我國城鎮(zhèn)化金融支持的文獻(xiàn)述評

萬 東 升，周 孟 亮

(湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖南 長沙 410128)

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我國城鎮(zhèn)化金融支持的文獻(xiàn)述評

萬 東 升，周 孟 亮

(湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖南 長沙 410128)

大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，城鎮(zhèn)化是一個系統(tǒng)工程，城鎮(zhèn)化建設(shè)中的金融支持應(yīng)通過構(gòu)建全方位、多層次、高效率的金融支撐體系，為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供全面的、可持續(xù)的資金保障?，F(xiàn)有的研究主要是圍繞政策性金融、財政性金融、商業(yè)性金融的角度進(jìn)行不同的資本調(diào)節(jié)和資源配置。針對城鎮(zhèn)化建設(shè)中的民生金融研究及其資本投入非常薄弱，導(dǎo)致金融資本的流動沒有圍繞和服務(wù)于人的真正需要進(jìn)行最優(yōu)化配置，民生金融體系和金融服務(wù)創(chuàng)新缺乏，不利于在民生領(lǐng)域發(fā)展多層次、多元化的金融資本市場。推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，必須著重進(jìn)行民生金融支持體系的調(diào)整和創(chuàng)新，以應(yīng)對民生金融資源供給失衡和低效率配置等問題對新型城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的巨大阻力。

新型城鎮(zhèn)化；金融支持；金融體系；金融發(fā)展；以人為本

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是當(dāng)前和今后相當(dāng)長的時期內(nèi)黨和政府要實(shí)施的重大戰(zhàn)略，這一重大戰(zhàn)略實(shí)施的關(guān)鍵在于資本的供給和優(yōu)化配置。學(xué)界對城鎮(zhèn)化的金融支持機(jī)理積累了較為豐碩的成果，為金融支持城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了理論依據(jù)，但需要進(jìn)一步對其中的作用機(jī)理、現(xiàn)狀與不足進(jìn)行梳理，以便為相關(guān)金融制度和政策的完善提供參考和依據(jù)。

一、金融支持城鎮(zhèn)化的概念和作用機(jī)理研究

“城鎮(zhèn)化”這一概念，源于國際通用術(shù)語“城市化”?！俺鞘谢焙汀俺擎?zhèn)化”的內(nèi)涵界定在理論界存在一定爭議，大部分學(xué)者認(rèn)為兩者在本質(zhì)上是一致的[1]。中華人民共和國國家標(biāo)準(zhǔn)《城市規(guī)劃基本術(shù)語標(biāo)準(zhǔn)》(GB/T 50280—98)，將城鎮(zhèn)化、與城市化、都市化定義為一致的，是指“人類生產(chǎn)和生活方式由鄉(xiāng)村型向城市型轉(zhuǎn)化的歷史過程，表現(xiàn)為鄉(xiāng)村人口向城市人口轉(zhuǎn)化以及城市不斷發(fā)展和完善的過程”。從經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)角度來講，城鎮(zhèn)化或城市化是指二、三產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)集聚，農(nóng)村人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過程[2]。

從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，國外學(xué)者更多地是研究城鎮(zhèn)化建設(shè)對經(jīng)濟(jì)的影響，對于直接研究金融支持城鎮(zhèn)化建設(shè)的文獻(xiàn)較少[3]，更多關(guān)注于金融發(fā)展對城市化進(jìn)程中的基礎(chǔ)設(shè)施、土地開發(fā)等具體領(lǐng)域的推動作用，認(rèn)為金融對城市化的支持作用也主要是通過促進(jìn)這些領(lǐng)域或行業(yè)的發(fā)展來體現(xiàn)的。而從政策和制度層面來看，國外主要國家促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的金融支持主要分為政府主導(dǎo)型(如德國、日本)與市場主導(dǎo)型(如美國、印度)。

