探索現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制的科學(xué)設(shè)置

馬躍

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的全面深化，國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)管理模式已由單一國(guó)有產(chǎn)權(quán)的無(wú)限責(zé)任形式（全民所有制企業(yè)或稱傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)），轉(zhuǎn)變?yōu)閱我粐?guó)有產(chǎn)權(quán)、國(guó)有產(chǎn)權(quán)控股或參股且實(shí)際控制的有限責(zé)任形式（公司制企業(yè)或稱現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)）。這個(gè)變化使國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制由執(zhí)行《企業(yè)法》轉(zhuǎn)變到執(zhí)行《公司法》，從而形成了現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)體制即公司法人治理結(jié)構(gòu)。在這個(gè)治理結(jié)構(gòu)中，重新定義了企業(yè)決策、執(zhí)行和監(jiān)督的機(jī)構(gòu)和職能。如何將黨組織的監(jiān)督職能與企業(yè)的監(jiān)督職能有機(jī)結(jié)合，科學(xué)合理地設(shè)置現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)的監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制，從而有效發(fā)揮黨在現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)中的監(jiān)督保障作用，是一個(gè)亟待解決的課題。

一、現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制的現(xiàn)狀

（一）實(shí)行公司法人治理結(jié)構(gòu)

要研究現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制，首先要了解現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)體制。目前現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)普遍按《公司法》實(shí)行現(xiàn)代企業(yè)制度下的領(lǐng)導(dǎo)體制，即公司法人治理結(jié)構(gòu)。法人治理結(jié)構(gòu)就是在企業(yè)設(shè)立股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層，并明確各自的權(quán)責(zé)，即股東會(huì)的出資者所有權(quán)、董事會(huì)的決策權(quán)、監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督權(quán)、經(jīng)理層的執(zhí)行權(quán)。通過股東會(huì)選擇和管理董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，董事會(huì)選擇和管理經(jīng)理層，經(jīng)理層在企業(yè)內(nèi)部行使用人權(quán)和管理權(quán)，監(jiān)事會(huì)監(jiān)督董事會(huì)和經(jīng)理層這樣的制度安排，在企業(yè)形成權(quán)力機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)和執(zhí)行層之間既相互制衡又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。

法人治理結(jié)構(gòu)與傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)體制有明顯差異。傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)體制一般實(shí)行的是黨政聯(lián)席會(huì)制度，它是建立在企業(yè)法人代表（總經(jīng)理或廠長(zhǎng)）負(fù)責(zé)制和企業(yè)黨委政治核心及保證監(jiān)督作用發(fā)揮的法規(guī)基礎(chǔ)上，形成的一個(gè)集決策、執(zhí)行和監(jiān)督三責(zé)為一體的混合型領(lǐng)導(dǎo)體制。而法人治理結(jié)構(gòu)是一個(gè)將決策、執(zhí)行和監(jiān)督三者獨(dú)立運(yùn)行且協(xié)調(diào)的分治型領(lǐng)導(dǎo)體制。在這個(gè)體制中黨組織沒有直接進(jìn)入，較多的是采取“雙向進(jìn)入、交叉任職”的模式間接進(jìn)入。即黨委成員符合條件的可進(jìn)入法人治理結(jié)構(gòu)任職，法人治理結(jié)構(gòu)成員是黨員的可進(jìn)入黨委任職。在這種情況下，如果黨委成員不發(fā)揮組織行為作用，即按黨委集體決定的意見在各自參加的會(huì)議上進(jìn)行表決，那么黨委成員在法人治理結(jié)構(gòu)中只承擔(dān)個(gè)人行為和責(zé)任，黨委主體責(zé)任的落實(shí)缺乏保障機(jī)制。

（二）設(shè)立以監(jiān)事會(huì)為主體的監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制

