基于治理理論重構(gòu)城市社區(qū)治理中的政府角色

劉東

（廣東理工學(xué)院，廣東 肇慶 526114）

基于治理理論重構(gòu)城市社區(qū)治理中的政府角色

劉東

（廣東理工學(xué)院，廣東 肇慶 526114）

與傳統(tǒng)的城市基層社會(huì)管理模式相比較，現(xiàn)代城市社區(qū)治理的主體呈多元化的管理模式。政府是參與城市社區(qū)治理的各類(lèi)主體中最為重要的組成部分，如果在城市社區(qū)治理實(shí)踐中政府角色定位出現(xiàn)問(wèn)題，則不利于城市社區(qū)發(fā)展。因此，政府的功能及角色需要重新定位?；谥卫砝碚?，重構(gòu)城市社區(qū)治理中政府角色，對(duì)提高城市社區(qū)治理效果有著重要的意義。

治理理論；城市社區(qū)；政府角色

黨的十八大報(bào)告中明確指出：“在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，是人民依法直接行使民主權(quán)利的重要方式。”這表明了城市社區(qū)治理中要充分發(fā)揮城市社區(qū)居民的主體作用。同時(shí)，還要“改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，加強(qiáng)基層社會(huì)管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能”，“強(qiáng)化農(nóng)村、城市社區(qū)黨組織建設(shè)”。這不僅對(duì)農(nóng)村、城市社區(qū)的現(xiàn)代化治理提出了新的方向，也強(qiáng)調(diào)了新時(shí)期政府在進(jìn)行農(nóng)村、城市社區(qū)治理中應(yīng)該具有的新的功能和應(yīng)該發(fā)揮的作用。一般認(rèn)為，在進(jìn)行城市社區(qū)治理中，政府起到的作用是十分重要的，而政府作用的發(fā)揮，依據(jù)于其在城市社區(qū)治理中的角色定位，一旦政府角色定位出現(xiàn)偏差或者問(wèn)題，將不利于城市社區(qū)的管理和發(fā)展?；谏鲜稣撌觯绾卧诂F(xiàn)代城市社區(qū)治理中科學(xué)構(gòu)建政府的角色定位，更好地發(fā)揮政府在現(xiàn)代城市社區(qū)治理中的作用就顯得十分必要。

一、治理理論及社區(qū)治理的內(nèi)涵

目前，治理理論廣泛運(yùn)用到政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等研究和實(shí)踐領(lǐng)域。在對(duì)于“治理”概念的諸多界定中，1995年全球治理委員會(huì)的定義更權(quán)威：“治理是各種公共的或私人的機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或者以為符合其利益的非正式的制度安排?！敝卫砝碚搹?qiáng)調(diào)在社會(huì)公共事務(wù)的管理過(guò)程中，存在著包括政府、非政府組織以及公民個(gè)人等在內(nèi)的許多決策中心，只有各個(gè)主體協(xié)同治理，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共事務(wù)的有效管理。

社區(qū)治理是治理理論在社區(qū)層面的應(yīng)用。俞可平認(rèn)為：“社區(qū)治理的行為主體構(gòu)成多元化、多樣性”，“社區(qū)治理的權(quán)力運(yùn)行方向是一種多向度的、上下互動(dòng)的過(guò)程”。社區(qū)治理要凸顯成效，就要保證政府權(quán)力下放，鼓勵(lì)居民、社會(huì)組織、社區(qū)自治組織等治理主體各司其職、分工合作，共同參與社區(qū)治理。

二、城市社區(qū)治理中政府角色存在的問(wèn)題

在城市社區(qū)治理上，政府角色定位不明確，存在著職責(zé)不清，權(quán)利不明的問(wèn)題，這在很大程度上影響了城市社區(qū)治理的效果，制約了城市社區(qū)的健康發(fā)展。具體來(lái)說(shuō)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）政府“越位”管理，城市社區(qū)傾向行政化治理