與西方發(fā)達(dá)國家不同，中國作為發(fā)展中國家的城市化——城鎮(zhèn)化實(shí)踐具有中國特色和特殊性。國內(nèi)學(xué)者對金融支持城鎮(zhèn)化的作用機(jī)制也見仁見智。汪小亞認(rèn)為，金融對城鎮(zhèn)化的支持作用主要集中在支撐城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)條件(基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè))、支撐城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)條件(中小企業(yè)發(fā)展)和支撐城鎮(zhèn)化的基本條件(人口規(guī)模擴(kuò)張與素質(zhì)提高)三個方面[4]。黃國平認(rèn)為，金融體系對城市化建設(shè)的直接支持體現(xiàn)在兩個方面，即城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的支持和農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移方面的支持[5]。楊柳、鄒斌認(rèn)為，城鎮(zhèn)化的金融支持主要體現(xiàn)為：政府部門根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r，建立包括金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立要求和標(biāo)準(zhǔn)、資金融通規(guī)則、金融工具創(chuàng)新與金融工具交易制度在內(nèi)的資金融通體系，比如有針對性地設(shè)立小額貸款公司和消費(fèi)金融機(jī)構(gòu)、為需要扶持的行業(yè)或者企業(yè)出臺貸款優(yōu)惠條件、辦理金融業(yè)務(wù)的便利條件、提供外匯結(jié)算、政府給予貸款貼息、支持進(jìn)入資本市場等。[6]黃勇、謝朝華認(rèn)為，金融體系為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供的金融支持主要體現(xiàn)在兩個方面： 一是為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)房地產(chǎn)開發(fā)、工業(yè)的發(fā)展提供信貸資金，從而擴(kuò)大城鎮(zhèn)規(guī)模，增加城鎮(zhèn)就業(yè)，促進(jìn)勞動力的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移；二是支持農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，提高農(nóng)民收入水平，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)化[7]。伍艷認(rèn)為，金融對城鎮(zhèn)化的支持具體通過四個方面發(fā)生作用：較高的儲蓄率和儲蓄及時向投資轉(zhuǎn)化；儲蓄能否高效、穩(wěn)定地轉(zhuǎn)化為投資；金融市場結(jié)構(gòu)效率的提高能直接產(chǎn)生集聚經(jīng)濟(jì)的作用；金融組織的變革對城市區(qū)域金融中心的形成產(chǎn)生“吸附力”[8]。

城鎮(zhèn)化過程中的金融支持就是金融體系發(fā)揮金融功能影響城鎮(zhèn)化系統(tǒng)發(fā)展的過程。金融體系有廣義和狹義之分。一般來講，狹義上的金融體系可以簡化為金融機(jī)構(gòu)和金融市場綜合體，而廣義上，“金融工具、金融市場、金融機(jī)構(gòu)和有關(guān)規(guī)則四個方面構(gòu)成了金融體系”[9](P3)。金融功能主要包括儲蓄動員、資本配置、風(fēng)險管理、信息及交易中介等各個方面，其核心在于資本的供給和配置。趙崢認(rèn)為，從實(shí)際的資本運(yùn)動過程來看，金融對城鎮(zhèn)化系統(tǒng)的支持作用主要通過資本供給和資本配置兩個渠道來實(shí)現(xiàn)。前者主要是通過儲蓄—投資轉(zhuǎn)化機(jī)制，直接或間接地為人口城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化、空間城鎮(zhèn)化發(fā)展提供資本。后者主要是通過資本在不同領(lǐng)域的流動和選擇性配置，從而提高資本效率，促進(jìn)人口城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化、空間城鎮(zhèn)化發(fā)展中各類資源的優(yōu)化組合和有效利用[10](P50～57)。

