密爾行政思想述評(píng)

時(shí) 華

（暨南大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510632）

約翰·斯圖亞特·密爾（John Stuard Mill，1807～1873）是英國(guó)19世紀(jì)著名的政治學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、邏輯學(xué)家，也是一位活躍的社會(huì)主義改良者，是英國(guó)政治改革運(yùn)動(dòng)中激進(jìn)民主主義的代表人物。他自幼受其父老密爾的嚴(yán)格教育，并受業(yè)于邊沁和奧斯丁門下，繼承了功利主義學(xué)說傳統(tǒng)，繼邊沁和老密爾之后成為該學(xué)派的領(lǐng)袖。密爾在英國(guó)政府的印度部任職多年。他一生著述頗豐，在政治著作方面，主要有《論自由》（發(fā)表于1859年）、《功利主義》（發(fā)表于1861年）、《代議制政府》（發(fā)表于1861年）和《婦女的從屬地位》（發(fā)表于1869年）。其他方面的主要著作有《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》（兩卷，發(fā)表于1848年）和《邏輯學(xué)體系》（發(fā)表于1843年）。此外，密爾還在其父老密爾主辦的作為功利主義學(xué)派機(jī)關(guān)刊物的《威斯特敏斯特評(píng)論》和他后來自己主編的《倫敦評(píng)論》上發(fā)表過大量重要文章，成為當(dāng)時(shí)最有影響的思想家之一。[1]2

一、最理想的政府形式——代議制政府

在《代議制政府》一書中，密爾開門見山地提出了兩種相互沖突的有關(guān)政府形式的理論。有些人認(rèn)為，政府不過是像汽犁或者打谷機(jī)那樣的機(jī)器，只是目的與手段的簡(jiǎn)單結(jié)合，所以他們直截了當(dāng)?shù)刂赋稣ㄕ沃贫龋┩耆强梢詣?chuàng)造發(fā)明的事物，只要明確政府確立的目的，選擇達(dá)到該目的的手段或者工具即可。另一種說法則認(rèn)為，政府（政治制度）是一種自然產(chǎn)物，是一種類似于地理環(huán)境一樣既定的產(chǎn)物，我們所要做的，只能是通過不斷地學(xué)習(xí)，認(rèn)識(shí)它，熟知它，并使我們?nèi)祟愖约哼m應(yīng)它。密爾的觀點(diǎn)是一種折衷的綜合的觀點(diǎn)，既不認(rèn)為第一種觀點(diǎn)完全正確，也不認(rèn)為第二種觀點(diǎn)一無是處。

在之后的闡述中，密爾首先贊同了政治制度是可以創(chuàng)造發(fā)明的，是人類意志的體現(xiàn)，像一切利用人類智慧創(chuàng)造的東西一般。但是密爾并沒有徹徹底底否認(rèn)第二種說法，他提出了政治制度的運(yùn)行不能靠制度本身來運(yùn)作，還是需要活生生的人去操作、去執(zhí)行，也需要社會(huì)大眾的理解與維護(hù)。在確立了政府（政治制度）是可以選擇的這條主線之后，密爾提出了好政府的標(biāo)準(zhǔn)。他把經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的委托代理理論運(yùn)用至政治領(lǐng)域，在此基礎(chǔ)上提出了理想中最好的政府形式——代議制政府。在代議制政府中，“全體人民或一大部分人民通過由他們定期選出的代表行使最后的控制權(quán)，這種權(quán)力在每一種政體都必定存在于某個(gè)地方，他們必須完全把握這個(gè)最后的權(quán)力，無論什么時(shí)候只要他們高興，他們就是支配政府一切行動(dòng)的主人，不需要由憲法本身給予他們這種控制權(quán)?！盵1]65即在這種最理想的政體下，其最后的控制權(quán)是屬于廣大人民而非政府，政府必須對(duì)其委托人“人民”負(fù)責(zé)，政府只是作為代理人而存在，對(duì)公民負(fù)責(zé)，受公民監(jiān)督，它在整個(gè)過程中只是充當(dāng)公共服務(wù)的提供者而不是集權(quán)政治中的統(tǒng)治者。在代議制政體下，代議團(tuán)體由人民選舉產(chǎn)生，代表人民掌握權(quán)力，但并不直接行使權(quán)力，即管理職能?！岸潜O(jiān)督和控制政府，把政府的行為公開出來，迫使其對(duì)人們認(rèn)為有問題的一切行為作出充分的說明和解釋；譴責(zé)那些該受責(zé)備的行為，并且如果組成政府的人員濫用職權(quán)，或者履行責(zé)任的方式同國(guó)民的明顯輿論相沖突，就將他們撤職，并明白地或事實(shí)上任命其后繼人?！盵1]77在這種理想的政府下，民主得到充分發(fā)展，全體人民共享自由，被統(tǒng)治者的全體福利成為公共部門“合法性”的唯一目的，人民的道德和智力都可在這種代議制政府中得到提升，有“最好的法律，最純潔和最有效率的司法，最開明的行政管理，最公平和最不繁重的財(cái)政制度?！盵1]25總而言之，在代議制政體下，所有的一切都是促進(jìn)社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展的。

