淺論公共危機(jī)視角下的政府形象管理

王 嶺

自進(jìn)入21世紀(jì)以來，自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭危機(jī)、金融危機(jī)、社會危機(jī)等各種類型的危機(jī)隨時以意想不到的方式發(fā)生。隨著我國已進(jìn)入改革開放發(fā)展的關(guān)鍵轉(zhuǎn)折期，經(jīng)濟(jì)的加速發(fā)展由于受到人口、資源、環(huán)境等社會資源較為緊缺的瓶頸制約，機(jī)制運行過程中的不少矛盾逐漸增多、政策執(zhí)行落實中的利益沖突開始凸顯，容易造成社會失序、經(jīng)濟(jì)失調(diào)、心理失衡等問題。許多事實證明，我國已經(jīng)開始步入公共危機(jī)的頻發(fā)和高發(fā)期，各種社會事件劇烈沖擊著公眾心理，影響社會秩序的穩(wěn)定，甚至造成經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的滯后和倒退。

一、公共危機(jī)管理及政府形象管理的相關(guān)定義

（一）公共危機(jī)管理

“危機(jī)”在《現(xiàn)代漢語詞典》中的解釋是“嚴(yán)重困難的關(guān)頭或危險的禍根”，從中文字面上看，“危機(jī)”中既包含“危”——危險和危難，同時也包含了“機(jī)”——機(jī)遇和轉(zhuǎn)機(jī)。在我國關(guān)于危機(jī)管理的立法中沒有直接使用“危機(jī)”或“危機(jī)管理”的概念，2007年頒布的《突發(fā)事件應(yīng)對法》中相類似的法律概念是“突發(fā)事件”或“突發(fā)事件應(yīng)對”，因此需要對危機(jī)和突發(fā)事件的概念作出進(jìn)一步的闡釋：危機(jī)與突發(fā)事件都是對發(fā)展演變過程的同一事件的一種描述，只是強(qiáng)調(diào)的側(cè)面和描述的角度有所不同，危機(jī)強(qiáng)調(diào)和描述事物發(fā)展演進(jìn)所形成的狀態(tài)，而事件則強(qiáng)調(diào)和描述事物發(fā)展演進(jìn)的行為過程。危機(jī)與突發(fā)事件通常是相聯(lián)系的，因此，突發(fā)事件往往是危機(jī)的代名詞。

公共危機(jī)是危機(jī)的類型之一，所謂公共危機(jī)，是指涉及“公共”領(lǐng)域、事關(guān)公共利益和社會利益的危機(jī)。相對于一般危機(jī)，其影響的時空范圍是全局性的，破壞性更強(qiáng)，危害程度也更大。公共危機(jī)具有以下特點：一是突發(fā)性；二是不確定性；三是破壞性；四是雙重性。

公共危機(jī)管理是通過管理的主體、管理的實質(zhì)、管理的目標(biāo)等方面體現(xiàn)出來，具體來說，其管理的內(nèi)涵包括以下幾個方面：第一，公共危機(jī)管理的核心領(lǐng)導(dǎo)主體是政府。由于公共危機(jī)的“公共”性質(zhì)，在我國現(xiàn)行政治體制當(dāng)中，政府在公共危機(jī)管理中處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，承擔(dān)具體的組織協(xié)調(diào)和執(zhí)行任務(wù)。第二，公共危機(jī)管理的實質(zhì)是提前預(yù)防和化解危機(jī)。公共危機(jī)管理是針對公共危機(jī)在事前、事中和事后所采取的一系列措施和行為。第三，公共危機(jī)管理的目標(biāo)是維護(hù)社會正常秩序。公共危機(jī)管理中采取的一系列防范、控制的措施會因處在危機(jī)的不同階段和危機(jī)的不同類型而有所不同。

