湄公河聯(lián)合執(zhí)法安全合作的探索

郭　蓮

(云南警官學(xué)院，云南·昆明　650223)

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湄公河聯(lián)合執(zhí)法安全合作的探索

郭蓮

(云南警官學(xué)院，云南·昆明650223)

摘要：內(nèi)容湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法機(jī)制的建立開創(chuàng)了中國與周邊國家執(zhí)法安全合作的新模式。湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法從提出構(gòu)想到付諸實(shí)踐在很短的時(shí)間就得以實(shí)現(xiàn)，這反映了湄公河流域四國共同打擊跨國犯罪、維護(hù)湄公河航運(yùn)的安全航行、維護(hù)湄公河流域各國公民生命財(cái)產(chǎn)安全的決心和愿望，反映了湄公河沿岸國家和人民維護(hù)區(qū)域安全的共同呼聲。它不但為中老緬泰四國聯(lián)合巡邏執(zhí)法積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，而且對中國在境外如何維護(hù)中國公民生命財(cái)產(chǎn)安全提供了新思路和新范例。

關(guān)鍵詞：湄公河流域；執(zhí)法安全合作機(jī)制；內(nèi)容；運(yùn)行；建議

一、建立湄公河聯(lián)合執(zhí)法安全合作機(jī)制的由來

(一)瀾滄江—湄公河是流經(jīng)中老緬泰柬越六國的“黃金水道”

瀾滄江—湄公河發(fā)源于中國青藏高原唐古拉山，全長4880公里，在中國境內(nèi)河段稱為瀾滄江，長2130公里；境外河段稱為湄公河，長2750公里。瀾滄江—湄公河素有“東方多瑙河”之稱，自北向南流經(jīng)中國、緬甸、老撾、泰國、柬埔寨和越南6個(gè)國家，最后在越南胡志明市附近流入南中國海，它是亞洲唯一的一江連六國的國際河流，是中國及中南半島沿岸各國友好交往和開展經(jīng)貿(mào)、旅游活動的“黃金水道”。①丁麗柏《瀾滄江一湄公河跨界聯(lián)合執(zhí)法的機(jī)制化探析》 政法論壇 2013年07期。

2000年4月20日，中、老、緬、泰四國在緬甸大其力簽訂了《瀾滄江—湄公河商船通航協(xié)定》，明確了締約各方應(yīng)為其他締約三方開放的15個(gè)通商港口。2001年6月26日，中、老、緬、泰四國在中國云南景洪舉行通航儀式，正式開通瀾滄江—湄公河跨國水路國際航運(yùn)，并相應(yīng)成立了四國商船通航協(xié)調(diào)聯(lián)合委員會(以下簡稱“聯(lián)委會”)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和處理商船通航保障等工作，輪值主席國分別由四國輪流擔(dān)任，每屆任期2年，聯(lián)委會每年召開一次會議，主要是協(xié)商處理航道航運(yùn)出現(xiàn)的問題。

從2001年6月啟動航運(yùn)以來，瀾滄江—湄公河航道運(yùn)營較為順利、平穩(wěn)和安全，并逐步發(fā)展壯大，國際影響力不斷擴(kuò)大，已成為大湄公河次區(qū)域合作的“金字招牌”和“黃金水道”。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，該通道累計(jì)進(jìn)出口額和邊民互市貿(mào)易額超過300億元人民幣。貨運(yùn)方式從雜貨運(yùn)輸逐步擴(kuò)展到集裝箱、冷藏鮮貨、重大物件運(yùn)輸，出境貨種呈現(xiàn)多元化趨勢，并成功開通了旅游定期航班，客運(yùn)量每年近萬人次，進(jìn)一步改變了瀾滄江—湄公河沿岸區(qū)域的國際旅游格局，有效帶動了中老緬泰4國農(nóng)業(yè)、輕工、運(yùn)輸、造船、商貿(mào)、旅游、賓館服務(wù)等行業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(二) 瀾滄江—湄公河通航后發(fā)生多起治安案件，嚴(yán)重威脅航運(yùn)的發(fā)展

由于湄公河流域山高林密、通訊不暢，加之近現(xiàn)代以來特殊的歷史原因和其所處的特殊地理位置，形成了各大販毒集團(tuán)、黑社會組織、非法武裝長期盤踞于此，跨國犯罪活動猖獗的特殊狀況。為爭奪勢力范圍和非法利益,各種非法武裝不時(shí)發(fā)生武裝沖突,造成這一地區(qū)長期缺乏有效的管控,治安混亂,安全形勢嚴(yán)峻。尤其是近年來，在湄公河流經(jīng)的緬甸和老撾邊境地區(qū)以及泰國清萊府清盛縣方向的北金三角水域，境外非法武裝組織和不法分子開始逐步有組織、有預(yù)謀、有目的地對在瀾滄江—湄公河上航行的中國籍船舶進(jìn)行襲擾， 商船在航行時(shí)常發(fā)生武裝人員敲詐勒索、搶劫、槍擊等事件。