當(dāng)然，這種最完善的理想政體并不適合于任何狀態(tài)下的國(guó)家和人民。作者在此提出了代議制度得以運(yùn)行的三個(gè)基本條件：第一個(gè)條件是人民必須愿意接受這一制度，如果某一國(guó)家的人們習(xí)慣于專制統(tǒng)治，對(duì)代議制政體毫無熱情，對(duì)公共事務(wù)漠不關(guān)心，這樣的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)狀態(tài)下的代議制政體是沒有活力的，是沒有生存空間的。作者在此之前已論述了代議制政體的首要職能，即訓(xùn)練人們，培養(yǎng)人們的公共精神，使人們具有參政議政的意愿與能力；第二個(gè)條件是人民愿意為制度的維持與發(fā)展付出自己的一份微薄之力，即當(dāng)這種政治制度遭到危險(xiǎn)與威脅時(shí)，人民能夠?yàn)榱吮Ｗo(hù)它而義無反顧地挺身而出，并且為了捍衛(wèi)它，不畏與這個(gè)國(guó)家的強(qiáng)權(quán)勢(shì)力或者恐怖分子做斗爭(zhēng)；第三個(gè)條件是人民的素養(yǎng)與代議制制度的要求應(yīng)相適應(yīng)，這一點(diǎn)是很容易理解的，也是密爾用大量篇幅來論證的。第一個(gè)條件是代議制政體存在的必要條件，第二個(gè)條件即是其存在的充分條件，意愿與勇氣以及能力素質(zhì)的高度統(tǒng)一構(gòu)成了代議制政府的基礎(chǔ)。

作為自由學(xué)派的代表人物，密爾在《代議制政府》一書中闡述代議制政體的職能時(shí)也是從自由主義的思想出發(fā)的。在這里他首先用“社會(huì)利益的總和”這樣一個(gè)復(fù)雜的概念作為檢驗(yàn)政府好壞的標(biāo)準(zhǔn)，將全部國(guó)家事務(wù)歸并于兩類進(jìn)行考察。同時(shí)，密爾亦認(rèn)識(shí)到將社會(huì)福利的組成部分加以列舉和分類來形成這樣一種原理，是不太容易的事。他借用了法國(guó)思想家的說法將社會(huì)急需按“秩序”和“進(jìn)步”，用科爾里奇的話來說就是永久性和進(jìn)步性。緊接著，作者從三個(gè)層次上分別論述了秩序代表的不同含義，依次是：第一層次，在最狹窄的含義上，“秩序”僅僅意味著服從，這是人類從原始狀態(tài)蛻變至文明社會(huì)的第一課；第二層次，在稍微擴(kuò)大一些的意義上，“秩序”意味著停止私人暴力來保持和平；第三層次，假設(shè)社會(huì)要求于他的政府而又不包含在“進(jìn)步”概念中的一切都囊括在“秩序”這個(gè)概念中，在此基礎(chǔ)上，“秩序”就被界定為“保持已經(jīng)存在的一切種類和數(shù)量的好處，并把‘進(jìn)步’界說為增進(jìn)這些好處?！盵1]15但是密爾認(rèn)為這樣的理解缺乏政府存在的哲學(xué)基礎(chǔ)，并且含糊不清，在現(xiàn)實(shí)中也是站不住腳的。駁論之后，密爾開始正面地提出自己的觀點(diǎn)，他認(rèn)為既然良好政治的最重要的前提條件是人民的道德和知識(shí)水平，所以判斷一個(gè)政府好壞的標(biāo)準(zhǔn)就是看它是否能訓(xùn)練人民，促進(jìn)人民的道德水平和知識(shí)水平的提高。