（二）政府形象管理

政府形象是指公眾對政府的執(zhí)政行為、管理活動、整體素質(zhì)、精神風(fēng)貌的認(rèn)知和評價而形成的對政府的整體印象和看法的整合。政府形象由兩個方面構(gòu)成：一是政府自身在履行職責(zé)過程中所表現(xiàn)出來的本體狀態(tài)和客觀存在，包括政府的施政理念、政策措施等，這是公眾對其評價和認(rèn)知的客觀基礎(chǔ)，是公眾個體頭腦中對于政府的碎片的、主觀的印象，具有易變性，容易受到集體意識尤其是社會輿論的影響而改變。二是經(jīng)過社會輿論的加工、引導(dǎo)和調(diào)控，個體印象上升為公眾對政府客觀的、系統(tǒng)的群體印象，構(gòu)成穩(wěn)定的政府形象。理想化的政府形象應(yīng)是建立在完善的政府表現(xiàn)和行為基礎(chǔ)之上，并且運用了富有成效的傳播手段和溝通措施，使社會公眾形成對政府客觀真實的總體看法和評價。

政府形象具有如下特征：第一，穩(wěn)定性與易變性的統(tǒng)一。政府的執(zhí)政理念是經(jīng)過長期以來形成和積累的，執(zhí)政行為和整體素質(zhì)在短時間內(nèi)是比較穩(wěn)定的，不會發(fā)生太大的改變，因而具有相對的穩(wěn)定性；但由于心理學(xué)上的“首因效應(yīng)”、“近因效應(yīng)”，人們對政府形象的認(rèn)知和評價受到主觀因素的影響，又相對易變，是一個動態(tài)的過程。第二，整體性與層級性的統(tǒng)一。政府本身是一個整體與層級管理的體系，政府形象由這個系統(tǒng)的各個層級單位的子形象構(gòu)成，由于各級政府的外在行為表現(xiàn)側(cè)重點不同，其形象特點既是整體評價的特點，也會呈現(xiàn)層級性的差異。第三，易損性與難修復(fù)統(tǒng)一。政府形象是“易碎品”，政府的各個組成部分的負(fù)面表現(xiàn)如果沒有得到妥善處置，就會從局部形象危機(jī)轉(zhuǎn)化成整個政府的形象危機(jī)，在一定的持續(xù)時間內(nèi)引起公眾的反感和情緒對立，使政府形象難以修復(fù)。

二、政府形象管理在公共危機(jī)中的作用

（一）公共危機(jī)對政府形象的影響

公共危機(jī)對政府形象的負(fù)面影響表現(xiàn)在兩個方面：

第一，政府形象在危機(jī)情境中被“放大”。在常態(tài)下，政府形象是相對穩(wěn)定和緩慢演變的，使人們對于政府形象形成了特定的心理評價和心理依賴。在危機(jī)情境中，與常態(tài)下的靜止的參照系相比，政府形象被“放大”，各因素之間的平衡被打破，在平時看來某些細(xì)小的行政瑕疵在危機(jī)情況下都有可能成為公眾廣泛關(guān)注甚至成為群起攻擊的對象。

第二，政府形象在危機(jī)情境中具有易損性。在危機(jī)情境中，公眾的知覺會變得相對敏感和焦慮，受心理學(xué)上的“近因效應(yīng)”影響，對政府最近的執(zhí)政能力和危機(jī)處置的表現(xiàn)關(guān)注度更高，受“暈輪效應(yīng)”的影響，政府在某一方面表現(xiàn)不佳可能會殃及公眾對政府形象的總體的認(rèn)知和評價，政府對危機(jī)的不當(dāng)處置行為和表現(xiàn)會引起公眾的強(qiáng)烈情緒反應(yīng)，政府形象容易受到損毀。

公共危機(jī)對政府形象正面影響的表現(xiàn)：

第一，政府危機(jī)處置得當(dāng)會贏得公眾的理解和支持，提升美譽度。如果政府在危機(jī)中憑借頑強(qiáng)的意志頂住種種壓力，采取積極有效的應(yīng)對措施，降低了危機(jī)造成的損失，滿足了公眾的利益訴求，必然能夠在公眾中贏得口碑，從而鞏固其威望和信譽。