2007年至今，境外非法武裝組織和不法分子針對瀾滄江—湄公河航道四國商船的襲擾事件已達(dá)50余起。其中，針對緬、老、泰籍船舶的有30余起；針對中國籍船舶實(shí)施強(qiáng)行檢查、故意槍擊、搶劫搶奪、綁架勒索、殘害致死等事件有20余起，并造成我國公民14人死亡、1人失蹤、2人受重傷和1人受輕傷，經(jīng)濟(jì)損失逾百萬元。*資料來源于云南省公安邊防總隊(duì)。

2011年10月5日，“華平號”和“玉興8號”兩艘商船在湄公河金三角水域遭遇襲擊，13名中國船員全部遇難。案件情節(jié)之惡劣，作案手段之殘忍，令人發(fā)指，在國際社會造成了較大的影響，并成為全球輿論和媒體關(guān)注的焦點(diǎn)事件。

二、為維護(hù)湄公河流域安全，中老緬泰四方啟動聯(lián)合執(zhí)法安全合作機(jī)制

“10.5”案件發(fā)生后，中國商船因湄公河嚴(yán)峻的治安形勢而被迫停運(yùn)，沿岸各國人民的正常生產(chǎn)生活秩序也受到了極大影響。為此，中國政府高度重視，推動召開了中老緬泰四國高層領(lǐng)導(dǎo)會議，其目的就是為了確立湄公河流域新的安全形勢。

2011年10月31日，中老緬泰湄公河流域執(zhí)法安全合作會議在北京召開，會議發(fā)表了《關(guān)于湄公河流域執(zhí)法安全合作的聯(lián)合聲明》，各國一致決定：加大聯(lián)合辦案力度，盡快徹底查清“10.5”案件案情，緝拿懲辦兇手；建立中老緬泰湄公河流域執(zhí)法安全合作機(jī)制，建立情報(bào)交流、聯(lián)合巡邏執(zhí)法、聯(lián)合整治治安突出問題、聯(lián)合打擊跨國犯罪、共同應(yīng)對突發(fā)事件的合作機(jī)制；盡快開展聯(lián)合巡邏執(zhí)法，為恢復(fù)湄公河航運(yùn)創(chuàng)造安全條件。

為落實(shí)2011年10月31日中老緬泰《湄公河流域執(zhí)法安全合作會議聯(lián)合聲明》，中老緬泰四國執(zhí)法安全部門的代表于2011年11月25日至26日在中國北京舉行了“中老緬泰湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法部長級會議”，會議發(fā)表了《中老緬泰湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法部長級會議聯(lián)合聲明》，四方就盡快開展湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法工作達(dá)成共識。

在四國磋商會議中，在中方建議下，中國、老撾、緬甸、泰國于2011年12月10日在中國關(guān)累港成立了湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法聯(lián)合指揮部，成立儀式結(jié)束后，中老緬泰湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法啟動，并為商船護(hù)航，標(biāo)志著四國合作的開始。沿岸的四個(gè)國家需成立四國湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法機(jī)構(gòu)，并在各自國內(nèi)成立在四國湄公河聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)之下的相應(yīng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

三、湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法機(jī)制的主要內(nèi)容及運(yùn)行情況

(一)聯(lián)合巡邏執(zhí)法機(jī)制的主要內(nèi)容

根據(jù)中老緬泰四國執(zhí)法安全合作的聯(lián)合聲明，湄公河執(zhí)法安全合作機(jī)制下共有聯(lián)合巡邏執(zhí)法、情報(bào)信息交流、共同打擊跨國犯罪、共同整治治安突出問題、共同應(yīng)對突發(fā)事件等五個(gè)子機(jī)制，聯(lián)合巡邏執(zhí)法是該五個(gè)子機(jī)制中的一項(xiàng)。聯(lián)合巡邏執(zhí)法機(jī)制的主要職責(zé)：保障湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法水域內(nèi)航行船舶和人員的安全；保障聯(lián)合巡邏執(zhí)法船艇及執(zhí)行人員的安全；防范、制止和打擊敲詐勒索、武裝搶劫、綁架、殺人、走私、運(yùn)輸、販賣武器彈藥和毒品及其他犯罪活動。

