山西“四氣”產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展研究

摘 要：文章闡釋“四氣”一體化的內(nèi)涵和意義，總結(jié)“四氣”產(chǎn)業(yè)一體化的成效，剖析存在的突出問(wèn)題，有針對(duì)性地提出促進(jìn)“四氣”產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：“四氣” 成效 問(wèn)題 對(duì)策

中圖分類號(hào)：F127 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2014）10-144-02

一、“四氣”一體化的內(nèi)涵和意義

2010年7月，山西省從戰(zhàn)略高度提出建設(shè)“氣化山西”規(guī)劃，并將“氣化山西”作為城鄉(xiāng)生態(tài)化建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。煤炭大省山西擁有無(wú)可比擬的燃?xì)赓Y源，煤層氣、過(guò)境天然氣、焦?fàn)t煤氣以及煤制天然氣資源保障充裕。山西是全國(guó)煤層氣資源最為富集的地區(qū)，是全國(guó)最具潛力的煤層氣開(kāi)發(fā)利用基地，煤層氣資源勘探范圍、勘探程度、探明儲(chǔ)量均列全國(guó)首位。山西雖無(wú)天然氣資源，但已建成的陜京一線、陜京二線、西氣東輸、陜京三線、榆濟(jì)線、應(yīng)張線均過(guò)境，為山西創(chuàng)造了豐富的天然氣過(guò)境氣源條件。山西是焦炭生產(chǎn)大省，焦?fàn)t煤氣作為焦化產(chǎn)業(yè)主要的副產(chǎn)品之一，利用水平亟待提升。煤制天然氣雖尚未形成產(chǎn)能，但相關(guān)項(xiàng)目正在積極推進(jìn)。據(jù)國(guó)資委統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在“氣化山西”進(jìn)程中，山西已落實(shí)氣源145億立方米，資源保障條件日益成熟。

厘清山西燃?xì)赓Y源家底的前提下，統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)“四氣”資源提上了議事日程，“四氣”一體化發(fā)展成首選。“四氣”一體化是指將煤層氣、焦?fàn)t煤氣、天然氣和煤制天然氣（以下簡(jiǎn)稱“四氣”）統(tǒng)一規(guī)劃，聯(lián)合開(kāi)發(fā)，替代煤炭等高污染能源，滿足人民群眾生活所需，服務(wù)全省新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時(shí)大幅降低溫室氣體排放，是加強(qiáng)生態(tài)文明的必然要求，是調(diào)整能源結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)選擇，是資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要支撐。

二、“四氣”一體化發(fā)展的成效和問(wèn)題

山西以氣源建設(shè)和管網(wǎng)建設(shè)為抓手，從推進(jìn)民用燃?xì)?、工業(yè)改氣、農(nóng)村用氣等領(lǐng)域著手，不斷擴(kuò)大“四氣”清潔能源使用范圍，努力探索“四氣”一體化的山西路徑。2010年以來(lái)，全省用氣量平均以每年30%的速度增長(zhǎng)。2011年全省用氣45.6億立方米，相當(dāng)于替代煤炭2119.94萬(wàn)噸，減少氮氧化物排放5.41萬(wàn)噸、二氧化硫10.93萬(wàn)噸、煙塵9.11萬(wàn)噸。2012年“氣化山西”進(jìn)程加速發(fā)展，省城居民全部改燒天然氣，全省工業(yè)、商業(yè)、旅游景點(diǎn)、燃?xì)馄嚨忍烊粴庥脩舨粩鄶U(kuò)大，氣化總利用量達(dá)41億立方米，覆蓋所有省轄市和70%的縣（市），特別是向1000個(gè)新農(nóng)村供氣，使山西成為全國(guó)少有的新農(nóng)村使用燃?xì)獾氖》?，農(nóng)村分散燃煤煙熏火燎、垃圾遍地的現(xiàn)象得到極大改善，空氣質(zhì)量明顯提升。2013年，全省新增燃?xì)夤芫W(wǎng)里程1303公里，總里程達(dá)到7019公里，覆蓋人口1200多萬(wàn)，占全省人口的三分之一，覆蓋率是全國(guó)平均水平的2倍多。