在《代議制政府中》中，密爾闡述道：“如果人民的道德情況壞到證人普遍說謊，法官和其下屬受賄的地步，程序規(guī)則在保證審判目的上又有什么效用呢？如果人們對(duì)行政漠不關(guān)心，不能誘使忠誠(chéng)而有才能的人來管理，把職務(wù)交給那些為牟取私利的人去承擔(dān)，制度又怎能提供一個(gè)好的行政呢？……知識(shí)的缺乏對(duì)好政府所有要素方面的不利影響是不需要任何作說明的?！痹谛姓芾砘顒?dòng)中，公務(wù)人員高尚的品德對(duì)公務(wù)人員自身具有約束、示范和導(dǎo)向的作用，以及對(duì)國(guó)家的行政管理具有維持和升華的作用，而人民普遍的美德和更高的受教育水平則對(duì)行政管理具有協(xié)調(diào)、支持的作用，兩者只有相得益彰，相互促進(jìn)，才能使代議制這種最理想的政體更好地發(fā)揮其效用以及更好的存續(xù)。但密爾并非只是單一地強(qiáng)調(diào)了道德與智慧的重要性，在本書開篇，我們就可以看出，作者強(qiáng)調(diào)，要有良好的行政管理活動(dòng)，首先必須要有良好的行政管理制度與之配套。這說明良好的行政管理制度是基礎(chǔ)，是最根本的，只有在良好的行政管理制度的基礎(chǔ)上，才有實(shí)現(xiàn)理想的行政管理的可能性。但是同時(shí)，密爾也認(rèn)識(shí)到，“制度的設(shè)計(jì)與再設(shè)計(jì)永遠(yuǎn)不可能周詳?shù)乜紤]到制度操作中所面臨的社會(huì)環(huán)境和公眾的真正意見，如果沒有行政人員的道德支持，公眾就會(huì)對(duì)哪怕是一個(gè)非常好的制度表示懷疑。這樣一來，制度不僅不能實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)者的預(yù)期，更會(huì)遠(yuǎn)離制度應(yīng)遵循的相關(guān)理念?！?/p>

二、代議制政府中的行政組織問題

在《代議制政府》一書中，密爾對(duì)政府的行政問題做了大量的論述。他談到了政府職能的理論，政府的行政組織以及人事行政等問題。其中，他對(duì)于政府行政組織設(shè)置理論的闡述，在今天看來，其理論意義與實(shí)踐意義仍然是不可低估的。在密爾看來，一個(gè)好的政府要有良好的、高效的行政管理，首先必須要有設(shè)計(jì)良好，適宜的制度與組織設(shè)計(jì)作為基礎(chǔ)?！靶姓块T所擁有的手段是好的：規(guī)定了對(duì)官員資格的適當(dāng)考察，對(duì)官員升級(jí)的適當(dāng)規(guī)則；事務(wù)被適當(dāng)?shù)胤峙浣o辦理事務(wù)的人，為事務(wù)的處理建立起便利和有條不紊的秩序，在事務(wù)處理之后保留正確而明了的記錄；每個(gè)人都知道自己所負(fù)的責(zé)任，并讓別人知道他的責(zé)任所在；對(duì)行政部門的疏忽、徇私或假公濟(jì)私行為規(guī)定精心設(shè)計(jì)出來的控制辦法?！?/p>