在法人治理結(jié)構(gòu)中，監(jiān)事會(huì)被設(shè)定為企業(yè)的最高監(jiān)督機(jī)構(gòu)。它被賦予了對(duì)董事會(huì)決議事項(xiàng)的質(zhì)詢權(quán)或建議權(quán)；對(duì)公司經(jīng)營(yíng)情況異常時(shí)的調(diào)查權(quán)；對(duì)公司財(cái)務(wù)的檢查權(quán)；對(duì)董事、高管人員職務(wù)行為的監(jiān)督權(quán)；對(duì)違法違規(guī)、違反公司章程和股東會(huì)決議的董事、高管人員的罷免建議權(quán)；對(duì)董事、高管人員損害公司利益時(shí)的要求糾正權(quán)和提起訴訟權(quán)等等。監(jiān)事會(huì)只對(duì)股東會(huì)負(fù)責(zé)，獨(dú)立履行上述權(quán)限，并可通過程序要求公司其它各級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)協(xié)作配合。這就是法理上的現(xiàn)代企業(yè)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制。

現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)中一般設(shè)有紀(jì)委，但由于法人治理結(jié)構(gòu)中沒有紀(jì)委的監(jiān)督定位，所以紀(jì)委在企業(yè)中的監(jiān)督權(quán)限不夠明確。雖然一些企業(yè)的紀(jì)委書記通過“雙向進(jìn)入、交叉任職”擔(dān)任了監(jiān)事會(huì)主席，但目前紀(jì)委書記許多是不獨(dú)立于企業(yè)的，以至交叉任職的監(jiān)事會(huì)主席也不獨(dú)立，這就影響了監(jiān)事會(huì)作用的發(fā)揮。還有一些企業(yè)盡管監(jiān)事會(huì)主席獨(dú)立，但不擔(dān)任紀(jì)委書記，這也影響了紀(jì)委在企業(yè)中監(jiān)督作用的發(fā)揮?？傊o(jì)委監(jiān)督責(zé)任的落實(shí)也缺乏保障機(jī)制。這就是現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制實(shí)際狀況。

（三）監(jiān)督機(jī)構(gòu)政出多門，監(jiān)督責(zé)權(quán)交叉重疊

在現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)中，監(jiān)督的機(jī)構(gòu)除了監(jiān)事會(huì)和紀(jì)委以外，在董事會(huì)層面還有獨(dú)立董事和審計(jì)委員會(huì)具有特定的監(jiān)督職能，在經(jīng)營(yíng)管理層面還有審計(jì)、監(jiān)察等監(jiān)督部門。此外還有股東層面和上級(jí)黨政監(jiān)管等方面的監(jiān)督檢查。

這樣產(chǎn)生的多口監(jiān)督，容易造成某些監(jiān)督事項(xiàng)被多個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)重復(fù)監(jiān)督檢查，相關(guān)的監(jiān)督信息也由于歸口的不同，而沒有能夠充分共享，以至造成監(jiān)督資源的分散和浪費(fèi)，使監(jiān)督效率不高。還可能造成某個(gè)監(jiān)督事項(xiàng)被各監(jiān)督機(jī)構(gòu)“漏掉”，降低了監(jiān)督的有效性。最終造成監(jiān)督主體不明確，監(jiān)督責(zé)任不落實(shí)。

二、現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制存在問題的分析

（一）現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)黨委作用的定位

在現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制下，黨委在法人治理結(jié)構(gòu)中沒有制度定位，通常的作用方式是參與決策。盡管實(shí)行“雙向進(jìn)入、交叉任職”，但由于沒有明確進(jìn)入治理結(jié)構(gòu)中的黨委成員是否要履行組織行為，所以并沒有改變黨委的政治核心作用定位（起領(lǐng)導(dǎo)核心作用的黨組織如黨組除外）。如果硬性規(guī)定為履行組織行為，黨委的作用定位可能轉(zhuǎn)變?yōu)闆Q策主體即領(lǐng)導(dǎo)核心，這與法人治理結(jié)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)體制設(shè)計(jì)目標(biāo)相悖，也不符合黨章有關(guān)規(guī)定。

