西部地區(qū)農(nóng)村兒童食物權(quán)的法治保障

崔春旦

（天水師范學院 政法學院，甘肅 天水 741001）

人權(quán)理念的日益普及和深入發(fā)展，使越來越多的國家和國際組織，普遍承認食物權(quán)是公民的一項基本權(quán)利，并通過相關(guān)立法、政策，積極保障食物權(quán)的實現(xiàn)。中國政府為食物權(quán)在全民中的普遍實現(xiàn)，也積極制定和實施了各種保障食物權(quán)的計劃和措施，基本解決本國的溫飽問題，基本實現(xiàn)了食物權(quán)四項基本權(quán)利中免于饑餓的權(quán)利。但是，食物營養(yǎng)、食品安全、食物文化權(quán)利的實現(xiàn)狀況依然不理想，特別是食物營養(yǎng)的權(quán)利。在中國西部農(nóng)村地區(qū)，由于自然、歷史、經(jīng)濟、等多重因素的影響，導致西部農(nóng)村地區(qū)長期處于貧困落后狀態(tài)。西部農(nóng)村兒童多數(shù)不吃早餐，午餐晚餐多為稀飯饅頭土豆等淀粉類食物。因此，應盡快對西部兒童的食物權(quán)進行法治保障，來真正實現(xiàn)兒童的基本權(quán)益。

一、食物權(quán)的界定

“食物權(quán)”來源于國際人權(quán)文件的規(guī)定，食物權(quán)對中國的人權(quán)研究者來說更是新興詞匯。而最早出現(xiàn)關(guān)于食物權(quán)的規(guī)定，是在“第12號一般性意見”中，將食物權(quán)表述為，“食物在質(zhì)量和數(shù)量上，都足以滿足每個人的飲食需要，沒有有害物質(zhì)，并在文化中可以接受，且此類食物可以持續(xù)，并不妨害他人人權(quán)享有方式的獲得。”[1]65聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）則認為，“食物權(quán)是消費者有權(quán)按照自己的文化傳統(tǒng)，長期、無限制的直接獲得或以其他手段購買適當質(zhì)量、足夠數(shù)量的食物，確保能夠在身體和精神方面單獨和集體的過上符合需要和免于恐懼的‘有尊嚴’的生活?！盵1]70綜上，我們可以將食物權(quán)理解為：人人都享有的，應該獲得適足食物以維持基本生活的基本人權(quán)；其要求國家負有尊重的義務、保護的義務與履行的義務；而最終目的是使人能夠過上“有尊嚴”的生活。食物權(quán)的主要內(nèi)容簡括為，“免于饑餓的權(quán)利，適度營養(yǎng)的權(quán)利，食物安全的權(quán)利，食物文化的權(quán)利?！盵2]

首先，免于饑餓的權(quán)利。這一權(quán)利對應的是國家最低層次的義務。根據(jù)馬斯洛需要理論，[3]共有五個需要層次，而且依次從低到高，按照層級的增多，需要的等級也不斷提高，處于最底層的生理需要也就是人的最基本需要，而獲得適足的食物被認為是滿足人的生理需要最重要的條件。

其次，適度營養(yǎng)的權(quán)利。如果說免于饑餓的權(quán)利關(guān)注的是在數(shù)量上滿足個人的需要，那么適度營養(yǎng)則是免于饑餓的延伸，它是在質(zhì)量上滿足個人的飲食需要。而飲食需要是指，“食物富含人體身心發(fā)育和發(fā)展維持，以及身體活動所需的各種營養(yǎng)物（包括微量營養(yǎng)物，如維生素和鐵等）?！盵4]

再次，食物安全的權(quán)利。食物安全意味著人們獲得的食物不能是有毒的或不安全的，不能對人的身體健康、甚至生命構(gòu)成威脅。中國人自古以來就有“民以食為天，食以安為先”的古訓，但隨著市場經(jīng)濟的確立深入發(fā)展和科學技術(shù)的突飛猛進，一方面在給我們帶來生活便利，同時也給我們帶來諸多的挑戰(zhàn)。特別是在利益驅(qū)動下，因部分不良企業(yè)和個體經(jīng)營者而導致的食品安全事故頻發(fā)直接地影響了公民食物安全權(quán)利的實現(xiàn)。