當(dāng)前，在進(jìn)行城市社區(qū)治理過(guò)程中，政府的行政權(quán)過(guò)分干預(yù)社區(qū)居委會(huì)事務(wù)的現(xiàn)象十分明顯，并且有加強(qiáng)的趨勢(shì)?！吨腥A人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》明確指出，“城市居民委員會(huì)是居民進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾自治性組織?！卑凑辗梢?guī)定，居民委員會(huì)是群眾性的自治組織，在進(jìn)行城市社區(qū)管理建設(shè)過(guò)程中，居民委員會(huì)可以擁有或者行使自主管轄的權(quán)利，原則上地方政府與居委會(huì)之間并沒(méi)有行政上的隸屬關(guān)系，居委會(huì)也不受政府行政權(quán)的越權(quán)干預(yù)。但在實(shí)際中，政府管理重心下移，職能的重心從單位轉(zhuǎn)移到社區(qū)，而沒(méi)有更廣泛有效地利用和組織社區(qū)內(nèi)全社會(huì)的力量來(lái)共同解決城市社區(qū)發(fā)展問(wèn)題。政府對(duì)社區(qū)居民委員會(huì)進(jìn)行過(guò)多的行政越權(quán)干預(yù)，給居民委員會(huì)造成了較大的麻煩，同時(shí)也改變了城市社區(qū)治理的初衷和目的。城市社區(qū)居民委員會(huì)承接了政府?dāng)偱傻拿糠倍嗟男姓ぷ?，居委?huì)喪失了對(duì)城市社區(qū)治理的自主性，成為了地方政府行使行政職權(quán)的政府機(jī)構(gòu)附庸，無(wú)法正常發(fā)揮城市社區(qū)組織的重要作用。此外，本身應(yīng)該屬于居民委員會(huì)擁有的組織和承辦社區(qū)文體活動(dòng)、公益性慈善活動(dòng)、志愿者活動(dòng)、科普活動(dòng)等等社區(qū)活動(dòng)，均被政府接收包攬。政府包攬了過(guò)多的應(yīng)由社區(qū)自己承擔(dān)的職能，陷入大量具體微觀事務(wù)中，不僅浪費(fèi)了時(shí)間和精力，效果也并不明顯。

（二）政府角色“缺位”，對(duì)參與城市社區(qū)治理的各主體培育不到位

首先，一些基層政府及其官員缺乏對(duì)居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)等社區(qū)自治性組織的指導(dǎo)。在城市社區(qū)治理中，政府并沒(méi)有把各類(lèi)社區(qū)居民自治組織吸引和引導(dǎo)到參與城市社區(qū)自治層面上，而是把它們當(dāng)成基層社區(qū)群眾自發(fā)形成的文體活動(dòng)的載體，政府沒(méi)有履行到相應(yīng)的指導(dǎo)職責(zé)。其次，政府對(duì)非政府、非營(yíng)利組織等社會(huì)組織的培育、扶持不到位。社會(huì)組織總量不足、規(guī)模偏小，影響力不大，普遍缺乏組織和獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)的能力，社會(huì)組織發(fā)展滯后導(dǎo)致社會(huì)資源不能很好地利用。再次，對(duì)部分社區(qū)公共產(chǎn)品供給存在不足。對(duì)于社區(qū)醫(yī)療、社區(qū)公共教育、社會(huì)保障等這類(lèi)純公共產(chǎn)品的供給中，政府投入過(guò)少，難以滿(mǎn)足城市社區(qū)居民的需求。

（三）政府角色“錯(cuò)位”，無(wú)法滿(mǎn)足城市社區(qū)居民對(duì)公共產(chǎn)品需求

社區(qū)公共產(chǎn)品是在城市社區(qū)內(nèi)的公共產(chǎn)品，用于滿(mǎn)足城市社區(qū)居民的公共需要，具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的公共產(chǎn)品。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，城市居民對(duì)社區(qū)公共產(chǎn)品的需求不斷增加，而政府對(duì)新的社會(huì)需求和發(fā)展機(jī)會(huì)反應(yīng)遲鈍，難以及時(shí)提供城市社區(qū)居民需要的公共產(chǎn)品。政府財(cái)政有限，運(yùn)營(yíng)公共資金低效率，難以單獨(dú)承擔(dān)公共產(chǎn)品的供給；政府在提供公共產(chǎn)品時(shí)還會(huì)存在浪費(fèi)和濫用資源問(wèn)題；政府難以擺脫官僚主義積弊，在社區(qū)公共產(chǎn)品上過(guò)度干預(yù)為特殊利益集團(tuán)尋租行為提供了便利，這些因素導(dǎo)致我國(guó)城市社區(qū)公共產(chǎn)品嚴(yán)重不足，單靠政府已經(jīng)不能滿(mǎn)足城市社區(qū)居民對(duì)公共產(chǎn)品的需求。

