從國家戰(zhàn)略層面看廣州的“頹勢”及其應(yīng)對

□李三虎　李　佳（、中共廣州市委黨?！⌒？庉嫴浚瑥V東　廣州　50070；、首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)　經(jīng)濟學(xué)院，北京　00070）

從國家戰(zhàn)略層面看廣州的“頹勢”及其應(yīng)對

□李三虎1李佳2
（1、中共廣州市委黨校?？庉嫴?，廣東廣州510070；2、首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，北京100070）

近年來廣州經(jīng)濟總量出現(xiàn)了明顯的“頹勢”，面對這種“頹勢”，必須要基于國家中心城市定位，進(jìn)入到國家戰(zhàn)略層面謀劃廣州發(fā)展的大格局。必須要著眼于中國與東盟國家“共建21世紀(jì)海上絲綢之路”戰(zhàn)略構(gòu)想，突出廣州的海上絲綢之路支點城市和對外文化門戶城市地位，以使其在塑造中國在亞洲自貿(mào)區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)力和影響力方面擔(dān)當(dāng)相應(yīng)國家功能。這意味著廣州應(yīng)以國家中心城市目標(biāo)定位為基礎(chǔ)，逐步向“亞洲中心城市”、“世界城市”的更高目標(biāo)邁進(jìn)。也就是說，廣州建設(shè)國家中心城市絕不只是地方的事情，而是有著更多的國家戰(zhàn)略意義，而來自地方的確保“北上廣”地位的“保三”策略并不能滿足這種戰(zhàn)略要求。要把握廣東申報自貿(mào)區(qū)的機遇，給予廣州發(fā)展以與“京津滬渝”同等的國家政策支持，以便在國家層面上確保廣州國家中心城市目標(biāo)的實現(xiàn)。

國家中心城市；海上絲綢之路支點城市；對外文化門戶城市；“北上廣”地位；國家政策支持

廣州作為珠三角的中心城市、廣東省省會城市和副省級城市，以經(jīng)濟總量第三的地位保持了迅猛的發(fā)展速度，對我國改革開放起到了窗口作用，但從增長態(tài)勢看，近年來廣州發(fā)展出現(xiàn)了明顯的“頹勢”。目前經(jīng)濟總量排在廣州前面的是上海和北京，排在廣州之后的是深圳和天津。廣州經(jīng)濟總量2002年比天津高出49%，到2012年只比天津高出5%。廣州年均名義增速2000—2013年比深圳和天津分別慢1.1% 和2.6%，2010—2013年分別比深圳和天津慢1.9%和4.2%。這種增長態(tài)勢表明，近期內(nèi)天津可能超過深圳，居于經(jīng)濟總量第四，而廣州則遲早會被天津超過。

在中國經(jīng)濟普遍降速的“新常態(tài)”下，廣州、深圳和天津的增速都將出現(xiàn)放緩，但天津高于深圳和廣州的總體增長格局不會改變。據(jù)智谷趨勢研究中心預(yù)測，如果從現(xiàn)在起到2022年前后，廣州、深圳、天津的增長率逐漸從2013年的10%左右過渡到6%左右，三個城市降速比率相等，預(yù)測廣州GDP總量可能在2018年前后被天津超越，然后在2022年前后被深圳超越。屆時廣州可能從“北上廣”（也稱“京滬穗”），變?yōu)椤暗谖宄恰薄?/p>

以上廣州可能出現(xiàn)的發(fā)展“頹勢”，使人們開始圍繞廣州是否已經(jīng)地位不保、是否還要繼續(xù)“保三”等問題進(jìn)行了各種議論。如果這些議論不是“唱衰”廣州，那就要認(rèn)真對待廣州未來的“頹勢”。如果這種“頹勢”是“新常態(tài)”下的大概率事件，那我們便不能僅僅停留在經(jīng)濟總量排名第三的意義上考慮廣州的發(fā)展，而是應(yīng)該基于國家中心城市定位，進(jìn)入到國家戰(zhàn)略層面謀劃廣州在“新常態(tài)”下新一輪發(fā)展的大格局。

一、廣州國家中心城市定位具有國家戰(zhàn)略意義

國務(wù)院2008年頒布實施的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008—2020年）》，明確要求廣州強化國家中心城市地位。2010年國家住建部《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃綱要（2010—2020）》，更是將廣州這樣一個副省級城市列入“國家中心城市”，與北京、天津、上海、重慶四個直轄市并列加以規(guī)劃，并稱“京津滬渝穗”。國家中心城市定位顯然不是抽象的概念，聯(lián)系到廣州的地理區(qū)位和基礎(chǔ)條件，抑制廣州發(fā)展的“頹勢”，便絕不是只是地方的事情，而是有著更多的國家戰(zhàn)略意義。