最后，食物文化的權(quán)利。也就是“人們應接受特定文化習俗，并不得被迫接受違背特定宗教信仰、文化背景的食物?！比祟惿钤诓煌纳鐣褐?，不同的因素導致了不同的飲食風俗。因此尊重特定的食物文化，是對其最基本食物文化權(quán)利的尊重。

二、西部地區(qū)農(nóng)村兒童食物權(quán)存在的問題

（一）貧困對西部兒童食物權(quán)實現(xiàn)的制約

我國西部地區(qū)包括12個省（區(qū)、市），占地約為687萬平方公里，是全國陸地面積的71.6%.但是由于自然、經(jīng)濟、社會、歷史等多種因素的影響和制約，我國西部地區(qū)的經(jīng)濟一直處于落后水平，人們生活相對貧困。國務院扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組辦公室發(fā)布的《國家扶貧開發(fā)工作重點縣名單》確定全國有592個貧困縣，其中中部有217個，而西部比中部高出約150個。[5]從總體上來看，一個國家和地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平與兒童營養(yǎng)狀況好壞呈正相關(guān)。經(jīng)濟增長有助于保障一個國家和地區(qū)的總體食物供給，在其他條件相同的情況下，就會增加兒童的食物可選擇性，從而改善兒童營養(yǎng)狀況。因此，經(jīng)濟發(fā)展水平和收入水平的高低，對兒童食物可獲得性以及兒童的營養(yǎng)狀況的影響是明顯的。在中國西部地區(qū)，由于經(jīng)濟落后，貧困仍是食物權(quán)問題產(chǎn)生的主要原因。所以對于中國西部農(nóng)村地區(qū)來說，只有不斷發(fā)展經(jīng)濟，擺脫貧困面貌，提高人民的生活水平，才能更好地保障兒童食物的可獲得性，改善兒童的營養(yǎng)狀況，實現(xiàn)西部地區(qū)農(nóng)村兒童的食物權(quán)。

（二）社會對兒童的主體意識認識淡薄

正如《執(zhí)行九十年代兒童生存、保護和發(fā)展世界宣言行動計劃》中所言，兒童是未來的希望，也是明天的主人，因此他們的基本生活狀況直接關(guān)系到整個國家未來人口質(zhì)量的發(fā)展。而兒童的營養(yǎng)狀況直接反映了其健康狀況的好壞，不僅會對國民經(jīng)濟產(chǎn)生影響，而且還會影響世界人口質(zhì)量的持續(xù)發(fā)展。因此，我們應在全社會樹立兒童主體意識，這樣才能使兒童的營養(yǎng)保障具有可獲得性。

由于經(jīng)濟、社會文化發(fā)展的不協(xié)調(diào)，以及區(qū)域間發(fā)展的不平衡，導致對兒童主體意識的認識層次也各不同。我國雖已頒布了一些保護兒童權(quán)利的法律，如《未成年人保護法》，但社會對兒童的主體意識淡薄，導致對兒童權(quán)利的認識仍不完整。在一個家庭中，父母都很少有兒童主體的意識，更不用說社會是否把兒童作為一個享有獨立權(quán)利的主體來對待。在中國西部農(nóng)村地區(qū)，因為家庭貧困，家長一般會將國家或者地方對孩子的補貼優(yōu)先花在成人消費上，甚至有些用來買酒、買煙，而不把錢花在孩子的健康成長上。因此，在西部農(nóng)村，因公眾對兒童主體意識淡薄等原因，導致食物營養(yǎng)的獲得對西部地區(qū)農(nóng)村兒童來說就是天方夜譚。所以，我們應在全社會范圍內(nèi)進行積極的宣傳和教育，讓公眾樹立兒童主體意識，更好地保護兒童的基本權(quán)利。

（三）家庭原因影響兒童食物營養(yǎng)的有效獲得

首先，西部地區(qū)農(nóng)村家庭對兒童營養(yǎng)知識的認識不足。雖然在營養(yǎng)專家等專業(yè)人士當中，營養(yǎng)知識早已建立起來，但是想讓一個家庭，尤其是處于西部地區(qū)的農(nóng)村家庭充分了解這些復雜的營養(yǎng)學知識，還存在一定的難度。因此在全民范圍內(nèi)，至少在西部農(nóng)村家庭，兒童食物營養(yǎng)方面的知識普及力度還不夠。其家庭中家長對營養(yǎng)知識的了解程度與子女的營養(yǎng)狀況呈現(xiàn)出正相關(guān)發(fā)展狀態(tài)。