三、基于治理理論重構(gòu)城市社區(qū)治理中的政府角色

治理理論下，城市社區(qū)協(xié)同治理需要政府、社區(qū)自治組織、社區(qū)居民等主體共同參與。政府是城市社區(qū)治理的規(guī)劃者、主導(dǎo)者，是城市社區(qū)資源的配置者，在城市社區(qū)治理中的地位是其他主體無(wú)法替代的。在治理理論指導(dǎo)下，重構(gòu)現(xiàn)代城市社區(qū)治理中的政府角色定位，應(yīng)當(dāng)做到以下幾點(diǎn)：

（一）政府要做城市社區(qū)治理的主導(dǎo)者和規(guī)劃者，為城市社區(qū)治理指明方向

1.政府制定城市社區(qū)治理法律與政策，并保證實(shí)施和進(jìn)行監(jiān)督

城市社區(qū)治理離不開(kāi)政府在物質(zhì)層面的支持，也需要政府創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。政府要通過(guò)制定和完善一系列政策為城市社區(qū)治理提供政策支持，切實(shí)落實(shí)城市社區(qū)事務(wù)的決策權(quán)、管理權(quán)、公共財(cái)政權(quán)和監(jiān)督權(quán)，現(xiàn)實(shí)工作重心、職責(zé)權(quán)利有計(jì)劃地下移，提高城市社區(qū)治理成效。以法律為依據(jù)，明確城市社區(qū)自治的法律地位，明確城市社區(qū)治理各主體的法律地位，充分發(fā)揮各主體在城市社區(qū)治理中的重要作用，協(xié)調(diào)好城市治理主體的利益。

2.明確政府的社區(qū)管理職能，進(jìn)一步發(fā)揮社區(qū)居委會(huì)自治組織作用

在城市社區(qū)治理的諸多主體中，政府應(yīng)是主導(dǎo)者和規(guī)劃者。為了更好地向城市社區(qū)居民提供公共產(chǎn)品，增強(qiáng)城市社區(qū)治理效果，政府要向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上對(duì)城市社區(qū)治理進(jìn)行宏觀的指導(dǎo)和規(guī)劃。這要求必須理清政府與社區(qū)居民委員會(huì)的關(guān)系，充分發(fā)揮社區(qū)居民委員會(huì)的自治性，推動(dòng)基層自治組織的建設(shè)。理順政府與居民委員會(huì)的關(guān)系有利于節(jié)約政府的行政管理成本，提高行政效率。政府要把相關(guān)政府職能轉(zhuǎn)移給社區(qū)居民委員會(huì)，不干預(yù)居民委員會(huì)具體事務(wù)，不攤派行政任務(wù)。同時(shí)，為確保居委會(huì)工作的順利開(kāi)展，政府還要加強(qiáng)對(duì)社區(qū)居民委員會(huì)工作進(jìn)行監(jiān)管和指導(dǎo)。

（二）政府要做城市社區(qū)治理的引導(dǎo)者，提高城市社區(qū)治理各主體的參與意識(shí)和參與能力

1.積極培育社會(huì)組織，讓他們有意識(shí)有能力參與到城市社區(qū)治理中來(lái)

目前政府對(duì)社會(huì)組織發(fā)展所需的環(huán)境、政策支持重視不夠，支持不足，這在很大程度上限制了社會(huì)組織參與社會(huì)治理的活力。各類(lèi)社區(qū)社會(huì)組織進(jìn)入城市社區(qū)治理的門(mén)檻高，且社會(huì)組織自身建設(shè)不完善，大部分組織缺乏參與社區(qū)治理的熱情。社會(huì)組織發(fā)育和發(fā)展滯后，政府要采取多項(xiàng)措施培育發(fā)展各類(lèi)城市社區(qū)社會(huì)組織，提高社會(huì)組織自我管理能力。