“四氣”一體化發(fā)展取得顯著成效的同時(shí)，存在的問(wèn)題亦很突出。

（一）政策體系不完善，政出多門，監(jiān)管失控

“四氣”一體化發(fā)展符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，屬于國(guó)家鼓勵(lì)范疇。國(guó)家比照常規(guī)天然氣政策，制定出臺(tái)了涉及煤層氣利用的政策、法規(guī)，但并沒(méi)有出臺(tái)專門針對(duì)煤層氣產(chǎn)業(yè)勘探、開(kāi)發(fā)、利用各個(gè)環(huán)節(jié)的完整的政策法規(guī)和優(yōu)惠鼓勵(lì)政策，焦?fàn)t煤氣和煤制氣方面出臺(tái)的政策、法規(guī)也多是針對(duì)環(huán)境或行業(yè)準(zhǔn)入等某幾方面提出的，尚沒(méi)有形成全面、系統(tǒng)的政策體系。鑒于中央相關(guān)法規(guī)政策的不健全，山西雖提出了“氣化山西”的目標(biāo)，但省內(nèi)未能形成與“四氣”開(kāi)發(fā)利用相匹配的地方配套法規(guī)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏系統(tǒng)科學(xué)規(guī)劃，“四氣”一體化發(fā)展沒(méi)有形成有效的前瞻和銜接。同時(shí)，現(xiàn)有促進(jìn)“四氣”一體化發(fā)展的相關(guān)優(yōu)惠政策并未執(zhí)行到位，對(duì)“四氣”產(chǎn)業(yè)的發(fā)展亦起到了一定的抑制作用。

“四氣”分屬不同管理部門，即使在同一管理層面，不同屬性的管理職能又分別歸屬于不同部門，由于缺乏一套行之有效的管理體制，造成政出多門，主體不明，責(zé)任不清，監(jiān)管越位和缺位現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這一狀況在煤層氣領(lǐng)域表現(xiàn)的尤為突出。目前煤層氣資源屬于國(guó)家一級(jí)管理，由于煤層氣開(kāi)發(fā)的登記審批權(quán)歸屬于國(guó)土資源部，地方政府對(duì)各煤層氣資源開(kāi)采企業(yè)的發(fā)展規(guī)劃、井口布局等情況難以事先知悉，無(wú)法納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃。加之各企業(yè)急于搶占資源，超范圍、高密度搶打氣井，隨意鋪設(shè)井網(wǎng)連接管道，與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)規(guī)劃發(fā)生沖突，嚴(yán)重影響了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。由于一些抽采企業(yè)是外資企業(yè)和中央企業(yè)，各企業(yè)從可行性研究報(bào)告、開(kāi)發(fā)利用方案到建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”，安全評(píng)價(jià)均未在市縣安監(jiān)部門備案，監(jiān)管難度極大。

（二）資源管理體制不順，產(chǎn)權(quán)重疊交叉設(shè)置

根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳國(guó)辦發(fā)〔2006〕47號(hào)文《關(guān)于加快煤層氣抽采利用的若干意見(jiàn)》的精神，國(guó)家提倡采煤采氣一體化。但由于體制上煤層氣開(kāi)采權(quán)和煤炭開(kāi)采權(quán)設(shè)置交叉重疊，部門之間、企業(yè)之間不協(xié)調(diào)，造成一些省內(nèi)煤層氣抽采與煤炭開(kāi)采不協(xié)調(diào)。截至2012年底，國(guó)家在山西共設(shè)置煤層氣礦權(quán)35個(gè)，其中，探礦權(quán)29個(gè)，采礦權(quán)6個(gè)。在設(shè)置的35個(gè)煤層氣礦權(quán)中，省屬企業(yè)（晉煤集團(tuán)2個(gè)，蘭花集團(tuán)1個(gè)），僅占登記面積的0.6%。2013年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加快煤層氣抽采利用的意見(jiàn)》，提出了煤層氣礦業(yè)權(quán)管理問(wèn)題的解決思路，山西省也積極爭(zhēng)取國(guó)家對(duì)山西煤層氣礦業(yè)權(quán)審批制度改革的授權(quán)。但調(diào)整煤層氣礦業(yè)權(quán)細(xì)化政策的出臺(tái)需要時(shí)間等待，即便出臺(tái)之后，落實(shí)執(zhí)行的效果也待觀察。煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)機(jī)制尚未全面形成，既不利于煤層氣規(guī)?；_(kāi)發(fā)，也給煤礦安全生產(chǎn)帶來(lái)隱患。