其次，西部農(nóng)村家庭的貧困導致兒童營養(yǎng)攝入不足。研究表明，家庭收入水平高低會直接影響兒童食物的可獲得性，比如《中國不同家庭收入學齡兒童少年營養(yǎng)與健康狀況報告》顯示，家庭年收入最低組（800元）兒童營養(yǎng)不良率超過20%，比家庭年收入最高組（10000元以上）高70%，家庭收入最低組的兒童十年平均身高比家庭收入最高組低4.2厘米。在中國西部農(nóng)村地區(qū)，一些經(jīng)濟拮據(jù)家庭，在花錢的時候并沒有把重點放在兒童營養(yǎng)問題上，因為他們還面臨著更多的困難需要解決。所以，只有積極消除家庭貧困，保障兒童正常的營養(yǎng)攝入才能實現(xiàn)。

（四）法制不健全束縛兒童的食物權(quán)

1.憲法與相關(guān)法律中沒有關(guān)于食物權(quán)的直接規(guī)定雖然從憲法中我們可以找到一些與食物權(quán)保障相關(guān)的條款。但是只是原則性的規(guī)定或者是一些政策綱要，導致食物權(quán)方面的立法呈現(xiàn)政策多法律少的局面。憲法作為國家的根本大法，也是其他部門法立法的依據(jù)，對于我們制定其他法律具有積極的指導與參考價值。目前憲法條文中并沒有食物權(quán)的明示規(guī)定，對于不懂法、不知法、不學法的民眾來說，推定的食物權(quán)對于他們來說更是無從知曉。此外，相關(guān)法律也只是從側(cè)面提到食物權(quán)，如《未成年人保護法》總則第三條僅間接規(guī)定，“未成年人享有發(fā)展權(quán)，生存權(quán)，受保護權(quán)等權(quán)利?！敝挥性诜芍忻鞔_規(guī)定食物權(quán)，才能更好地完善我國的法律體系，更好地保障兒童的基本權(quán)利。

2.中國沒有對兒童營養(yǎng)立法

中國政府一直致力于解決人們的饑餓問題，滿足人的最基本生存需求。但是隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，人們對營養(yǎng)的需求越來越重視，而且因為兒童營養(yǎng)不良導致一系列問題，也引起了當前人們的高度關(guān)注和重視。雖然政府頒布了一些營養(yǎng)改善的相關(guān)政策和措施，也曾醞釀營養(yǎng)立法，如2004年營養(yǎng)立法進入了提案階段，形成了《中國居民營養(yǎng)改善條例》初稿，之后進入衛(wèi)生部立法計劃，但時至今日，我國也沒制定相關(guān)的營養(yǎng)法。

三、建立健全西部地區(qū)農(nóng)村兒童食物權(quán)的法治保障

《正義論》中指出，“正義總是意味著某種不平等?！盵6]而社會正義應該從弱勢群體的角度來補償。也就是要通過法治來保障權(quán)利的實現(xiàn)。只有健全法治體系，才能更好地保障兒童的食物權(quán)。因此，在我國西部農(nóng)村地區(qū)，需要加快建立兒童食物權(quán)的法治保障，來更好地保障兒童的食物權(quán)。

（一）制定西部地方性反貧困法規(guī)、規(guī)章

中央政府劃定了592個國家扶貧、反貧開發(fā)工作重點縣，且主要集中在西部地區(qū)。另外在全國，也是主要在西部地區(qū)確定了15萬個扶貧工作的重點村，這些縣和村得到國家中央財政資金的支持。因此，中國政府在反貧困領(lǐng)域取得了很大的成就，走出了一條具有中國特色的扶貧道路?！吨袊藱?quán)事業(yè)發(fā)展報告NO.1（2011）》就指出，中國政府的扶貧行動，已經(jīng)使2.5億農(nóng)村貧困人口脫貧。[7]但是長期的實踐表明，中國的反貧困計劃或者政策缺乏連續(xù)性，政策的落實嚴重不到位，最讓人擔憂的是隨意虛報、挪用扶貧資金，執(zhí)行監(jiān)督不嚴等，這些問題的存在極大地削弱了反貧困的努力，延緩了中國在扶貧項目上取得重大成就。那么要減少、消除這些不合理的現(xiàn)象，就必須盡快制定適合西部地區(qū)發(fā)展的地方性反貧困法規(guī)、規(guī)章，實現(xiàn)政策扶貧向法律制度扶貧的轉(zhuǎn)化。