2.提高社區(qū)居民素質(zhì)，引導(dǎo)居民參與社區(qū)治理

政府要加強(qiáng)社區(qū)居民的教育、培訓(xùn)，提升社區(qū)居民素質(zhì)，增強(qiáng)社區(qū)居民的主體意識(shí)，讓社區(qū)居民主動(dòng)地參與城市社區(qū)治理。努力構(gòu)建城市社區(qū)居民參與城市社區(qū)治理的平臺(tái)，加強(qiáng)城市社區(qū)與居民的合作。城市社區(qū)與居民自身利益的關(guān)聯(lián)度和參與渠道是否通暢影響居民參與城市社區(qū)治理意愿的強(qiáng)弱，因此，政府要構(gòu)建城市居民參與城市社區(qū)治理的平臺(tái)，精心培育與發(fā)展城市社區(qū)的服務(wù)部門(mén)，組織豐富多彩的文化生活，強(qiáng)化居民對(duì)城市社區(qū)的歸屬感，調(diào)動(dòng)居民參與城市城市社區(qū)治理的積極性。

（三）政府要做城市社區(qū)資源的配置者，為城市社區(qū)提供豐富、優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品

1.適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展的要求，政府在城市社區(qū)建設(shè)中要從資源的壟斷者向資源的配置者轉(zhuǎn)變

政府不僅要承擔(dān)社區(qū)公共產(chǎn)品的規(guī)劃、政策扶持和制度方面的供給，還要為城市社區(qū)提供公共產(chǎn)品。政府具有著其他社會(huì)治理主體無(wú)法具備的先天優(yōu)勢(shì)，比如在純公共產(chǎn)品，以及如社區(qū)治安、公共場(chǎng)所的綠化、社會(huì)救濟(jì)、社區(qū)公共衛(wèi)生管理等方面具有相當(dāng)?shù)膬?yōu)勢(shì)，是其他市場(chǎng)主體無(wú)法承擔(dān)的具有消費(fèi)排他性和競(jìng)爭(zhēng)性的社區(qū)公共產(chǎn)品或服務(wù)。政府作為社會(huì)管理的主體必須通過(guò)財(cái)政支持來(lái)確保這類(lèi)公共產(chǎn)品的供給。

2.以政府為主導(dǎo)，鼓勵(lì)城市社區(qū)治理各主體積極參與，優(yōu)化配置社區(qū)資源

城市社區(qū)公共產(chǎn)品需求多樣性和層次性，使政府單一供給無(wú)法滿(mǎn)足需求。同時(shí)，城市社區(qū)公共產(chǎn)品的市場(chǎng)供給，可減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，也可滿(mǎn)足消費(fèi)者和投資者對(duì)社區(qū)公共產(chǎn)品消費(fèi)增長(zhǎng)的需求。因此，政府應(yīng)該承擔(dān)的是市場(chǎng)、社區(qū)等其他主體不能承擔(dān)的或者排他成本較高的，市場(chǎng)社區(qū)無(wú)法承擔(dān)的社區(qū)公共產(chǎn)品及其服務(wù)；應(yīng)該進(jìn)一步鼓勵(lì)城市社區(qū)治理各主體積極參與，實(shí)現(xiàn)社區(qū)資源的優(yōu)化配置，滿(mǎn)足社區(qū)居民需求，像通訊網(wǎng)絡(luò)、自來(lái)水、電力供應(yīng)及天然氣供應(yīng)等這類(lèi)社區(qū)市政基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)公共產(chǎn)品可入市場(chǎng)機(jī)制，政府可將壟斷性經(jīng)營(yíng)權(quán)給予企業(yè)或非營(yíng)利性組織，實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)、非營(yíng)利性組織之間的相互合作，滿(mǎn)足城市社區(qū)居民的需求。

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A

1673-0046（2015）11-0028-02

肇慶市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十二五”規(guī)劃2014年年度項(xiàng)目《肇慶市城市社區(qū)治理的創(chuàng)新研究》（14ZC-07）