第一，在國家建設(shè)“21世紀(jì)海上絲綢之路”戰(zhàn)略構(gòu)想中，廣州占據(jù)核心樞紐地位，以海上絲綢之路的支點城市地位，塑造中國在亞洲自貿(mào)區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)力和輻射力。黨的十八大提出建設(shè)“21世紀(jì)海上絲綢之路”的戰(zhàn)略構(gòu)想，對古代海上絲綢之路傳統(tǒng)進(jìn)行了拓展，力圖打造連通東盟、南亞、西亞、北非、歐洲等各大經(jīng)濟板塊的市場鏈，是一種經(jīng)濟外拓與國家安全戰(zhàn)略。在這一戰(zhàn)略構(gòu)想中，廣州必然要扮演海上絲綢之路的核心樞紐角色。一方面，廣州直接腹地珠三角的深圳、佛山、惠州、東莞等，它們都已形成較為堅實的制造業(yè)基礎(chǔ)，內(nèi)陸江西、湖南、廣西、貴州等也都可依托廣州發(fā)展海事貿(mào)易，它們?yōu)閺V州從事對外商貿(mào)提供了大量的貨物與人力資源。另一方面，廣州也是中國南方重要的海上門戶城市，能夠通過海事運輸?shù)谋憷?，?lián)通東亞、東南亞、南亞、波斯灣、紅海、東非、地中海乃至歐洲各地。廣州在歷史上曾是古代海上絲綢之路的起點，到唐宋時期就以中國的“通海夷道”，貫穿南海、印度洋、波斯灣和東非海岸的90多個國家，成為當(dāng)時世界上最長的遠(yuǎn)洋航線和海外交通線?，F(xiàn)在廣州以30多年的巨大積累，以華南地區(qū)實力最強的基礎(chǔ)設(shè)施，特別是海上絲綢之路港口（海港南沙港、空港白云機場、高鐵樞紐廣州南站等），在國家政策布局下，圍繞對外貿(mào)易這一海上絲綢之路發(fā)展的核心要素，以世界范圍內(nèi)的大規(guī)模經(jīng)濟貿(mào)易活動為基礎(chǔ)和聯(lián)系，加強海上互聯(lián)互通和大力發(fā)展海洋經(jīng)濟，提升城市的發(fā)展能級，擴大城市國際影響力，助推廣州邁入全球城市體系的“塔尖城市”，為國家拓展海上絲綢之路相關(guān)國家的高端商品市場和國際服務(wù)貿(mào)易，重塑中國在亞洲自貿(mào)區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)力和輻射力。

第二，立足“粵港澳”一體化國家發(fā)展規(guī)劃，廣州以嶺南文化為紐帶可以對港澳起到凝聚作用，以其對外文化門戶城市的地位，提升中國文化在東南亞乃至世界的影響力。廣州在改革開放過程中之所以一躍成為經(jīng)濟總量“第三城”，與毗鄰港澳的區(qū)位優(yōu)勢是分不開的，廣州融資、商貿(mào)、專業(yè)服務(wù)等都曾從香港引進(jìn)和借鑒而來。正是由于這種緊密的經(jīng)貿(mào)關(guān)系，香港近來發(fā)生的“占中”事件不僅影響到自身的經(jīng)濟發(fā)展，而且也直接甚至是長期地影響到廣州經(jīng)貿(mào)發(fā)展?！罢贾小笔录嵝盐覀儯瑢Ω郯牡墓ぷ饔绕洳荒芊潘?。在當(dāng)前新的形勢下，廣州必須要以國家中心城市的定位，在“粵港澳”一體化的國家發(fā)展規(guī)劃中發(fā)揮應(yīng)有的作用。作為國家中心城市的廣州，其優(yōu)勢是它的華南文化教育中心地位。較之與香港一墻之隔的深圳的單純經(jīng)濟功能，廣州更能以嶺南文化為紐帶，在與港澳的同步轉(zhuǎn)型升級中，譜寫出“粵港澳”一體化發(fā)展的新篇章，在內(nèi)地與港澳之間架起文化橋梁，更多更好地發(fā)揮作用，凝聚港澳人心。也要看到，港澳地區(qū)國際化程度較高，與東盟等海上絲綢之路沿線國家聯(lián)系密切。廣州還可以依托港澳地區(qū)的這種優(yōu)勢，借力國際上眾多講粵語的華人華僑的溝通與輔助，充分利用自身海上絲綢之路起點的歷史和文化優(yōu)勢，打造我國重要的對外文化門戶城市，積極開發(fā)針對海上絲綢之路沿線國家的文化商品，擴大我國文化貿(mào)易的國際市場，助推中國文化產(chǎn)業(yè)走向世界，提升中國文化在世界的影響力。