此外，雙向進(jìn)入條件可能不具備?，F(xiàn)代國(guó)有企業(yè)在選擇董事會(huì)成員和經(jīng)理層人員時(shí)，已越來(lái)越多地采用國(guó)際國(guó)內(nèi)市場(chǎng)化配置方式來(lái)聘用經(jīng)營(yíng)型人才，而這些人當(dāng)中許多不是黨員，無(wú)法進(jìn)入黨組織。這就使進(jìn)入董事會(huì)、經(jīng)理層中的黨委成員履行組織行為的方式難以實(shí)現(xiàn)。而且由于企業(yè)黨委掌握的經(jīng)營(yíng)信息不對(duì)稱、人員素質(zhì)構(gòu)成不同、目標(biāo)價(jià)值取向特殊，所以對(duì)重大經(jīng)營(yíng)決策的參與意見存在一定難度和風(fēng)險(xiǎn)，從效率上也難以保證快速反應(yīng)，因此讓進(jìn)入董事會(huì)、經(jīng)理層中的黨委成員將黨委的決定意見作為自己履行職務(wù)時(shí)的抉擇也是不盡科學(xué)的。

黨委成員中進(jìn)入董事會(huì)、經(jīng)理層的人員，在沒有履行組織行為的情況下直接決策或以雙重身份表態(tài)，就可能與黨委的主體責(zé)任發(fā)生沖突，影響紀(jì)委甚至監(jiān)事會(huì)獨(dú)立履行監(jiān)督職責(zé)。同時(shí)在黨內(nèi)容易造成個(gè)人專斷，違反民主集中制的現(xiàn)象。

從以上分析可以看出，將現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)黨委的作用方式定位成決策已經(jīng)不適合，即使是參與決策也需探索更加有效可行、便于操作的方式。如何在現(xiàn)代企業(yè)制度下發(fā)揮黨委的政治核心作用，我們應(yīng)該以實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)的科學(xué)態(tài)度來(lái)探索。筆者認(rèn)為，黨在現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)的作用方式應(yīng)該由以決策為主的形式轉(zhuǎn)變?yōu)橐员O(jiān)督為主的形式。即黨委參與決策的主要方式是對(duì)法人治理結(jié)構(gòu)的合規(guī)運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督，通過這種監(jiān)督來(lái)規(guī)范企業(yè)行為，保證黨和國(guó)家的方針、政策、法律和規(guī)章在企業(yè)得以貫徹執(zhí)行，從而實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的政治領(lǐng)導(dǎo)，起到政治核心作用。

（二）監(jiān)事會(huì)的不獨(dú)立性對(duì)履行監(jiān)督職責(zé)的影響

監(jiān)事會(huì)在法人治理結(jié)構(gòu)中的監(jiān)督定位，決定了它必須獨(dú)立于董事會(huì)和經(jīng)理層，只有保持獨(dú)立性才能真正履行監(jiān)督責(zé)任。目前一些監(jiān)事會(huì)沒有發(fā)揮應(yīng)有作用，不能有效地對(duì)董事會(huì)、經(jīng)理層進(jìn)行監(jiān)督，主要原因就是缺乏獨(dú)立性。尤其是監(jiān)事會(huì)主席的不獨(dú)立更是影響監(jiān)督的開展。

按法人治理結(jié)構(gòu)的要求，監(jiān)事會(huì)與董事會(huì)一樣是由股東會(huì)決定的，只對(duì)股東會(huì)負(fù)責(zé)，這從理論上界定了監(jiān)事會(huì)的獨(dú)立性。但實(shí)際上許多現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)的董事會(huì)成員與監(jiān)事會(huì)成員之間，或在國(guó)有股東單位具有上下級(jí)關(guān)系，或在同一黨委中具有上下級(jí)關(guān)系，這自然會(huì)使監(jiān)事會(huì)與董事會(huì)之間產(chǎn)生被動(dòng)關(guān)聯(lián)，從而造成了監(jiān)事會(huì)與董事會(huì)之間的不獨(dú)立。在監(jiān)事會(huì)與經(jīng)理層之間，由于監(jiān)事會(huì)成員許多是由公司內(nèi)部人員組成的，其待遇等利益關(guān)系都在本公司并由經(jīng)理層決定，這會(huì)使監(jiān)事會(huì)與經(jīng)理層之間產(chǎn)生利益關(guān)聯(lián)，從而造成了監(jiān)事會(huì)與經(jīng)理層之間的不獨(dú)立。監(jiān)事會(huì)成員尤其是監(jiān)事會(huì)主席不獨(dú)立，會(huì)造成監(jiān)事會(huì)虛設(shè)弱化、股東責(zé)任感降低、工作主動(dòng)性下降、不敢監(jiān)督不愿監(jiān)督，甚至與被監(jiān)督者“融為一體”、嚴(yán)重失職。所以必須要解決監(jiān)事會(huì)主席和監(jiān)事會(huì)的不獨(dú)立問題。