總的來看，國內(nèi)學(xué)者對城鎮(zhèn)化的金融支持機(jī)理大體上達(dá)成共識，金融發(fā)展與城鎮(zhèn)化發(fā)展內(nèi)含著一種互動機(jī)制，使市場規(guī)模得以擴(kuò)大，從而相應(yīng)提高金融發(fā)展水平。但是需要注意的是，一般意義上的金融發(fā)展與金融支持并不能等量齊觀。比如，張萌認(rèn)為，狹義上的金融支持，一般定義為“金融資源的配置不完全按照通常意義上的效率標(biāo)準(zhǔn)(如資金的安全性、流動性、盈利性三性原則)而是根據(jù)某種特定標(biāo)準(zhǔn)(如政府改革的需要等)來運(yùn)作的一種信貸政策或貨幣政策。具體到城鎮(zhèn)化來說，金融支持的含義是金融發(fā)展和城鎮(zhèn)化發(fā)展要求之間的內(nèi)在協(xié)調(diào)機(jī)制，具體體現(xiàn)在金融產(chǎn)業(yè)對城鎮(zhèn)化發(fā)展的貢獻(xiàn)度，與城鎮(zhèn)化發(fā)展的和諧性，拉動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展[11]。

值得注意的是，對于新型城鎮(zhèn)化來說，金融不僅有支持之作用，也要發(fā)揮一定約束作用。比如，關(guān)于住房消費(fèi)、住房投機(jī)、住房投資等消費(fèi)需求，就存在根據(jù)實(shí)際情況和宏觀調(diào)控而發(fā)揮金融支持或者金融約束或金融抑制作用[12]。

大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，城鎮(zhèn)化是一個系統(tǒng)工程，城鎮(zhèn)化建設(shè)中的金融支持應(yīng)通過構(gòu)建全方位、多層次、高效率的金融支撐體系，為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供全面的、可持續(xù)的資金保障?，F(xiàn)有的研究主要是圍繞政策性金融、財政性金融、商業(yè)性金融的角度進(jìn)行不同的資本調(diào)節(jié)和資源配置，只是其導(dǎo)向作用不同，有的主張發(fā)揮政策性金融的導(dǎo)向作用，有的主張發(fā)揮商業(yè)性金融的作用，以及有的還主張多種導(dǎo)向組合的作用發(fā)揮[13]。

二、我國金融支持城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀與不足的研究

(一)金融供給總量與城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求存在缺口矛盾

一些學(xué)者認(rèn)為，城鎮(zhèn)化建設(shè)所需資金缺口巨大，已經(jīng)成為制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個“瓶頸”，金融供給總量與城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求存在缺口矛盾，單一依靠財政資金難以在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展[3][5]。特別是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)種類較少，金融資源的供給總量存在嚴(yán)重不足。

(二)金融發(fā)展與城鎮(zhèn)化發(fā)展在目標(biāo)取向上存在一定的矛盾

一些學(xué)者認(rèn)為，金融業(yè)逐利性和城鎮(zhèn)化建設(shè)的社會性、公益性存在矛盾，特別是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施普遍具有公共產(chǎn)品特點(diǎn)，與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的短期盈利性和利潤最大化的經(jīng)營目標(biāo)不相符合或者沖突較大[14][15][16]。這種趨利性矛盾導(dǎo)致：第一，公共性、公益性、民生性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金投入積極性不高，甚至存在嚴(yán)重困難；第二，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)集中于大中城市，其對小城市、城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)的金融支持明顯不足。[5]第三，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)紛紛在資金投入、網(wǎng)點(diǎn)設(shè)置、經(jīng)營權(quán)限等方面從農(nóng)村地區(qū)上收或撤并，從而導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間金融服務(wù)不平衡問題加劇[17]。