第二，危機(jī)沖擊政府原有的價值體系和傳統(tǒng)組織架構(gòu)，為重建新的價值體系和組織基礎(chǔ)帶來新的發(fā)展契機(jī)。危機(jī)會暴露出政府管理中的一些深層次的矛盾和問題，促動政府改變以往的管理體制和管理方式，借勢突破禁錮的利益束縛，使之更加貼近現(xiàn)代公共管理理念，更加符合公眾的期待和要求，以新的治理方式促進(jìn)政府新形象的確立。

（二）政府形象管理在公共危機(jī)中的作用

良好政府形象有利于增加危機(jī)決策認(rèn)同感。危機(jī)決策需要得到公眾認(rèn)同才能取得實際效果。如果政府在公眾心目中的形象不佳，公眾就會對其危機(jī)決策持觀望、動搖的態(tài)度，一個有效的處置決策就難以形成。如果政府在公眾心目中具有良好的形象，公眾就會對政府處置危機(jī)保持信任態(tài)度和合理期待，認(rèn)同和支持其對危機(jī)處置的決策，提高政策執(zhí)行的效率，降低政策執(zhí)行的成本，達(dá)到政令暢通的效果。

良好政府形象有利于動員民眾共同參與危機(jī)治理。號召力是一種政府資源，擁有良好形象的政府能夠激發(fā)公眾共同應(yīng)對危機(jī)的信心和決心。要提高政府的施政效率，需要政府、公眾與社會組織的密切配合和聯(lián)合行動，又由于公眾參與公共危機(jī)治理所具有的多元性、互助性和監(jiān)督性的特點，是政府主導(dǎo)作用下的重要補充，可以通過有效的社會監(jiān)督和倡議，令政府有更佳的決策及施政素質(zhì)，

良好政府形象有利于優(yōu)化輿論環(huán)境。公共危機(jī)的突發(fā)性使其具有極高的新聞價值，政府的一舉一動均受到媒體高度關(guān)注。如果政府在危機(jī)中存在決策錯誤、行為拖延、不擅溝通等情況，社會輿論就會朝向不利于政府的方向發(fā)展。反之，如果政府在危機(jī)中重視媒介公關(guān)和信息溝通，則有助于引起媒體和公眾的共鳴，引導(dǎo)輿論朝著有利的方向發(fā)展，為有效開展危機(jī)治理工作營造良好的輿論氛圍。

三、當(dāng)前公共危機(jī)下政府形象管理存在問題及原因

（一）危機(jī)管理缺乏以人為本理念，政府形象管理意識淡薄

由于政府職能轉(zhuǎn)變不到位，權(quán)力缺乏有效制衡，一些官員“官本位”思想濃厚，不愿接受媒體和民眾的監(jiān)督。受GDP政績觀的影響，部分政府官員重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成績，而對社會管理矛盾的認(rèn)識與準(zhǔn)備不足，危機(jī)防范意識差。常態(tài)下政府形象的傳播所采取的手段延續(xù)了傳統(tǒng)的平面化、美化式的手段，在危機(jī)中往往會被公眾視為掩蓋矛盾、轉(zhuǎn)移視線，甚至是會被過激地視為“愚民”行為，激起了公民對其執(zhí)政行為的懷疑和否定。

（二）政府履行責(zé)任缺失，導(dǎo)致公信力下降

政府公信力是社會民眾對政府信譽的一種主觀認(rèn)知和價值評判。隨著新公共管理理論與治理理論的興起和發(fā)展，傳統(tǒng)的政府管理模式受到較大沖擊。當(dāng)前，公眾對政府缺乏信任已經(jīng)成為各國普遍存在的治理危機(jī)。在長期的執(zhí)政實踐過程中，由于各種原因，各級政府對危機(jī)事件的應(yīng)對這一環(huán)節(jié)往往估計不足、重視不夠，處置方法也不得當(dāng)。政府在公共危機(jī)事件中長期失語、缺乏活力，在這一過程中還制造出大量的官話、套話，于是公眾不再相信政府說的話，政府的公信力逐漸被消解，政府的公信力體系也被這種新的變化所逐步解構(gòu)，尤其是在基層實踐中更是如此。