二、“保三”策略不能確保廣州國家中心城市目標(biāo)的實現(xiàn)

廣州經(jīng)濟總量從1989年開始超過天津，成為中國經(jīng)濟總量“第三城”并保持至今；廣東省經(jīng)濟總量從1990年開始超過江蘇，成為中國經(jīng)貿(mào)發(fā)展的戰(zhàn)略高地。計劃經(jīng)濟時代曾被廣泛使用的“京津滬”概念，隨之被市場經(jīng)濟時代的“北上廣”所取代。這是國家將廣州列入國家中心城市的重要來源，也是廣州地方上采取“保三”策略的政策基礎(chǔ)。所謂“保三”，是廣州把“北上廣”作為自身的城市發(fā)展定位，以一種憂患意識，改變被天津緊追不舍的被動局面。就廣東來說，由于江蘇近年來對廣東的緊逼，廣州保住“北上廣”的地位，當(dāng)然也有為廣東繼續(xù)領(lǐng)先江蘇的特殊意義，但是，“保三”作為一種地方策略，根本不可能在國家戰(zhàn)略上確保廣州國家中心城市目標(biāo)實現(xiàn)。

第一，廣州是副省級城市，天津是直轄市，廣州以自身的行政資源與天津競爭不在一個平臺上。在五大“國家中心城市”中，“京津滬渝”都是直轄市，只有廣州是副省級城市。廣州是廣東這個中國經(jīng)濟總量最大省的省會城市，雖然也有一定的行政資源，但與作為直轄市的天津還是不能相提并論。天津是土地資源較豐富的城市，有11946.88平方公里。相比之下，廣州只有7434.4平方公里，建設(shè)用地幾近極限。廣州常駐人口1270.08萬略多，低于天津常住人口1354.58萬，但廣州實際管理人口為1600多萬人，實際上是以較少土地承載著大量人口。僅就此而言，廣州面對天津的追趕，“保三”很難有什么勝算。

第二，在經(jīng)濟增長放緩的“新常態(tài)”下，廣州已經(jīng)出現(xiàn)了從區(qū)域向外擴張到向內(nèi)收縮的空間格局，與天津濱海新區(qū)整體的高強優(yōu)勢相比不在一個層次上。天津已形成“三機一箭一星一站”的產(chǎn)業(yè)格局，是“全球唯一兼有航空與航天兩大產(chǎn)業(yè)的城市”。廣州雖然也有汽車制造、電子通信和石油化工的所謂三大支柱產(chǎn)業(yè)，但其大產(chǎn)業(yè)規(guī)模明顯不如天津。天津濱海新區(qū)生產(chǎn)總值目前已經(jīng)超過上海浦東新區(qū)，占據(jù)天津全市半壁江山。與天津濱海新區(qū)相比，廣州三大國家級開發(fā)區(qū)各自為政，國家級新區(qū)還處于起步階段，面積、人口規(guī)模都要小得多。廣州的南沙新區(qū)、中新知識城剛剛啟動，在全國目前經(jīng)濟放緩的“新常態(tài)”下，一時半載恐怕也很難成為發(fā)展的引擎。特別是中新知識城所在的蘿崗區(qū)（廣州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)），在廣州一直保持著經(jīng)濟總量第一的水平，但近年來已經(jīng)被廣州中心城區(qū)的天河區(qū)和越秀區(qū)超越。2013年蘿崗區(qū)（廣州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)）的GDP規(guī)模為1892.14億元，遠(yuǎn)低于天河區(qū)的2781.61億元和越秀區(qū)的2384.71億元。廣州這種向內(nèi)收縮的空間格局如果不能得到逆轉(zhuǎn)，那么“保三”便顯得艱難。