(二)聯(lián)合巡邏執(zhí)法已逐步實(shí)現(xiàn)常態(tài)化

2013年初，中國公安部擬制定了《2013年度湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法計(jì)劃》，并發(fā)函通報(bào)老緬泰方，商各方于每月開展一次聯(lián)合巡邏執(zhí)法行動，提高湄公河流域見警率，實(shí)現(xiàn)聯(lián)合巡邏執(zhí)法常態(tài)化，進(jìn)一步震懾流域內(nèi)各種違法犯罪活動、擠壓其生存空間。

中老緬泰湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法自2011年12月10日正式啟動以來，目前已成功開展執(zhí)法勤務(wù)31次。三年多來，聯(lián)巡勤務(wù)逐漸形成常態(tài)化模式運(yùn)行，中老緬泰四國執(zhí)法部門交流往來更加密切，合作領(lǐng)域不斷拓展，開展了水上聯(lián)合搜救、重大疫情應(yīng)急響應(yīng)、平安航道聯(lián)合掃毒行動等，有力維護(hù)了湄公河流域的安全穩(wěn)定。

(三)聯(lián)合巡邏執(zhí)法的模式得到了拓展

在實(shí)現(xiàn)聯(lián)合巡邏常態(tài)化的同時(shí)，中老雙方積極推動勤務(wù)從“聯(lián)合巡邏”層面向“聯(lián)合執(zhí)法”層面轉(zhuǎn)變，不斷拓展執(zhí)法合作的模式和內(nèi)容。

一是實(shí)現(xiàn)中老聯(lián)合查緝。通過中老雙方溝通協(xié)調(diào)并達(dá)成共識，2012年9月22日，中老雙方在第六次聯(lián)合巡邏執(zhí)法勤務(wù)期間，首次在老撾孟莫及班相果等重點(diǎn)水域及沿岸組織實(shí)施了聯(lián)合查緝，隨后研究商定了定點(diǎn)聯(lián)合查緝、流動聯(lián)合查緝、水陸聯(lián)合查緝、聯(lián)合巡邏與查緝相結(jié)合等多種模式。2013年4月21日，中老雙方在上述實(shí)踐的基礎(chǔ)上，中國云南省公安邊防總隊(duì)與老撾南塔省、波喬省軍區(qū)簽署了《關(guān)于規(guī)范聯(lián)合巡邏執(zhí)法的會談紀(jì)要》，為聯(lián)合打擊湄公河流域跨國犯罪奠定了基礎(chǔ)。在“平安航道”掃毒行動中，通過中老聯(lián)合查緝成功破獲了“3.19”毒品案，繳獲冰毒579.7公斤。

二是開展中緬界河段巡邏查緝。為維護(hù)瀾滄江—湄公河航運(yùn)安全，西雙版納州政府牽頭開展了中緬界河段綜合治理，云南公安邊防總隊(duì)水上支隊(duì)每月組織開展中緬31.3公里界河的巡邏查緝勤務(wù)，有力防范和打擊中緬界河非法出入境、走私、販毒等違法犯罪活動。

三是開展雙邊或多邊情報(bào)交流。2013年3月1日，糯康等4名“10.5”案件主犯被執(zhí)行死刑。“糯康”團(tuán)伙威脅雖然消除，但是湄公河流域治安形勢并未徹底改善，其他非法武裝伺機(jī)搶占地盤，爭奪航道控制權(quán)，并從事跨國犯罪活動，嚴(yán)重影響了湄公河流域的安全穩(wěn)定，也是四國共同面臨的最大危害。鑒此，四方在開展聯(lián)合巡邏執(zhí)法行動中，依托聯(lián)合巡邏執(zhí)法平臺加強(qiáng)基層執(zhí)法部門間情報(bào)交流。目前，共開展雙邊和多邊情報(bào)交流會議17次(其中雙邊11次、多邊6次)，四方就共同打擊湄公河流域毒品犯罪、沿岸非法武裝活動和影響湄公河航運(yùn)安全的預(yù)警性信息進(jìn)行了廣泛交流。

四是開展救援處突。水上支隊(duì)加強(qiáng)與海事、海關(guān)等部門協(xié)調(diào)聯(lián)動，積極走訪商船、邊民，適時(shí)組織開展船員座談，通報(bào)航運(yùn)安全形勢，告知航行安全注意事項(xiàng)和報(bào)警求助方式，對擱淺、遇襲、沉船等遇險(xiǎn)船只實(shí)施救助，成功處置了“盛泰11號”遇襲、“12.14”沉船等事故。截至目前，共走訪商船134艘次，船員627人次，發(fā)放警民聯(lián)系卡356張，利用北斗導(dǎo)航系統(tǒng)向湄公河航道內(nèi)商船發(fā)送安全提示信息386條，成功救助遇險(xiǎn)商船89艘次，打撈沉船2艘，為403艘次商船進(jìn)行了護(hù)航，有效維護(hù)了湄公河航道安全。