（三）關(guān)鍵技術(shù)有待突破，專業(yè)人才相對(duì)匱乏

“四氣”開(kāi)發(fā)的技術(shù)保障與人才支撐一直是制約“四氣”一體化發(fā)展的重要因素，存在理論欠缺、技術(shù)落后、人才匱乏的“瓶頸”。首先，基礎(chǔ)理論存在關(guān)鍵性難題。由于山西煤層氣資源的地質(zhì)背景和賦存條件與國(guó)外差別較大，國(guó)外開(kāi)發(fā)技術(shù)難以奏效。目前全省尚沒(méi)有建立起符合本省地質(zhì)條件的煤層氣存儲(chǔ)、滲流、開(kāi)發(fā)等地質(zhì)理論。其次，“四氣”在勘探、生產(chǎn)、儲(chǔ)存、集輸、利用、轉(zhuǎn)化等各方面都需要先進(jìn)技術(shù)，尤其是勘探、生產(chǎn)和利用工藝上更需要技術(shù)的不斷創(chuàng)新。針對(duì)山西“四氣”不同特征的勘探、開(kāi)采、利用技術(shù)有待進(jìn)一步完善，不少關(guān)鍵技術(shù)尚待解決。以焦?fàn)t煤氣為例，焦?fàn)t煤氣制天然氣技術(shù)雖獲重大突破，但技術(shù)的成熟度仍需大規(guī)模工業(yè)化生產(chǎn)后方可確定，主要的難點(diǎn)是催化劑制備技術(shù)。第三，專業(yè)人才匱乏。山西“四氣”技術(shù)領(lǐng)域的人才儲(chǔ)備不足，省內(nèi)高校雖已新增煤層氣專業(yè)設(shè)置，但受人才培養(yǎng)周期影響，尚不能收到立竿見(jiàn)影的效果。

（四）資金投入嚴(yán)重不足，輸配設(shè)施配套性差

“四氣”產(chǎn)業(yè)前期投入高，回收期較長(zhǎng)，現(xiàn)有投入嚴(yán)重不足，遠(yuǎn)不能滿足“四氣”產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要。國(guó)家、省內(nèi)用于煤層氣基礎(chǔ)勘探資金少，規(guī)定的最低勘探投入標(biāo)準(zhǔn)低，探礦權(quán)人投資積極性不高，社會(huì)資金參與勘探存在障礙，融資渠道不暢。另一方面，下游基礎(chǔ)設(shè)施不配套一直是制約“四氣”開(kāi)發(fā)利用的重要因素。目前，山西省天然氣加氣站近70余座，太原市有12座，集中在地市級(jí)的少部分城市及省會(huì)，主要面向城市公交和客運(yùn)出租車輛，這些城市規(guī)劃的氣站無(wú)法替代運(yùn)輸公路網(wǎng)站場(chǎng)專用加氣站。而從山西省車用加氣站整體情況看，高速公路通車總里程已突破4000公里，但覆蓋公路網(wǎng)支持城際運(yùn)輸?shù)募託庹敬嬖谝?guī)模不足、網(wǎng)絡(luò)化程度低、市場(chǎng)占有率低的狀況，尤其是LNG加注站建設(shè)更為滯后，難以與天然氣車輛推廣形成同步協(xié)調(diào)發(fā)展，從而降低了企業(yè)購(gòu)置燃?xì)馄嚨姆e極性，制約了運(yùn)輸業(yè)推廣使用天然氣汽車的發(fā)展步伐。

三、推進(jìn)“四氣”一體化發(fā)展的對(duì)策建議

針對(duì)上述問(wèn)題，探索創(chuàng)新促進(jìn)“四氣”產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展的相關(guān)政策至關(guān)重要。

（一）加強(qiáng)資源管控，提高“四氣”產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)的一體化水平

全面統(tǒng)籌全省天然氣過(guò)境氣源和煤層氣、煤制天然氣等管道輸氣氣源，提高政府對(duì)“四氣”氣源的掌控力。以理順產(chǎn)權(quán)產(chǎn)系和擴(kuò)大規(guī)模為突破口，形成有利于煤層氣、天然氣、焦?fàn)t煤氣、煤制天然氣“四氣”合一可持續(xù)的氣化運(yùn)行機(jī)制。為提高“四氣”產(chǎn)業(yè)一體化水平，在開(kāi)發(fā)利用上，要按照“積極統(tǒng)籌上游（煤層氣、天然氣資源勘探開(kāi)發(fā)）、適度開(kāi)放中游（管網(wǎng)建設(shè)）、有序搞活下游（綜合利用）”的原則，加快“四氣”產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)。特別要在煤層氣上游勘探開(kāi)發(fā)、輸氣管網(wǎng)建設(shè)和加氣站建設(shè)上予以優(yōu)先安排，實(shí)現(xiàn)“四氣”產(chǎn)業(yè)上中下游同步、協(xié)調(diào)、有序發(fā)展。