（三）信息公開力度不足，公眾知情權(quán)遭漠視

在市場經(jīng)濟(jì)體制下倡導(dǎo)的自由、平等和獨立等理念的引導(dǎo)下，人們的主體意識被激發(fā)，公眾的聲音與意見越來越成為公共輿論事件的發(fā)生、發(fā)展與擴(kuò)散蔓延的最主要因素。長期以來信息傳遞以單向發(fā)布為主的做法，帶來公眾對政府公信力的更多誤解和挑戰(zhàn)。對于公共危機(jī)中政府形象的傳播規(guī)律和策略有較大的欠缺，對運用“早報事實，慎報原因和結(jié)論”等原則把握不夠，引發(fā)公眾猜疑和否定引發(fā)傳言和質(zhì)疑。

（四）管理體制相對滯后，危機(jī)處置反應(yīng)滯后

由于我國政治體制的改革相對滯后，政府的執(zhí)政理念、管理方式、行政效能等都不能完全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)變。政府對公共危機(jī)管理的理論研究、制度設(shè)計和對策措施上還準(zhǔn)備不足，在危機(jī)發(fā)生時往往反應(yīng)滯后，處置失效，使一般危機(jī)發(fā)展擴(kuò)散成為公共危機(jī)事件。因一種危機(jī)的蔓延和傳導(dǎo)造成其他危機(jī)的并發(fā)，使公共危機(jī)的發(fā)生具有了很強(qiáng)的連鎖效應(yīng)，造成政府形象管理的嚴(yán)重危機(jī)。

四、公共危機(jī)中政府形象管理的對策措施

（一）樹立政府危機(jī)公關(guān)人本理念，建立人本型政府

危機(jī)意識是公共危機(jī)管理的起點，危機(jī)意識要求政府作為公共危機(jī)管理的主體必須堅持“以人為本”和“公眾利益至上”的價值理念。生命價值與公共利益如何兼顧，這是非常值得重視與研究的危機(jī)應(yīng)對的新變化、新課題。這種變化，正在顛覆傳統(tǒng)危機(jī)處置中優(yōu)先恢復(fù)秩序、保障國家經(jīng)濟(jì)運行的做法，具體的表現(xiàn)就是公眾和輿論首要關(guān)注的是事件當(dāng)事人生命的價值與尊嚴(yán)。在突發(fā)公共危機(jī)事件的處置中必須考慮和順應(yīng)這些新趨勢，要主動思考與嘗試，在政府危機(jī)公關(guān)中，建構(gòu)一個可以兼顧公共利益與公眾個人利益的公共空間，最大化贏得公眾的信任和支持，以此提升政府公信力。

（二）加強(qiáng)危機(jī)管理責(zé)任體系建設(shè)，建立責(zé)任型政府

完備的危機(jī)應(yīng)急管理體系是及時有效處置公共危機(jī)的保障，這既是提升政府危機(jī)管理能力的需要，也是建設(shè)責(zé)任型、法治型政府的必然要求。在法制體系建設(shè)上，我國目前已初步搭建了以《突發(fā)事件應(yīng)對法》為龍頭法的公共危機(jī)應(yīng)對法制框架，但《突發(fā)事件應(yīng)對法》由于發(fā)布實施時間較早，對新時期的危機(jī)治理機(jī)制體制沒有得到充分的體現(xiàn)，內(nèi)容不夠具體、細(xì)化，尚需擴(kuò)充完善與《突發(fā)事件應(yīng)對法》配套的其他公共危機(jī)應(yīng)對法律規(guī)范，健全公共危機(jī)應(yīng)對法律規(guī)范體系；健全專門的公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)。我國的危機(jī)管理多數(shù)依靠已有的行政機(jī)構(gòu)，危機(jī)發(fā)生時從政府各部門抽調(diào)具有相應(yīng)專業(yè)背景的人員組成臨時小組，這種臨時機(jī)構(gòu)的弊端就是各部門之間缺乏良性互動、對整體事件把握經(jīng)驗不足、決策不力、處置緩慢。新一輪政府機(jī)構(gòu)改革中，應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)公共危機(jī)事件應(yīng)對處置的綜合協(xié)調(diào)。各級政府要重視公共危機(jī)決策智囊機(jī)構(gòu)建設(shè)。保持各類危機(jī)決策、參謀、咨詢組織體系的獨立，制定多種決策方案供決策者選擇，以提高危機(jī)決策和應(yīng)對的有效性和針對性。