在文中，密爾認(rèn)為不同的政府有不同的要求，所以將政府行政事務(wù)分成哪些部門執(zhí)行來討論是不適當(dāng)?shù)?。他?qiáng)調(diào)，“職務(wù)的劃分應(yīng)和問題的劃分一致，不應(yīng)該有若干個(gè)彼此獨(dú)立的部門來掌管構(gòu)成同一自然整體的各個(gè)部分，像直到最近，以及在較小程度上甚至現(xiàn)在，我們的軍事行政那樣?！盵1]188這便是密爾就代議制政府行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的主要原則，任何一個(gè)行政職務(wù)，無論高低，其所擔(dān)任的責(zé)任都是委托給某一個(gè)特定的個(gè)人。也就是說，為了達(dá)到單一目的或者完成一個(gè)項(xiàng)目，都應(yīng)該有且只有一個(gè)與之相對(duì)應(yīng)的政府部門或是個(gè)人完全為其承擔(dān)全責(zé)，而非將該目的或者項(xiàng)目的不同部分分散在不同的部門，如此分散化的做法在高效行政和問責(zé)方面都造成了種種不可估量的后果。首先，在行政高效化方面，不同部門之間就單一目的難以溝通協(xié)調(diào)，有效的合作機(jī)制難以建立完善；再者，多頭領(lǐng)導(dǎo)和不同的部門文化也對(duì)部門間合作造成了一定的阻礙。當(dāng)每一個(gè)部門堅(jiān)持它自己的要求而不顧別的部門的要求時(shí)，就將為了工作本身而永遠(yuǎn)犧牲工作的目的了。密爾也反對(duì)集體負(fù)責(zé)制，他認(rèn)為集體負(fù)責(zé)等同于無人負(fù)責(zé)，幾個(gè)人分擔(dān)責(zé)任也是削弱責(zé)任的一種方式，因此一件事應(yīng)該只由一個(gè)人承擔(dān)全部責(zé)任，這樣才能保證行政責(zé)任的落實(shí)，長(zhǎng)官負(fù)責(zé)制有效地克服了集體負(fù)責(zé)制中的責(zé)任劃分邊界不清晰、相互推諉、部門之間扯皮以及行政資源浪費(fèi)等弊病。同樣，密爾在此也論述了以委員會(huì)的形式處理行政問題的缺陷，在多頭領(lǐng)導(dǎo)的情形下，盡管多部門或者多人合作，雖然責(zé)任是被削弱了，但參與其中的每個(gè)人或多或少畢竟還是有責(zé)任的，但是委員會(huì)這種關(guān)門處理行政問題的形式，無人知曉是誰贊同了這項(xiàng)決定，誰又反對(duì)該項(xiàng)決定，他們各自支持或者反對(duì)的理由便更是無人知曉。“委員會(huì)所做的不是任何人的行為；任何人也不能對(duì)它負(fù)責(zé)。委員會(huì)甚至在聲譽(yù)上受到的損害只是在它的集體的名聲方面；每個(gè)成員對(duì)此所感覺到的不外是導(dǎo)致他把自己的意見看做是該團(tuán)體的意見的傾向——當(dāng)這個(gè)團(tuán)體是個(gè)永久性團(tuán)體，他和它命運(yùn)與共地結(jié)合在一起的時(shí)候，這種感情往往是很強(qiáng)烈的。但是鑒于現(xiàn)代官員經(jīng)歷的動(dòng)蕩不定對(duì)這樣一種團(tuán)體精神說來就沒有形成的時(shí)間了。”但是委員制或者集體負(fù)責(zé)制的一個(gè)考慮也是有一定道理的，那就是“人多出智慧”。密爾結(jié)合上述長(zhǎng)官制及集體制的利弊，提出了折衷的設(shè)有顧問的長(zhǎng)官制。一般來說，政府部門首腦可能是一個(gè)好的政治家和一個(gè)有品德的人，但他除掌握部門有關(guān)這個(gè)國(guó)家的基本知識(shí)外，對(duì)于自己部門的專業(yè)知識(shí)與技能是欠缺的，解決這個(gè)矛盾的辦法便是給首腦們配備一組專業(yè)顧問。這些顧問只是擁有高度的專業(yè)知識(shí)和豐富的經(jīng)驗(yàn)專家，他們只是討論公共事務(wù)，為他們所要服務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，然而，最后的決策權(quán)和責(zé)任則是集中于首腦獨(dú)自一個(gè)。