加大煤層氣資源整合力度，解決采煤權(quán)、采氣權(quán)分離矛盾。進(jìn)一步做好煤層氣礦權(quán)兩級(jí)管理試點(diǎn)工作，盡快制定具體工作方案，選擇試點(diǎn)區(qū)域，做好試點(diǎn)各項(xiàng)前期準(zhǔn)備，盡快取得國(guó)家對(duì)煤層氣礦業(yè)權(quán)審批制度改革試點(diǎn)授權(quán)。進(jìn)一步完善準(zhǔn)入和退出機(jī)制，提高勘探階段最低投入標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行限期開(kāi)發(fā)制度，嚴(yán)格把好礦權(quán)延續(xù)關(guān)，做好探礦權(quán)轉(zhuǎn)采礦權(quán)工作，合理配置資源，提高資源開(kāi)發(fā)利用效率。加大煤礦瓦斯、風(fēng)排瓦斯綜合利用項(xiàng)目的投入，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家安全生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)法規(guī)政策，在保證煤礦安全生產(chǎn)和井下抽取煤層氣（瓦斯氣）綜合利用的前提下，限制并逐步杜絕井下抽取煤層氣（瓦斯氣）的無(wú)效排放。

（二）加強(qiáng)行業(yè)發(fā)展指導(dǎo)與監(jiān)管，提升“四氣”產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)水平

建立起職責(zé)主體明確、監(jiān)管調(diào)控有效、協(xié)調(diào)配合到位的宏觀調(diào)控和行業(yè)監(jiān)管體制，形成以政府為主導(dǎo)，市場(chǎng)為主體，資產(chǎn)為紐帶，整合各類資源和企業(yè)的良性互動(dòng)發(fā)展格局。進(jìn)一步理順“四氣”產(chǎn)業(yè)管理體系。橫向上要改變當(dāng)前多頭審批、分散管理、相互掣肘、效率低下的狀況，變多部門審批為一部門審批或一個(gè)部門為主體的聯(lián)合審批；縱向上要建立自上而下整體調(diào)控體系，實(shí)行中央和地方兩級(jí)審批管理的體制。建立完善高效運(yùn)轉(zhuǎn)的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，應(yīng)盡快明確各級(jí)政府和部門監(jiān)管職能，特別是要進(jìn)一步明確地方安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的職責(zé)，避免多頭審批、上下失序的問(wèn)題。積極培育和建設(shè)規(guī)范有序的燃?xì)馐袌?chǎng)體系，完善以市場(chǎng)為主導(dǎo)的燃?xì)鈨r(jià)格形成機(jī)制；培育誠(chéng)實(shí)守信、運(yùn)作規(guī)范、治理結(jié)構(gòu)健全的市場(chǎng)建設(shè)運(yùn)營(yíng)主體，強(qiáng)化市場(chǎng)主體約束和優(yōu)勝劣汰機(jī)制。鑒于“四氣”行業(yè)的相對(duì)壟斷性、高度公益性和高度危險(xiǎn)性，“四氣”行業(yè)特別是在管網(wǎng)建設(shè)和加氣站建設(shè)方面，在引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的同時(shí)要實(shí)行嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度。

（三）進(jìn)一步加大扶持力度，創(chuàng)優(yōu)“四氣”產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的環(huán)境

適時(shí)出臺(tái)配套措施，將國(guó)家關(guān)于“四氣”產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)利用的增值稅優(yōu)惠政策、加快折舊政策、企業(yè)所得稅減免政策、設(shè)備進(jìn)口關(guān)稅減免政策和資源稅、資源補(bǔ)償費(fèi)、水資源費(fèi)等各項(xiàng)稅費(fèi)優(yōu)惠政策及各項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼政策落到實(shí)處。按照“誰(shuí)開(kāi)發(fā)、誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”原則，制定征收煤層氣可持續(xù)發(fā)展基金的具體辦法，專項(xiàng)用于煤層氣開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理、發(fā)展轉(zhuǎn)型和重點(diǎn)接替產(chǎn)業(yè)等相關(guān)問(wèn)題。確定省內(nèi)焦?fàn)t煤氣重點(diǎn)利用領(lǐng)域和順序，鼓勵(lì)焦炭生產(chǎn)企業(yè)、焦?fàn)t煤氣利用企業(yè)加大對(duì)焦?fàn)t煤氣綜合利用項(xiàng)目的投入。在天然氣管網(wǎng)建設(shè)、城市天然氣利用、加氣站建設(shè)等方面給予財(cái)政、金融、稅收、價(jià)格、投融資、環(huán)境保護(hù)等重點(diǎn)扶持。