(三)城鎮(zhèn)化的金融支持主要由政府主導(dǎo)但也累積了較大的風(fēng)險

顏廷平認(rèn)為，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)建設(shè)中需要投入大量的公共物品，由于公共物品的非競爭性和非排他性，政府對此的提供負(fù)有不可推卸的責(zé)任，而公共物品建設(shè)所需資金費(fèi)用高，政府財政也需要借助金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮其資金融通的作用[18]。段文清、劉海二認(rèn)為，在現(xiàn)有制度安排下，城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要推動者和實(shí)施者是地方政府。目前城鎮(zhèn)化建設(shè)資金主要來源于地方財政，其中政府自籌資金占了絕大部分。政府資金來源無外乎以下幾個渠道：稅收、國有企業(yè)上繳的利潤、各種規(guī)費(fèi)收入以及各種債務(wù)等，在前三種資金來源有限的情況下，政府更多是通過舉借債務(wù)來籌集資金，只有極少數(shù)地方政府可以公開發(fā)行地方債[19]。

潘威認(rèn)為，當(dāng)前我國城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)承辦單位主要是地方政府的相關(guān)主管部門，而我國法律明確規(guī)定地方政府不具備承貸主體的資格。地方政府組建的政府投融資平臺由于缺少足夠的財力擔(dān)保，所籌集的資金有限且還款壓力大、還款主體不清、違約風(fēng)險大[20]?？捣逭J(rèn)為，有些甚至是純公益性項(xiàng)目，需要政府財政補(bǔ)貼或提供政策優(yōu)惠維持運(yùn)營。但是，按照規(guī)定一級政府不能作為貸款主體，因此存在著選擇承貸單位難、擔(dān)保難、還款來源受限等不利因素的制約[21]。吳華明認(rèn)為，各地政府負(fù)債嚴(yán)重設(shè)施建設(shè)欠帳多，僅靠拍賣土地、收取城鎮(zhèn)建設(shè)配套費(fèi)和公用事業(yè)附加費(fèi)未來難以滿足城鎮(zhèn)化的龐大資金需求，他還指出，近年地方政府財政收入沒有明顯改觀甚至增速下滑，財政支出和投資卻在大幅增加，財政償債壓力愈發(fā)加大，造成了城鎮(zhèn)化建設(shè)融資潛在風(fēng)險加大[22]。邱兆祥、安世友認(rèn)為，單一僵化的金融市場內(nèi)，發(fā)展城市建設(shè)無法完全借助市場的力量籌措資金，致使資金的缺口由政府負(fù)責(zé)填補(bǔ)，由此而催生了如地方政府平臺、城投債等以政府信用為擔(dān)保的機(jī)構(gòu)和金融產(chǎn)品，為經(jīng)濟(jì)社會和金融系統(tǒng)的運(yùn)行增加了風(fēng)險[23]。中國人民銀行衡陽市中心支行課題組認(rèn)為，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)走的是“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、金融支持、社會參與”的融資模式，適合我國國情和市場規(guī)律，但這一模式尚不成熟、不完善，尤其是新型城鎮(zhèn)化融資高度依賴政府平臺，由此弊病重重，且難以持續(xù)[24]。曹魯峰認(rèn)為，當(dāng)前通過政府融資平臺為城鎮(zhèn)化融資的老路很難持續(xù)走下去，城鎮(zhèn)化建設(shè)迫切需要創(chuàng)新拓寬融資渠道[25]。段文清、劉海二提醒，由于政府在融資平臺運(yùn)作不夠規(guī)范、融資平臺舉債缺乏有效的約束，面對城鎮(zhèn)化建設(shè)的巨額資金需求，可能進(jìn)一步加劇了地方政府融資平臺的風(fēng)險[19]。