密爾在英國(guó)印度部門任職多年，自然精通印度事務(wù)部的專家組成，在此他以印度總督和各個(gè)省長(zhǎng)的委員會(huì)組成這一成功典范進(jìn)一步說明了首腦和顧問之間這種良性的互動(dòng)關(guān)系。這些委員會(huì)是由諳熟印度事務(wù)的專家構(gòu)成，他們通常來源于高級(jí)的職業(yè)文官，并且已為該部門工作多年。通常情況下，委員會(huì)的每個(gè)成員提出自己的意見，他們也有權(quán)決定分歧的意見，總督或是地方長(zhǎng)官亦是，最后，集思廣益，委員們投票決定最終的執(zhí)行方案，當(dāng)然，首腦也可以拋委員們的意見于腦后獨(dú)自行動(dòng)，其結(jié)果是，首腦個(gè)人對(duì)政府中他所要管轄范圍中的決定有效地負(fù)責(zé)，委員們只負(fù)作為顧問的責(zé)任，長(zhǎng)年累月，他們從議會(huì)或是文件熟知各自所提出的意見?！巴瑫r(shí)，由于他們頗為顯要的地位，并且在名義上參加了一切政府行為，他們幾乎具有好像整個(gè)責(zé)任擔(dān)在他們肩上那樣強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)去專心致志于公共事務(wù)，并形成和表達(dá)對(duì)每項(xiàng)公共事務(wù)經(jīng)過仔細(xì)考慮的意見。”[1]191

三、代議制政府中的人事行政問題

早在1861年，也就是《代議制政府》出版之際，約翰·斯圖亞特·密爾就已認(rèn)識(shí)到公務(wù)員的選拔、任命、考核以及薪資等問題在政府行政管理領(lǐng)域中的重要性，他在人事行政方面的貢獻(xiàn)對(duì)1870年英國(guó)文官制度的建立以及《1883年彭德爾頓聯(lián)邦文官法》的通過都具有舉足輕重的理論意義和實(shí)踐意義。

密爾在人事行政問題方面首先考慮的是，行政官員都不應(yīng)該由選舉產(chǎn)生。作者認(rèn)為，人民政體中好政府的一個(gè)重要原則便是任何行政官員都不應(yīng)根據(jù)人民的選舉來任命，這里指的選舉既包括人民自己的投票也包括他們代表的間接投票。“政府的全部工作都是要專門技術(shù)的職務(wù)；完成這種職務(wù)需要具備特殊的專業(yè)性的條件，只有多少具備這些條件或者具有這方面的經(jīng)驗(yàn)的人才能對(duì)這種條件作出適當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)?！盵1]192由于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的不斷發(fā)展，社會(huì)分工愈加細(xì)化，行政管理也隨之變得越來越繁雜，不同部門對(duì)專業(yè)知識(shí)與技能的要求迥異，差別甚大。因此，要選拔具有該部門公共行政事務(wù)專業(yè)知識(shí)的官員時(shí)，不能依靠眾多外行的投票決定。另外，任命一名掌握權(quán)力承擔(dān)重要的工作的行政官員，本身就是一種重大的責(zé)任，由眾多選舉人選舉將導(dǎo)致無人真正對(duì)這項(xiàng)決定負(fù)責(zé)，如果官員不合格不稱職，也無人負(fù)連帶責(zé)任，這種情況下將不可能選拔出合格的負(fù)責(zé)的行政官員。密爾同時(shí)強(qiáng)調(diào)司法官員是最不應(yīng)該由人民選舉產(chǎn)生的，盡管對(duì)一切官員的特殊的和專業(yè)的條件群眾都一樣適于作出評(píng)價(jià)，但是卻沒有任何官員在絕對(duì)公正和不同政客發(fā)生聯(lián)系方面像司法官員這樣重要的。密爾在此也直言，他還未考慮到這樣一種情形，即行政權(quán)力高度集中于各個(gè)部門的行政首腦中，而本國(guó)人民群眾對(duì)自由制度又不夠熱愛，對(duì)參與政治討論缺乏足夠的熱情，這樣他極有可能在破壞憲法和篡奪最高權(quán)力的嘗試中獲得一定的成功。