在中國西部地區(qū)制定符合本區(qū)域發(fā)展的地方性法規(guī)、規(guī)章，可以考慮包括以下主要內(nèi)容：第一，明確界定各級政府、社會組織與貧困人口在反貧困工作中各自的權(quán)利、義務與責任，重點關(guān)注貧困人口中的弱勢群體，如農(nóng)村兒童。因為“貧困的存在是由不貧困的人所造成的，……消除貧困的努力在極大程度上應由不貧困的人做出?！盵8]第二，根據(jù)西部地區(qū)各個省份經(jīng)濟、社會與文化的差異，確定適合自身發(fā)展的貧困監(jiān)測機制，同時確立相應的扶貧資金項目監(jiān)測系統(tǒng)，使扶貧資金的籌集、分配與管理規(guī)范化，加強審計監(jiān)督，防止隨意挪用與腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。第三，依照不同時期國家關(guān)于貧困的標準，確定自己的貧困標準，將扶貧主體與扶貧對象以及扶貧工作的目標任務向農(nóng)村兒童傾斜。第四，設(shè)立專門針對農(nóng)村兒童權(quán)益的機構(gòu)，明確責任主體及其各自的工作職責，保證程序規(guī)范、公開、公正、公平，特別是在決策實施過程中，應充分體現(xiàn)西部農(nóng)村地區(qū)弱勢群體的利益訴求。

（二）將西部學校營養(yǎng)餐制度納入立法

從2011年4月民間組織者鄧飛發(fā)動的“免費午餐”活動，到人民日報刊發(fā)的評論，“免費午餐背后隱含著營養(yǎng)權(quán)這項基本的權(quán)利，……提供物質(zhì)上、經(jīng)濟上的服務和法律支持，本是政府應盡之責；”再到國務院啟動實施農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃的決定。[9]中國在保障兒童食物營養(yǎng)方面，實現(xiàn)了民間力量、社會組織與政府的良性互動，對于實現(xiàn)西部地區(qū)兒童食物權(quán)的保障具有重要意義。但如何真正讓經(jīng)費落實到實處，真正“補”給孩子；如何更好地讓學校營養(yǎng)餐保質(zhì)保量的吃到孩子肚子里，是需要我們面對的問題?？梢詫⑾铝袑W校營養(yǎng)餐制度納入立法中，真正落實西部農(nóng)村兒童的食物權(quán)的獲得。

（1）明確政府對西部地區(qū)學校營養(yǎng)餐的資金投入。比如，印度政府的專項資金投入就在根據(jù)需要不斷提高與調(diào)整，由1995年的44億盧比漲到2006的301億盧比（1盧比≈0.14元），在十年的時間資金投入漲了四倍多，可見政府對于兒童營養(yǎng)的投入。在中國，國家對西部地區(qū)兒童營養(yǎng)的資金投入應逐年不斷提高，且主要用于14個連片開發(fā)的貧困地區(qū)，覆蓋全部的人群，特別是農(nóng)村的兒童。同時積極鼓勵社會組織和個人以多種方式參與進來，發(fā)揮應有的作用。

（2）學校營養(yǎng)餐制度應形成由專門部門管理與其他部門相配合的體制，建立完善的配套措施。如可以采取政府與非政府組織的合作機制，由中央政府招標采購，然后交給非政府組織（如西部志愿者、中華西部慈善基金會等）來運行。還應加強專門部門監(jiān)督與審計部門審計的力度，堅決查處違規(guī)行為，確保每一分錢都能落實到實處，發(fā)揮最大的效益。同時，在推廣學校營養(yǎng)餐的過程中，應始終堅持信息公開、信息透明的制度。