（三）現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)的監(jiān)督機(jī)制不協(xié)調(diào)

在現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)中，雖然監(jiān)事會(huì)已被明確為監(jiān)督主體，但由于不獨(dú)立等主要原因造成它的監(jiān)督地位還沒有真正確立，還不能完全滿足股東及各監(jiān)督方對(duì)監(jiān)督的需求并被認(rèn)可，以至它對(duì)監(jiān)督工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用還沒有發(fā)揮到位，不能對(duì)企業(yè)進(jìn)行全面有效地監(jiān)督。因而各監(jiān)督方仍從不同角度進(jìn)行各自職能要求的監(jiān)督檢查，但這些監(jiān)督大多是單獨(dú)作戰(zhàn)，沒有統(tǒng)一協(xié)調(diào)，各監(jiān)督方缺少統(tǒng)籌和協(xié)同，監(jiān)督資源難于共享，監(jiān)督合力難以形成，監(jiān)督工作難以深入和持久，所以實(shí)際監(jiān)督效果往往不夠明顯。此外，多方的監(jiān)督檢查還可能會(huì)給企業(yè)增加重復(fù)監(jiān)督的負(fù)擔(dān)，造成監(jiān)督成本過高。所以必須盡快解決監(jiān)事會(huì)不獨(dú)立等實(shí)際問題，真正確立它的監(jiān)督主體地位，做實(shí)監(jiān)事會(huì)，發(fā)揮它在企業(yè)的監(jiān)督主導(dǎo)作用。

三、科學(xué)設(shè)置現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制的新思路

（一）現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制的科學(xué)設(shè)置

為了解決現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制中存在的黨委定位問題、同時(shí)解決現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制存在的監(jiān)事會(huì)不獨(dú)立以及監(jiān)督機(jī)制不協(xié)調(diào)問題，我們有必要對(duì)現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行調(diào)整完善，從而做到科學(xué)設(shè)置。那么如何做到科學(xué)設(shè)置呢？以前面所述，如果現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)黨委的作用方式定位為以監(jiān)督方式來(lái)保證其政治核心作用的實(shí)現(xiàn)，那么就要在法人治理結(jié)構(gòu)中選擇其實(shí)現(xiàn)的途徑，顯然將其融入以監(jiān)事會(huì)為主體的監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制是最合適的選擇。我們可以這樣設(shè)計(jì)“雙向進(jìn)入、交叉任職”的新模式：即黨委（指起政治核心作用的黨委）成員和紀(jì)委成員不再進(jìn)入董事會(huì)和經(jīng)理層，黨委書記在保證獨(dú)立性的前提下進(jìn)入監(jiān)事會(huì)，并擔(dān)任監(jiān)事會(huì)主席；紀(jì)委書記在解決獨(dú)立性問題的前提下?lián)伪O(jiān)事會(huì)副主席；組成的監(jiān)事會(huì)中黨委成員和紀(jì)委成員之和達(dá)到監(jiān)事會(huì)成員半數(shù)以上。這樣的新模式使監(jiān)事會(huì)主席等監(jiān)事會(huì)成員與董事會(huì)和經(jīng)理層保持了獨(dú)立。由于監(jiān)事會(huì)成員可以列席董事會(huì)和經(jīng)理層會(huì)議，所以這種設(shè)計(jì)模式可以使黨委書記、紀(jì)委書記以及進(jìn)入監(jiān)事會(huì)的其它黨組織成員均可全程參與決策，參與決策的方式體現(xiàn)為通過監(jiān)事會(huì)履行監(jiān)督職能，即由上述人員經(jīng)過黨的組織行為履行監(jiān)事會(huì)職責(zé)。由此形成科學(xué)設(shè)置的現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制。