至于構(gòu)成公共服務(wù)常備軍的那一部分工作人員，那些不隨著政治的變動(dòng)而變動(dòng)的人員，則用他們的專業(yè)技能和經(jīng)驗(yàn)長(zhǎng)期為他們的首腦服務(wù)，并在他的一般監(jiān)督下開展具體的工作。按照這種邏輯考慮，采取何種方式加以選拔達(dá)到這一目的顯得尤為關(guān)鍵。在此，密爾提出了人事行政問題的第二個(gè)原則：職業(yè)公務(wù)員隊(duì)伍的選拔應(yīng)該通過競(jìng)爭(zhēng)性的公開考試。這一階層和其他人一樣，從年輕時(shí)就在該部門就業(yè)，隨著閱歷的增長(zhǎng)和業(yè)績(jī)的提高逐步升到較高位置，并且在沒有重大的瀆職失職等違紀(jì)的情況下，他們不能輕易地被免職。這些人的工作是穩(wěn)定的和連續(xù)的，他們的重要職責(zé)就是用他們的經(jīng)驗(yàn)來協(xié)助每一任部長(zhǎng)，向他提供他們專業(yè)的分析，并在他們的一般監(jiān)督下從事具體業(yè)務(wù)。雖然最高職位由政黨政治家擔(dān)任，但是職業(yè)公務(wù)員或稱為職業(yè)文官，是國(guó)家行政機(jī)關(guān)的主體，占官員人數(shù)的絕大部分，他們擔(dān)任政府的日常業(yè)務(wù)，甚至在幾個(gè)月沒有最高行政長(zhǎng)官和內(nèi)閣的情況下，國(guó)家的日常行政不會(huì)陷于混亂，他們是國(guó)家行政中的穩(wěn)定力量。密爾認(rèn)為“在作最初的任命時(shí)，要擔(dān)心的不是選任者缺少特殊的技能和知識(shí)，而是他們的偏心，以及個(gè)人或政治上的利害”。[1]199通常情況下，職業(yè)文官在年輕時(shí)就接受任命，在當(dāng)時(shí)他們并不是已熟悉該職業(yè)、該崗位的人，而是為了他們可以學(xué)習(xí)與該職業(yè)有關(guān)的專業(yè)知識(shí)與技能。所以公務(wù)員考試的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是看他們是否精通文科教育的學(xué)習(xí)，而且考試應(yīng)該是競(jìng)爭(zhēng)性的，選拔考試成績(jī)最優(yōu)異的人。單純的考試及格，只能排除絕對(duì)低能的部分人。但是，作者緊接著論述了這種挑選最初職業(yè)公務(wù)員的方式不適用于以后的政府提拔。在以后的工作中，按資歷和選拔的混合制度進(jìn)行是更為恰當(dāng)?shù)目晒┻x擇方式?！皳?dān)任日常職務(wù)的人應(yīng)該根據(jù)年資提升到該項(xiàng)職務(wù)能使他達(dá)到的最高點(diǎn)；而承擔(dān)特殊任務(wù)并要求有特殊能力的人，則由機(jī)關(guān)首腦從工作中選拔”。