（3）在具體執(zhí)行方面，可以考慮把推行學校營養(yǎng)餐制度納入相關(guān)部門年終考核，做到有目標、有督促、有考核，同時將政府監(jiān)督與市場機制相互結(jié)合，協(xié)調(diào)好食物生產(chǎn)、采購、運輸、飲食配套等相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈的運作，真正將推行營養(yǎng)餐的工作落到實處。

（三）加強西部地區(qū)農(nóng)村兒童食物權(quán)的行政保障

保障國家財政投入務必用在保障兒童食物營養(yǎng)上，切實將經(jīng)費落實到實處。依據(jù)法律、政策依法理財，形成經(jīng)費管理、編制以及執(zhí)行的完善體制，可以考慮設(shè)置專門的經(jīng)費管理委員會，以使經(jīng)費合理的分配，體現(xiàn)社會公平正義；通過完善經(jīng)費的財務會計制度，內(nèi)部考核與監(jiān)管機制等，來提升經(jīng)費管理的科學化水平；同時加強經(jīng)費使用監(jiān)督，將西部兒童營養(yǎng)保障重大項目和經(jīng)費使用情況的監(jiān)督審計納入財政監(jiān)督體系，由財政監(jiān)督部門與審計部門分別實施各自的職責，形成互相制約、互相協(xié)調(diào)發(fā)展的聯(lián)動機制，使得經(jīng)費的管理落實到實處。

在西部兒童食物權(quán)的具體保障執(zhí)行方面，要建立多部門分工協(xié)作的管理體制。兒童營養(yǎng)政策的執(zhí)行涉及多個部門，很難由一個部門主管一切。因此，可以借鑒和推廣“中國發(fā)展研究基金會”在廣西的實驗項目成果，由自治區(qū)項目組、縣級項目組和學校項目組組成執(zhí)行機構(gòu)：自治區(qū)項目組由自治區(qū)教育廳領(lǐng)導和專家組成，主要職責是制定和組織；由縣級領(lǐng)導和縣級各部門組成縣級項目組，負責監(jiān)督和落實；最后由學校領(lǐng)導和班主任、教師等組成的學校項目組進行具體實施。最終形成多部門分工協(xié)作的管理體制，有效保障兒童食物權(quán)的落實與執(zhí)行。

（四）在西部地區(qū)開展大規(guī)模的營養(yǎng)知識教育

在西部農(nóng)村地區(qū)，由于社會經(jīng)濟落后，家庭、學校和教育部門一般對兒童的營養(yǎng)重視不夠，而在導致兒童營養(yǎng)不良的多種因素中，不了解營養(yǎng)知識是其中最重要的因素之一。因此，應在西部農(nóng)村地區(qū)廣泛地宣傳和普及基本的營養(yǎng)知識，宣傳合理膳食，讓盡可能多的人，特別是兒童的監(jiān)護人、近親屬等了解符合營養(yǎng)要求的膳食結(jié)構(gòu)，同時充分發(fā)揮現(xiàn)代輿論的積極作用，通過網(wǎng)絡、電視、廣播、報紙等進行宣傳，并在具有社會影響力的期刊、雜志上刊登有關(guān)營養(yǎng)知識的文章；在特定的時間舉辦專題講座、咨詢等來普及營養(yǎng)知識。此外還要充分利用學校等教育系統(tǒng)進行宣傳?？傊?，我們要在社會、學校、家庭范圍內(nèi)進行大規(guī)模的營養(yǎng)知識教育，保障西部兒童能健康的成長。

四、結(jié) 語

中國政府在保障西部地區(qū)兒童食物權(quán)方面，已經(jīng)實施或正在實施一些落實兒童食物權(quán)的項目與措施，來促進兒童食物權(quán)的實現(xiàn)。正因如此，我國在保障西部地區(qū)兒童食物權(quán)上取得了舉世矚目的成就。但同時，我們也應該看到，在西部地區(qū)，依然存在兒童食物營養(yǎng)問題。通過制定專門針對西部兒童食物權(quán)的地方性法規(guī)、規(guī)章，加強營養(yǎng)知識的宣傳和教育，落實經(jīng)費的管理和執(zhí)行等法治保障措施，來使我國西部地區(qū)農(nóng)村兒童食物權(quán)發(fā)展達到一個更高的水平。

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