第三，相對于國家中心城市定位，“保三”絕不是抑制廣州“頹勢”的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略。廣州國家中心城市定位顯然有著超越中國經(jīng)濟總量“第三城”的含義，這就是廣州應(yīng)能在國內(nèi)具有引領(lǐng)、輻射和集散功能，在國際上應(yīng)該成為世界金融、貿(mào)易和航運中心，甚至成為世界經(jīng)濟中心。與國家中心城市的這種定位相比，“保三”只能算是一種保守的應(yīng)對策略，因為它的思維定勢在于：只有確保市場經(jīng)濟時代的“北上廣”地位，才能不回到當(dāng)年計劃經(jīng)濟時代的“京津滬”狀態(tài)。從現(xiàn)實來看，盡管廣州有著一流的基礎(chǔ)設(shè)施，但在“新常態(tài)”下，廣州不僅行政區(qū)劃和政策資源、對外開放程度或遠(yuǎn)程輻射能力、金融和科技核心引領(lǐng)功能等方面被“京津滬”三大直轄市圍困，而且在科技創(chuàng)新、高端產(chǎn)業(yè)等方面也敵不過擁有經(jīng)濟特區(qū)優(yōu)勢的深圳（深圳高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)一枝獨秀，文化產(chǎn)業(yè)也發(fā)展迅猛），甚至面對蘇州這樣的城市發(fā)展都有相當(dāng)壓力。這種情況表明，廣州如果不能在國家戰(zhàn)略視野中獲得頂層設(shè)計或深層謀劃，那么就只能淪為一般的副省級城市，自然也就難以擔(dān)當(dāng)國家中心城市功能。

三、在國家戰(zhàn)略層面上打造廣州國家中心城市

從長遠(yuǎn)看，廣州顯然應(yīng)以國家中心城市定位為基礎(chǔ)，逐步向“亞洲中心城市”、“世界城市”的更高目標(biāo)邁進(jìn)。廣州作為國家中心城市的這種定位和戰(zhàn)略支撐，對于我國打破體制制衡，實現(xiàn)資源和市場配置的全球化，確立我國在周邊地區(qū)特別是東南亞、南亞和南太平洋地區(qū)的地位具有重要的戰(zhàn)略意義，而來自地方暗中摸索的“保三”策略顯然無法滿足這種戰(zhàn)略要求。這就要求首先要在國家戰(zhàn)略層面上打造廣州國家中心城市，以便在抑制廣州的“頹勢”中，使廣州承當(dāng)起相應(yīng)的國家戰(zhàn)略功能。

第一，著眼于廣州與廣東的關(guān)系，將廣東自貿(mào)區(qū)申請與廣州國家中心城市建設(shè)在國家層面進(jìn)行同步推進(jìn)。廣東改革開放較早，市場經(jīng)濟在全國也最為成熟，整體上成為自由貿(mào)易區(qū)，不僅有利于實現(xiàn)國家“21世紀(jì)海上絲綢之路”構(gòu)想和“粵港澳”一體化規(guī)劃，而且可以推動廣東區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和帶動“泛珠三角”發(fā)展。廣東自貿(mào)區(qū)設(shè)立顯然需要一個國家中心城市起到引領(lǐng)作用。承當(dāng)這一角色，有競爭性的城市選擇只有廣州和深圳。但是，深圳只具有經(jīng)濟功能，不能在政治和文化方面起到核心引領(lǐng)作用。要在國家戰(zhàn)略層面，進(jìn)行東西南北的國家中心城市布局，與北部的“京津”、東西部的“滬渝”相應(yīng)，把廣州作為南方的國家中心城市進(jìn)行戰(zhàn)略提升，使其能夠以適度的重大事項謀劃能力和資源支撐能力，集中精力打造引領(lǐng)華南地區(qū)、輻射全國、面向東南亞和東盟的國際商貿(mào)中心、航運物流中心、中外文化交流中心、金融中心和科技創(chuàng)新中心。

第二，在目前既有的行政區(qū)劃格局下，充分考慮廣州以較小土地面積承載較大人口規(guī)模的區(qū)域現(xiàn)實，規(guī)劃和推動廣州與佛山、東莞甚至清遠(yuǎn)的“同城化”協(xié)同發(fā)展。隨著廣州周邊地區(qū)的城市化發(fā)展，佛山和東莞在城市建成區(qū)方面已與廣州成為一體，特別是佛山與廣州更是有“同城”之稱。這種區(qū)域發(fā)展格局表明，必須要在戰(zhàn)略上把廣州國家中心城市建設(shè)與周邊地區(qū)的“同城化”協(xié)同發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和推進(jìn)，以使其在基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)和生態(tài)建設(shè)各個方面進(jìn)行功能上的分工、整合與協(xié)調(diào)，逐步呈現(xiàn)出面向世界、服務(wù)全國的國際大都市格局。