四、對促進(jìn)湄公河聯(lián)合執(zhí)法安全合作機(jī)制常態(tài)化開展的建議

如前所述，在中老緬泰四國執(zhí)法安全合作的聯(lián)合聲明框架之下，湄公河執(zhí)法安全合作機(jī)制下共設(shè)有聯(lián)合巡邏執(zhí)法、情報(bào)信息交流、共同打擊跨國犯罪、共同整治治安突出問題、共同應(yīng)對突發(fā)事件等五個(gè)子機(jī)制，為了全面落實(shí)四國達(dá)成的共識，使聯(lián)合聲明的內(nèi)容落到實(shí)處。在加強(qiáng)各國協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)這五個(gè)子機(jī)制的目標(biāo)要求，具體做好以下幾方面的工作。

(一)加強(qiáng)協(xié)商達(dá)成各方共識，推動各協(xié)議國之間落實(shí)湄公河執(zhí)法安全合作協(xié)議的積極性和主動性，鞏固已經(jīng)達(dá)成的成果

目前，執(zhí)法安全合作協(xié)議經(jīng)過3次專家會議研討，各方對協(xié)議內(nèi)容還存在不同的意見，雖然中老緬泰四國執(zhí)法安全部門的代表于2011年11月25日至26日在中國北京舉行了“中老緬泰湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法部長級會議”，并且發(fā)表了《中老緬泰湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法部長級會議聯(lián)合聲明》，但由于協(xié)議各國在經(jīng)濟(jì)條件、地理區(qū)位、當(dāng)?shù)厣鐣a(chǎn)生活習(xí)慣等各方面存在著一定的差異，各國對湄公河流域執(zhí)法安全合作的理解和需求也各有不同。經(jīng)過一段時(shí)期的實(shí)踐，該聯(lián)合聲明雖然得到了各國的重視，各國也采取了一些措施對聲明內(nèi)容進(jìn)行了落實(shí)，但在實(shí)踐中也發(fā)現(xiàn)了一些問題。例如，由于湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法首航儀式后，并不是每天都有四國的聯(lián)合巡邏執(zhí)法船隨護(hù)，而當(dāng)?shù)匕傩諏ρ匕秶覇为?dú)開展的巡邏執(zhí)法或聯(lián)合查緝時(shí)間和頻率也不甚了解等等，使得船員對各國安排的巡邏執(zhí)法情況不免還有擔(dān)心。因此，如何增加透明度，使船員了解聯(lián)合巡邏執(zhí)法的情況，讓他們放心出航，就是各國在本國內(nèi)需要做的工作。因此，如何加強(qiáng)各國間協(xié)商、協(xié)調(diào)，如何尋找一條既符合各方利益又能確保執(zhí)法活動高效運(yùn)轉(zhuǎn)的聯(lián)合安全執(zhí)法模式，如何鞏固各方已經(jīng)達(dá)成的共識和成果，是擺在協(xié)議各國面前的現(xiàn)實(shí)問題。

筆者認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)這一目的，一是需要各國在本國執(zhí)法機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)立相應(yīng)的對接機(jī)構(gòu)并創(chuàng)新對接模式，各國之間應(yīng)定期或不定期進(jìn)行常態(tài)化交流，及時(shí)發(fā)現(xiàn)安全執(zhí)法工作中的新問題并協(xié)商解決。二是需要各國對本國國內(nèi)法進(jìn)行梳理和調(diào)整。因?yàn)榭鐕?lián)合安全執(zhí)法不但在湄公河流域，而且在各國甚至是全球范圍內(nèi)都是一項(xiàng)全新的嘗試，它不但涉及各國的主權(quán)問題，而且涉及各國的歷史、文化、民族習(xí)慣、司法體制等一系列問題，因此在實(shí)踐中難免會與各國國內(nèi)的相關(guān)法律、執(zhí)法習(xí)慣等產(chǎn)生碰撞。各國間國內(nèi)立法如何相互適應(yīng)、銜接、配合，這需要協(xié)議各國共同的努力才能實(shí)現(xiàn)。

(二)加強(qiáng)執(zhí)法透明度，加強(qiáng)各國執(zhí)法機(jī)構(gòu)的交流，全面落實(shí)聯(lián)合聲明中提出的五個(gè)子機(jī)制