四、行政思想史中的密爾

公共行政學(xué)研究的總體方向是在1887年，由伍德羅·威爾遜的一篇篇幅不長(zhǎng)但卻非常著名的文章《行政學(xué)研究》確立的。[2]在威爾遜看來，不可避免的沖突可以將行政管理分成兩部分來加以解決。一是“政治”，即由民選官員的大多數(shù)來決定有關(guān)行政管理要做什么樣的選擇；二是“行政”，它通過相對(duì)獨(dú)立于政治干預(yù)的有效程序來執(zhí)行大眾的意志?！靶姓?yīng)該處于政治領(lǐng)域之外，行政問題不是政治問題。盡管政治為行政確定了目標(biāo)，但是不應(yīng)該去操縱行政活動(dòng)”。[3]眾所周知，這是“政治——行政”二分法的理論雛形。1990年，弗蘭克·J·古德諾出版了其具有劃時(shí)代意義的論著《政治與行政》，對(duì)威爾遜提出的政治——行政二分法進(jìn)行進(jìn)一步的闡述，并第一次澄清了由這種“二分”的說法而容易造成的一種誤解，這種誤解認(rèn)為一種政府功能只存在于一種政府機(jī)構(gòu)中，第一次指明了這樣一個(gè)道理：“分權(quán)原則的極端形式不能作為任何具體政治組織的基礎(chǔ)”。[4]另外，威爾遜這篇標(biāo)志性的論文之最重要貢獻(xiàn)還在于，他試圖將企業(yè)的工商管理經(jīng)驗(yàn)借鑒至公共組織中。他從企業(yè)的管理經(jīng)驗(yàn)中得到的一個(gè)啟示，那就是可以通過一個(gè)控制等級(jí)體制的單一權(quán)力中心來提高行政效率和行政責(zé)任。他闡述到，“當(dāng)權(quán)力承擔(dān)責(zé)任的時(shí)候，權(quán)力并不危險(xiǎn)……如果權(quán)力集中于政府機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人，那么這種權(quán)力就很容易受到監(jiān)督和警告”。[3]威爾遜“企業(yè)式”的管理方式不僅為政治——行政二分法提供了嶄新的分析視角，而且將企業(yè)高效的負(fù)責(zé)的管理經(jīng)驗(yàn)一脈相承，為改善公共部門的運(yùn)作效率奠定了一定的理論基礎(chǔ)。這與密爾強(qiáng)調(diào)高效負(fù)責(zé)的政府的思想是一致的，他認(rèn)為，行政事務(wù)的決策權(quán)應(yīng)該集中于部門首腦，專業(yè)化的顧問部門只能是為其上司獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，提供專業(yè)的業(yè)務(wù)咨詢，而其最后的控制權(quán)屬于領(lǐng)導(dǎo)層級(jí)，這也是政府組織提高其運(yùn)行效率的方式之一。

談及行政思想，不能不提到德國(guó)偉大的社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯，他提出的理性官僚制在公共行政學(xué)界產(chǎn)生了廣泛的影響，也對(duì)建構(gòu)現(xiàn)代官僚科層體制具有重要影響，被譽(yù)為“組織理論之父”。韋伯是在探討社會(huì)統(tǒng)治模式的背景下對(duì)理想型官僚制展開論述的。他認(rèn)為，“每一個(gè)權(quán)威系統(tǒng)都必須建立和取得一種對(duì)其合法性的信任，這可以通過許多不同的方式來實(shí)現(xiàn)。在聲稱合法性的類型，謀求服從的形式，行政人員支持權(quán)威的方式以及權(quán)威執(zhí)行的方式等方面都有不同的表現(xiàn)形式?！盵5]任何組織的形成、管理、支配均建構(gòu)于某種特定的權(quán)威之上。適當(dāng)?shù)臋?quán)威能夠消除混亂、帶來秩序，而沒有權(quán)威的組織將無法實(shí)現(xiàn)其組織目標(biāo)。他提出了三種正式的政治支配和權(quán)威的形式，分別為原始社會(huì)的傳統(tǒng)型權(quán)威、魅力（克里斯瑪）型權(quán)威、以及理性法定型權(quán)威。傳統(tǒng)型權(quán)威是一種很大程度上依賴于傳統(tǒng)或習(xí)俗的權(quán)利領(lǐng)導(dǎo)形式，領(lǐng)導(dǎo)者有一個(gè)傳統(tǒng)的和合法的權(quán)利行使權(quán)力。更重要的是，傳統(tǒng)權(quán)威是封建、世襲制度的基礎(chǔ)，如部落和君主制。韋伯認(rèn)為社會(huì)的理性化是無可避免的趨勢(shì)，在此趨勢(shì)下，權(quán)力架構(gòu)的支配將從傳統(tǒng)權(quán)威、魅力權(quán)威轉(zhuǎn)向法定權(quán)威，在理性法定權(quán)威之下的社會(huì)體制將會(huì)出現(xiàn)一個(gè)新的組織形態(tài)。因此，韋伯在1922年提出了“理想型官僚體制”。他認(rèn)為官僚制不是指一種政府類型，而是指一種由訓(xùn)練有素的專業(yè)人員依照既定規(guī)則持續(xù)運(yùn)作的行政管理體制。這是一種方法的建構(gòu)，理想型官僚制的特征未必完全與現(xiàn)實(shí)環(huán)境相符，它是韋伯根據(jù)所有已知組織的最主要科層制特征中抽象概括出來的純粹的理想類型，是一種理論上的分析概念和工具。