加大資金投入，多層面拓寬投資渠道。政府對(duì)“四氣”產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目可采取入股、貼息等方式，給予一定資金支持。同時(shí)，積極爭(zhēng)取國(guó)家財(cái)政預(yù)算內(nèi)和國(guó)債資金。對(duì)承擔(dān)煤層氣勘探、開(kāi)發(fā)、利用，“四氣”管網(wǎng)建設(shè)和科技創(chuàng)新示范項(xiàng)目的省內(nèi)重點(diǎn)國(guó)有企業(yè)，適當(dāng)給予項(xiàng)目前期工作資金支持，提升企業(yè)投資能力。引導(dǎo)大型煤層氣企業(yè)增加勘探專項(xiàng)資金，加快重點(diǎn)區(qū)塊勘探開(kāi)發(fā)。鼓勵(lì)民間資本參與“四氣”勘探開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)配及長(zhǎng)輸管道等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。支持符合條件的“四氣”企業(yè)發(fā)行債券、上市融資和爭(zhēng)取國(guó)際金融組織貸款等多種渠道籌措資金，增強(qiáng)發(fā)展能力。

加快管網(wǎng)建設(shè)，全面拓展下游市場(chǎng)。按照適度競(jìng)爭(zhēng)原則和“產(chǎn)輸分離、輸配分離”的慣例，加快省級(jí)干支線管網(wǎng)建設(shè)，建立有序競(jìng)爭(zhēng)的管網(wǎng)建設(shè)運(yùn)營(yíng)體制。適度開(kāi)放管網(wǎng)建設(shè)市場(chǎng)，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上以大型國(guó)有能源企業(yè)為主體，組建若干大型省級(jí)管輸集團(tuán)，促進(jìn)形成全省燃?xì)夤艿澜ㄔO(shè)有序競(jìng)爭(zhēng)格局。同時(shí)，對(duì)已有燃?xì)饨?jīng)營(yíng)體系的市縣，要充分發(fā)揮原有管網(wǎng)、技術(shù)、管理優(yōu)勢(shì)，加快天然氣置換進(jìn)度。按照“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、多元投資、強(qiáng)化監(jiān)督”的原則，盡快建立以市、區(qū)、縣及大用戶（工業(yè)）為獨(dú)立用氣單元的燃?xì)庀掠问袌?chǎng)體系。

（四）推進(jìn)科技進(jìn)步和創(chuàng)新，提高“四氣”產(chǎn)業(yè)的技術(shù)水平

建立和完善以企業(yè)為主體、市場(chǎng)為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的“四氣”技術(shù)創(chuàng)新體系，根據(jù)“四氣”資源特點(diǎn)，加大技術(shù)創(chuàng)新投入，有針對(duì)性地進(jìn)行“四氣”開(kāi)發(fā)、輸送、利用技術(shù)的研發(fā)和創(chuàng)新。重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)煤層氣賦存規(guī)律的理論研究和地面開(kāi)發(fā)、井下抽采、廢棄礦井和采空區(qū)抽采等工藝技術(shù)和科研攻關(guān)；積極引進(jìn)消化多分支水平羽狀井鉆探，二氧化碳注入提高煤層氣采收率，低濃度煤層氣提純、液化及乏風(fēng)煤層氣利用等先進(jìn)技術(shù)；加大煤層氣精細(xì)化工轉(zhuǎn)化、焦?fàn)t煤氣綜合利用、煤制天然氣等關(guān)鍵技術(shù)科技攻關(guān)。廣泛開(kāi)展多層次、多形式的國(guó)際、國(guó)內(nèi)技術(shù)合作與交流，引進(jìn)、消化、吸收先進(jìn)技術(shù)、裝備。建立健全“四氣”標(biāo)準(zhǔn)體系，加快出臺(tái)勘探、集輸、利用等方面標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范“四氣”開(kāi)發(fā)利用行為。注重“四氣”專業(yè)技術(shù)人才培養(yǎng)，鼓勵(lì)高校、各級(jí)職業(yè)技術(shù)學(xué)校與用人企業(yè)合作，采用訂單式等培養(yǎng)模式聯(lián)合培養(yǎng)“四氣”相關(guān)專業(yè)人才。

[基金項(xiàng)目：山西省社會(huì)科學(xué)院2014年度規(guī)劃課題《促進(jìn)山西煤層氣產(chǎn)業(yè)政策研究》（項(xiàng)目編號(hào)：YGH2014006）；2013年山西省經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)計(jì)科研課題《山西推進(jìn)四氣產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展研究》（項(xiàng)目編號(hào)：KY[2013]094）]

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（作者單位：山西省社會(huì)科學(xué)院能源經(jīng)濟(jì)研究所 山西太原 030006；作者簡(jiǎn)介：劉曄，山西省社會(huì)科學(xué)院能源經(jīng)濟(jì)研究所副研究員，研究室主任，研究方向：能源政策）

（責(zé)編：李雪）