（三）保證信息溝通管理公開透明，建立陽光型政府

長期以來，危機(jī)和災(zāi)難新聞一直被當(dāng)作新聞報道的“禁區(qū)”，即使是報道災(zāi)難，也盡量避開災(zāi)難本身，突出抗災(zāi)救災(zāi)中的好人好事和突出人物，把危機(jī)事件中向社會公開人員傷亡和財產(chǎn)損失、對事件中的不正之風(fēng)和丑惡現(xiàn)象進(jìn)行揭露和批評、對造成事件的原因以及有關(guān)責(zé)任人的追究等一律視為“負(fù)面報道”，擔(dān)心因為暴露這些社會生活的“陰暗面”而產(chǎn)生“負(fù)面影響”，這是對信息傳播的一種片面、錯誤的理解。危機(jī)事件造成的損失以及產(chǎn)生事件的原因和責(zé)任是一種客觀存在，如果視而不見、閉口不談，采取隱報或不報的態(tài)度，或者避重就輕、文過飾非，既不能化解危機(jī)，也起不到正面宣傳的作用；而相反，那些敢于暴露危機(jī)中的問題和矛盾，及時反映危機(jī)事件的真相，開展有效的輿論監(jiān)督和批評與自我批評，才能真正有助于化解危機(jī)。因此，公共危機(jī)事件發(fā)生后，政府需要迅速建立順暢、權(quán)威的信息溝通渠道：一是全面收集信息，準(zhǔn)確研判形勢，及時告訴公眾真相，提高信息公開透明度；二是尊重公眾的知情權(quán)，完善新聞發(fā)言人制度，及時發(fā)布信息，讓群眾知曉真實情況，消解社會恐慌。

（四）提高政府危機(jī)決策處置能力，建立效能型政府

政府需要建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)組織和協(xié)調(diào)系統(tǒng)，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)與指揮系統(tǒng)的協(xié)調(diào)與組織功能，充分調(diào)動一切人力、物力和財力用于應(yīng)對突發(fā)公共事件。首先，注重危機(jī)決策前的準(zhǔn)備。政府預(yù)先建立和完善相應(yīng)的機(jī)構(gòu)、制度、法規(guī)和體制，在情報收集、信息預(yù)測、資源利用及權(quán)利行使等方面做好應(yīng)急準(zhǔn)備，以應(yīng)付可能出現(xiàn)的公共危機(jī)。其次，注重信息交流溝通?，F(xiàn)代社會沖突型決策日益增多，共同參與策略決策人員之間要利用多種信息傳播技術(shù)，開展多向、互動的信息交流，使決策實現(xiàn)雙贏或多贏的效果。第三，注重科學(xué)決策的效率。決策者要對危機(jī)的總體形勢和實質(zhì)問題有準(zhǔn)確的評估和判斷，考慮整個決策系統(tǒng)對環(huán)境的敏感性，增強(qiáng)對多變性的環(huán)境因素的反應(yīng)能力，增強(qiáng)決策方案對危機(jī)的預(yù)見和防范。第四，提高決策的技術(shù)含量。在信息化和全球化社會，決策者應(yīng)增加決策方法的技術(shù)性與藝術(shù)性，由線性向互動和系統(tǒng)的方向轉(zhuǎn)變，通過案例模擬、情景分析、應(yīng)急演練等方法積累經(jīng)驗、吸取教訓(xùn)，增強(qiáng)決策應(yīng)對能力。