第三，立足廣州的區(qū)位和基礎(chǔ)，給予廣州發(fā)展以與“京津滬渝”同等的國家政策支持。在中國，廣州要成為真正的國家中心城市，涉及政治地位、國際知名度、所轄區(qū)域面積、經(jīng)濟總量、金融中心功能、交通樞紐功能、總部經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)輻射力、大企業(yè)集聚水平、對外貿(mào)易和吸引外資能力、科技創(chuàng)新能力等因素。目前圍繞廣州的“頹勢”的討論主要集中在經(jīng)濟總量現(xiàn)象上，只有進(jìn)一步分析這種“頹勢”才涉及其他因素。除行政資源和用地緊張的發(fā)展限制之外，廣州的“頹勢”還特別表現(xiàn)為：工業(yè)規(guī)模、質(zhì)量、金融業(yè)弱于天津和深圳，科技創(chuàng)新水平不如“京滬深”，科教資源沒有明顯優(yōu)勢，甚至對外經(jīng)濟聯(lián)系的傳統(tǒng)優(yōu)勢也在明顯減弱之中（特別是曾經(jīng)輝煌的“廣交會”正在相對弱化而日漸式微），各個產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域沒有“大企業(yè)（總部）”集聚。因此要真正扭轉(zhuǎn)廣州的“頹勢”，必須在金融中心功能、總部經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)輻射力、對外貿(mào)易和吸引外資能力、科技創(chuàng)新能力等方面得到提升，從而提高輻射力和贏得國際知名度，而這需要國家給予廣州以與“京津滬渝”同等的國家政策支持這一可能條件。其實，目前廣州對于轉(zhuǎn)型升級做了各種“保三”的努力，包括廣佛同城化推進(jìn)，但由于缺乏國家政策支撐，這種努力績效并不明顯。例如，廣州與周邊地區(qū)合作因行政體制的制約而很難協(xié)調(diào)和整合，國際商貿(mào)中心和金融中心功能因通關(guān)、匯率、匯兌、結(jié)算等方面限制而難以確立，科技創(chuàng)新地位因缺乏大項目基礎(chǔ)而無法長成，等等。

一方面，可以考慮爭取國家出臺一些支持廣州發(fā)展的政策，如（1）支持廣州金融業(yè)發(fā)展，將涉及海上絲綢之路建設(shè)和粵港澳一體化發(fā)展的金融機構(gòu)、咨詢服務(wù)機構(gòu)等設(shè)在廣州，批準(zhǔn)廣州設(shè)立期貨交易所；（2）鼓勵廣州數(shù)控技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用拓展，使其在工業(yè)機器人研發(fā)基礎(chǔ)上，嘗試開拓機器人的軍事和深海作業(yè)應(yīng)用，推進(jìn)“國家機器人研發(fā)和制造基地”建設(shè)；（3）創(chuàng)造條件，在廣州空港經(jīng)濟區(qū)設(shè)立民用大飛機或相關(guān)零配件制造項目，與上海、西安相應(yīng)建立起華南地區(qū)的“民用飛機制造中心”。類似這類優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、大型裝備制造或大項目布局，都需要在國家戰(zhàn)略層面給予統(tǒng)籌考慮，賦予廣州更多的機會和更大的發(fā)展空間。

另一方面，面對周邊城市的強有力競爭，廣州自身要珍惜并利用好現(xiàn)有的資源條件，鞏固并拓展廣州已經(jīng)形成的局部優(yōu)勢，包括全國第三大空港白云機場、南沙海港、區(qū)域高鐵樞紐廣州南站，目前具有世界影響力的唯一品牌代表“廣交會”，以及廣州國際商貿(mào)中心（世界物流中心），同時還要切實謀劃南沙新區(qū)的大開發(fā)、大發(fā)展。

□責(zé)任編輯：周權(quán)雄

F293.1

A

1003—8744（2015）02—0015—05

2015—2—21

李三虎（1964—），男，哲學(xué)博士，中共廣州市委黨校校刊編輯部主任、教授，主要研究方向為技術(shù)哲學(xué)、社會空間理論和當(dāng)代政治倫理研究；李佳（1993—），女，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院碩士研究生，主要研究方向為市場失靈與政府治理。