通過這樣的制度安排，可以解決以下問題：一是這種設(shè)置確定了黨組織與法人治理結(jié)構(gòu)的科學(xué)結(jié)合點(diǎn)在監(jiān)督職能上，使得兩者有機(jī)兼容，黨組織和監(jiān)事會(huì)的作用方向一致，可以形成合力，監(jiān)督更加有效。同時(shí)這種設(shè)置也便于黨組織通過監(jiān)事會(huì)對(duì)企業(yè)進(jìn)行了解和監(jiān)督，黨組織作用不會(huì)越位。二是解決監(jiān)事會(huì)的獨(dú)立性問題。由于這種設(shè)置，使進(jìn)入監(jiān)事會(huì)的黨組織成員全都獨(dú)立于董事會(huì)和經(jīng)理層，所以監(jiān)事會(huì)和監(jiān)事會(huì)主席也就獨(dú)立了。這樣就可以真正確立監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督主體地位，同時(shí)也有助于解決監(jiān)督機(jī)制不協(xié)調(diào)的問題。三是這種科學(xué)設(shè)置使黨委、紀(jì)委都通過監(jiān)事會(huì)對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，自然讓這兩者的站位和目標(biāo)完全一致,真正使“兩個(gè)責(zé)任”能夠有機(jī)統(tǒng)一。既固定了黨委主體責(zé)任的擔(dān)當(dāng)；又使紀(jì)委能在黨委的領(lǐng)導(dǎo)支持下專職履行監(jiān)督責(zé)任，同時(shí)在上級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)下開展包括對(duì)同級(jí)的黨內(nèi)監(jiān)督。四是由于黨委定位的調(diào)整，其主體責(zé)任的部分內(nèi)容需要由董事會(huì)和經(jīng)理層承擔(dān)，黨委、紀(jì)委可以通過科學(xué)設(shè)置后的監(jiān)事會(huì)有效監(jiān)督該部分主體責(zé)任的落實(shí)。五是可以更好地在現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)中恢復(fù)廣大黨員的政治責(zé)任感和廣大職工的主人翁（全民股東）責(zé)任感，促進(jìn)企業(yè)形成弘揚(yáng)正氣的監(jiān)督氛圍和健康向上的企業(yè)文化。

（二）建立完善讓監(jiān)事會(huì)獨(dú)立運(yùn)作的制度環(huán)境

監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間不能存在關(guān)聯(lián)關(guān)系尤其是利益關(guān)系。現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)的國(guó)有股東單位應(yīng)該在有關(guān)管理制度上明確規(guī)定監(jiān)事會(huì)與董事會(huì)、經(jīng)理層各人員之間不能存在關(guān)聯(lián)關(guān)系，必須相互獨(dú)立，并在選派董事、監(jiān)事時(shí)符合獨(dú)立原則。此外，股東會(huì)應(yīng)加強(qiáng)與監(jiān)事會(huì)的聯(lián)系，按其職責(zé)對(duì)監(jiān)事會(huì)管理到位，對(duì)公司中涉及有關(guān)監(jiān)事自身的各種事項(xiàng)決定權(quán)均要轉(zhuǎn)移給股東會(huì)。這樣，監(jiān)事會(huì)運(yùn)作的獨(dú)立性就會(huì)明顯提高。

（三）形成以監(jiān)事會(huì)為主導(dǎo)的監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制

盡快確立科學(xué)設(shè)置的現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制，使監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督主體地位明顯突出。要充分發(fā)揮監(jiān)事會(huì)在企業(yè)的監(jiān)督主導(dǎo)作用，按照有關(guān)程序，統(tǒng)一協(xié)調(diào)、接口各方監(jiān)督機(jī)構(gòu)和部門，形成工作統(tǒng)籌安排、相互協(xié)同配合、資源信息共享、監(jiān)督高效有力的現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)的監(jiān)督工作機(jī)制，真正使監(jiān)督具有主體性、合力性、可行性和有效性。

以上闡述，使我們看到了現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制中存在的問題并加以分析，進(jìn)而提出了科學(xué)設(shè)置現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制的新思路。希望以此探索現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)黨組織發(fā)揮政治核心作用的新方式、新途徑，努力建立具有中國(guó)特色現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)的監(jiān)督保障體制，從而有效發(fā)揮黨在現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)中的獨(dú)特作用，同時(shí)也為“兩個(gè)責(zé)任”的落實(shí)到位提供頂層制度設(shè)計(jì)和法治基礎(chǔ)。