(四)政策性金融與商業(yè)性金融支持體系不足

部分學(xué)者認(rèn)為，一些政策性銀行金融政策界定不清楚，支持力度不夠，不利于城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施[26]。作為我國主要的政策性金融機(jī)構(gòu)的國家開發(fā)銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行遭到了不少學(xué)者更多的詬病，認(rèn)為國家開發(fā)銀行不支持城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或者支持力度有限，認(rèn)為農(nóng)業(yè)政策性銀行運(yùn)行機(jī)制不健全、業(yè)務(wù)單一、功能缺位等，服務(wù)對象局限，制約了其政策性金融機(jī)構(gòu)作用的發(fā)揮[5][16]。還有的學(xué)者認(rèn)為，政策性銀行沒有專門服務(wù)城鎮(zhèn)化建設(shè)的部門，對城鎮(zhèn)化建設(shè)的支持不夠[19]。另外，商業(yè)性金融支持體系不足。目前，我國金融組織體系以商業(yè)性金融為主體，追求盈利性、安全性與流動性間的平衡，不太重視對民生領(lǐng)域的金融支持，對民生領(lǐng)域和公益性項(xiàng)目的金融支持相對較弱[27]。

三、啟示與思考

結(jié)合中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的特殊國情和實(shí)際，仍然主要存在幾個方面的不足：第一，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要回歸到以人為核心的軌道上來已受到一些學(xué)者的關(guān)注，較有代表性的是《人本視角下的新型城鎮(zhèn)化建設(shè):本質(zhì)、特征及其可能路徑》[28]等研究，雖然這方面的相關(guān)文獻(xiàn)不多，但近來開始較為顯著增加，將對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中實(shí)踐人本理念起到有力的支撐作用；第二，針對城鎮(zhèn)化建設(shè)中的民生金融研究及其資本投入非常薄弱，導(dǎo)致金融資本的流動沒有圍繞和服務(wù)于人的真正需要進(jìn)行最優(yōu)化配置，民生金融體系和金融服務(wù)創(chuàng)新缺乏，不利于在民生領(lǐng)域發(fā)展多層次、多元化的金融資本市場，金融發(fā)展抑制，導(dǎo)致資本陷入低收益的純公益領(lǐng)域流動和惡性循環(huán)；第三，現(xiàn)有文獻(xiàn)主要重視發(fā)揮政策性金融和商業(yè)性金融的作用，而對民間金融作用的發(fā)揮關(guān)注不多、研究不深。第四，過于關(guān)注和強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)建設(shè)中金融體系服務(wù)領(lǐng)域的多元化甚至全方位，從而缺乏對某一個領(lǐng)域有側(cè)重點(diǎn)的系統(tǒng)研究，難以產(chǎn)生有較大影響力的成果。

推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，必須著重進(jìn)行民生金融支持體系的調(diào)整和創(chuàng)新，以應(yīng)對民生金融資源供給失衡和低效率配置等問題對新型城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的巨大阻力。創(chuàng)新和完善民生金融支持體系，充分發(fā)揮民生金融功能，才能切實(shí)加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程和提高其發(fā)展質(zhì)量。

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〔責(zé)任編輯 韓 芳〕

A Literature Review on the Financial Support of China’s Urbanization

WAN Dong-sheng, ZHOU Meng-liang

(College of Economy, Hunan Agricultural University; Changsha 410128)

The majority of scholars believe that the urbanization is a systematic project; the financial support in the course of urbanization should provide comprehensive and sustainable funding for urban construction in constructing the financial support system of all-round, multi-level and high efficiency. The existing research is mainly carried out on different capital regulation and the allocation of resources around the policy finance,financial finance, commercial finance perspective. The research on livelihood finance and its capital investment in the urbanization construction is very weak, thus the flow of financial capital is not allocated optimally around and serving the people’s real need, the financial system and financial service innovation is deficient, and it is not conducive to develop the multi-level, diversified financial capital market in the area of people’s livelihood. To promote the new human-centered urbanization, we must emphatically adjust and innovate people’s livelihood finance support system, in order to cope with the huge resistance in new urbanization development namely the imbalance of the financial resources of people’s livelihood supply and the low efficiency of configuration.

New urbanization; Financial support; Financial system; Financial development; People-oriented

2014-11-12

萬東升(1981-)，男，四川宜賓人，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院碩士生，主要從事農(nóng)村區(qū)域與發(fā)展研究。

F291.1

A

1004-1869(2015)01-0081-04