2011年以來，經(jīng)過一段時(shí)間的工作，聯(lián)合聲明中的協(xié)議各國在落實(shí)聯(lián)合聲明中提出的五個(gè)子機(jī)制方面都投入了大量的精力，并在實(shí)踐中取得了較為明顯的效果。實(shí)踐證明，聯(lián)合聲明中提出的相關(guān)機(jī)制在確保湄公河流域安全穩(wěn)定方面確實(shí)起到了實(shí)實(shí)在在的作用，因此，充分強(qiáng)化五個(gè)子機(jī)制的功能，使其發(fā)揮更大的作用是目前各國最應(yīng)重視的問題。在強(qiáng)化五個(gè)子機(jī)制方面，可以從以下方面加以完善：

1.加強(qiáng)聯(lián)合巡邏執(zhí)法力度，調(diào)整執(zhí)法方式，以適應(yīng)沿岸群眾的安全需求和對犯罪分子的震懾力度。實(shí)踐證明，在提升區(qū)域安全，加強(qiáng)人民群眾安全感方面，聯(lián)合巡邏執(zhí)法是一項(xiàng)行之有效的措施。因此，協(xié)議各國應(yīng)加大對巡邏聯(lián)合執(zhí)法的重視，在條件允許的情況下，可以考慮增加巡邏的頻率和范圍，提高出警和見警率，真正使犯罪分子受到震懾，使人民群眾產(chǎn)生安全感。

2.加強(qiáng)情報(bào)信息交流，加強(qiáng)打擊跨國犯罪的打擊力度和效率，提高打擊犯罪的工作效率。湄公河沿岸金三角一帶處于幾個(gè)國家的交界處，由于地處偏僻且犯罪分子在一國犯罪后容易在此越境藏匿逃避打擊，因此在一段時(shí)間以來安全隱患較大。這就需要沿岸各國在打擊本國犯罪的同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)情報(bào)信息交流，實(shí)現(xiàn)信息共享。這樣一方面能使犯罪分子無論在哪里犯罪，無論跑到哪里都無所遁形；另一方面也有利于提升執(zhí)法機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)能力和效率，有效地打擊犯罪。

3.共同整治治安突出問題。在共同整治治安方面，各協(xié)議成員國一是要針對毒品犯罪、走私犯罪、偷越國邊境犯罪等區(qū)域內(nèi)常見、多發(fā)犯罪進(jìn)行重點(diǎn)整治。二是還要加大對查獲案件處理的宣傳力度，提升震懾犯罪的功能。三是要加強(qiáng)對往來于此地的商船、游客的執(zhí)法宣傳，要對商船船員進(jìn)行適當(dāng)?shù)陌踩逃团嘤?xùn)，教會他們在無巡邏執(zhí)法船或執(zhí)法人員隨護(hù)的情況下，如果航運(yùn)船只遇襲，船員應(yīng)該采取什么樣的報(bào)警及自保措施，以避免受到更大的傷害。

4.共同應(yīng)對突發(fā)事件。在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，各國應(yīng)相互協(xié)調(diào)配合，利用已建成的工作機(jī)制及時(shí)應(yīng)對，使突發(fā)事件的不利影響降至最低。同時(shí)，還要在本國執(zhí)法機(jī)構(gòu)中設(shè)置針對突發(fā)事件的快速反應(yīng)部隊(duì)，提升對地區(qū)突發(fā)事件的預(yù)警和快速反應(yīng)能力。

湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法機(jī)制的建立開創(chuàng)了中國與周邊國家執(zhí)法安全合作的新模式。正如老撾人民軍副總參謀長波相在聯(lián)合巡邏執(zhí)法首航儀式上致辭中所說的，“湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法是一個(gè)新事物，具有歷史意義”。湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法從提出構(gòu)想到付諸實(shí)踐在很短的時(shí)間就得以實(shí)現(xiàn)，這反映了湄公河流域四國共同打擊跨國犯罪、維護(hù)湄公河航運(yùn)的安全航行、維護(hù)湄公河流域各國公民生命財(cái)產(chǎn)安全的決心和愿望，反映了湄公河沿岸國家和人民維護(hù)區(qū)域安全的共同呼聲。它不但為中老緬泰四國聯(lián)合巡邏執(zhí)法積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，而且對中國在境外如何維護(hù)中國公民生命財(cái)產(chǎn)安全提供了新思路和新范例。

(責(zé)任編輯蔣凌燕)

作者簡介：郭蓮，女，云南警官學(xué)院外事科講師，研究方向?yàn)闁|南亞政治經(jīng)濟(jì)、毒品預(yù)防、禁毒法等。

收稿日期：2015-03-20

中圖分類號：D631.4

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1672—6057(2015)02-75-05