馬克斯·韋伯所述的理想型官僚制主要內(nèi)容包括專業(yè)化的分工、等級(jí)化的秩序、非人格化的管理、永業(yè)化的傾向以及依法行政等要素，這是任何功能性官僚制的基石。在這些方面，我們可以看到韋伯與密爾的行政思想是有一定的契合的。在《代議制政府》中，密爾提出了公共組織的人員選拔要經(jīng)過公開的考試或者法定程序，升遷按照個(gè)人的專業(yè)技能、資歷以及工作業(yè)績(jī)而定，薪資給付也要依地位和年資而定，通過績(jī)效管理審核，再者，公務(wù)員應(yīng)該是永業(yè)的，除非犯錯(cuò)，不得隨意解雇，這與韋伯所強(qiáng)調(diào)的量才用人原則和永業(yè)原則不謀而合。他認(rèn)為，機(jī)關(guān)工作應(yīng)該是一種“職業(yè)”，“首先表現(xiàn)在要求有一個(gè)嚴(yán)格規(guī)定的訓(xùn)練過程，他要求具備勝任較長(zhǎng)時(shí)期工作的能力，也表現(xiàn)在雇傭必須經(jīng)過一般的和專業(yè)化的考試?！盵1]另外，典型的官僚制機(jī)構(gòu)的官員是由上級(jí)任命的，這與密爾提到的部門首腦應(yīng)由更高等級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)任命相類似，并且在此兩人的考慮也是互通的。韋伯的理想型官僚制的核心是強(qiáng)調(diào)機(jī)技術(shù)理性的完美作用，然而密爾在當(dāng)時(shí)并沒有提出諸如此類的看法，筆者認(rèn)為這與當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境有一定的關(guān)系。韋伯也指出貨幣經(jīng)濟(jì)是官僚制發(fā)展的一個(gè)重要的組成因素?！肮倭胖谱鳛橐环N永久的結(jié)構(gòu)，其構(gòu)建以一種維持日常必需的固定收入為先決條件，……穩(wěn)定的稅收體制是官僚行政得以永存的前提?！?/p>

代議制政體為民主政治提供了以實(shí)踐的理論依據(jù)，它真正地確立了人在社會(huì)生活中的不可替代的主體地位。密爾強(qiáng)調(diào)，政府不過只是作為社會(huì)的公共服務(wù)機(jī)關(guān)而存在，這在人類政治史上是一次歷史性的飛躍。他的《代議制政府》是西方第一部論述代議制制度的著作，這本書的政治思想特別是國(guó)家行政思想的理論對(duì)英國(guó)及其歐美各國(guó)政治制度都有較大的影響，被西方政治學(xué)者公認(rèn)為是關(guān)于民主議會(huì)制的一部經(jīng)典論著，對(duì)我們研究民主制度和健全我國(guó)的政治制度都具有一定的指導(dǎo)意義。

[1]J·S·密爾.代議制政府[M].王瑄，譯.北京：商務(wù)印書館，1997.

[2]羅伯特·B·登哈特.公共組織理論[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003：47-49.

[3] 伍德羅·威爾遜.行政學(xué)研究[J].譯文，1988，(1)：24-28.

[4] 弗蘭克·J·古德諾.政治與行政[M].王元，譯.上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2011：68-72.

[5]馬克斯·韋伯.經(jīng)濟(jì)與社會(huì)[M].王迪，譯.上海：上海三聯(lián)書店，1982：211-215.