深圳國資國企綜合監(jiān)管實踐芻議

產(chǎn)耀東

十八大以來，黨和國家對進一步深化國資國企改革做出了一系列重要部署。十八屆三中全會提出要完善國有資產(chǎn)管理體制、以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，這標志著我國國有資產(chǎn)監(jiān)管體制進入一個新的時期。深圳作為改革開放的發(fā)源地，一直以來都在積極探索高效的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，近年來，通過不斷實踐，率先提出了“綜合監(jiān)管”模式，并取得了一定成效。

一、企業(yè)國有資產(chǎn)綜合監(jiān)管概念及主要內容

（一）綜合監(jiān)管概念

“監(jiān)管”一詞是由英文“regulation”翻譯而來，也譯作“管制”或“規(guī)制”，是屬于政治學、經(jīng)濟學、法學等領域的專業(yè)術語。英國學者尼得漢穆（D.Needham）認為：監(jiān)管是一個經(jīng)濟個體通過各種手段試圖有意識的影響另一個經(jīng)濟個體或者其他多個經(jīng)濟個體行為的活動。日本新古典經(jīng)濟學家植草益在《微觀規(guī)制經(jīng)濟學》一書中引用并分析了金澤良雄教授關于規(guī)制的定義，將其解釋為：在以市場機制為基礎的經(jīng)濟體制條件下，以矯正、改善市場機制內在問題為目的，政府干預和干涉經(jīng)濟主體（特別是對企業(yè)）活動的行為。

著名經(jīng)濟學家、諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者劉易斯在1955年的論著中指出：制度變化和經(jīng)濟發(fā)展之間的關系，兩者是相連的，相互促進的。20世紀80年代，西方國家率先開啟了政府規(guī)制的“成本——收益分析”研究，即在決定是否或如何規(guī)制的過程中，應衡量可得的規(guī)制選擇的所有成本和收益。筆者認為在實施企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管時應選擇使國有資產(chǎn)凈收益（包括經(jīng)濟效益、環(huán)境效益、社會效益）最大化的監(jiān)管體制和制度，并在現(xiàn)行監(jiān)管方式方法的基礎上不斷實踐，逐步構建起綜合監(jiān)管模式。

企業(yè)國有資產(chǎn)綜合監(jiān)管這一概念的提出，源于深圳國資國企監(jiān)督工作的實踐，目前還未見其他國內各級國有資產(chǎn)監(jiān)管機構進行系統(tǒng)總結，也未見國企監(jiān)管體制研究專家公開發(fā)表過相關理論研究成果，企業(yè)國有資產(chǎn)綜合監(jiān)管概念的提出在國有資產(chǎn)監(jiān)督領域尚屬首次。筆者就多年國資監(jiān)管工作體會，從出資人監(jiān)管角度出發(fā)，認為“綜合監(jiān)管”概念是除了要涵蓋“監(jiān)管”定義中“為什么要監(jiān)管”、“監(jiān)管什么”、“誰來監(jiān)管”以及“怎樣監(jiān)管”這四個核心問題外，還要著重強調“綜合”所指的內容。具體可以這樣理解：企業(yè)國有資產(chǎn)綜合監(jiān)管是指國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構在法律框架范圍內，按照政府授權，為維護國有資產(chǎn)安全并促進國有資產(chǎn)保值增值，集中調動國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構和所出資企業(yè)的外派監(jiān)事會、財務總監(jiān)、紀檢監(jiān)察、審計、全面風險防控、內控等監(jiān)督資源，對企業(yè)法人治理、經(jīng)營管理和廉潔從業(yè)等事項進行統(tǒng)一監(jiān)管。

需要區(qū)別理解的幾個概念：綜合監(jiān)管與專項監(jiān)管。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構在日常管理事務中也同時在履行監(jiān)督職責，但這種監(jiān)督職責因國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構內部分工而被割裂，是一種碎片化的監(jiān)督。即便是內設的專職監(jiān)督崗位和外派的專職監(jiān)督力量，也往往因為監(jiān)督手段單一、信息獲取不對稱等原因，而難以發(fā)揮統(tǒng)領性的作用。特別是企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督中帶有全局性、普遍性和規(guī)律性的重大問題，以上三類專項監(jiān)管難以及時預警、準確評判和有效應對。因此需要覆蓋更廣的綜合監(jiān)管，實現(xiàn)監(jiān)管橫向到邊、縱向到底，不留死角、不設盲區(qū)；也需要層級更高的綜合監(jiān)管，實現(xiàn)對國資監(jiān)管事項的統(tǒng)籌協(xié)調、綜合評判和統(tǒng)一監(jiān)管。

綜合監(jiān)管與分類監(jiān)管。十八屆三中全會提到要準確界定不同國有企業(yè)功能。按功能對國企分類，是國企改革的基礎問題，各級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構通過實踐探索，一般將國有企業(yè)分為競爭類、特定功能類、公共服務類三類，并按照分類結果進行分類改革和差異化監(jiān)管。實施分類監(jiān)管，是因為各企業(yè)所屬行業(yè)類別、經(jīng)營情況、資產(chǎn)規(guī)模、主營業(yè)務、承擔社會責任等情況有所不同，通過分類，在業(yè)績考核、資產(chǎn)管理、經(jīng)營運作等方面設置不同標準和要求，采取不同措施進行差異化引導與管理，可以最大限度發(fā)揮不同企業(yè)的特點與優(yōu)勢，提升國有企業(yè)活力與核心競爭力。本文所述的綜合監(jiān)管與分類管理不是對立的概念，而是相輔相成的關系，綜合監(jiān)管強調的是監(jiān)管體制機制、方式方法和監(jiān)管內容的綜合，在分類監(jiān)管的基礎上，可以結合不同類別的企業(yè)采取差異化的衡量標準和考核評價要求。

（二）企業(yè)國有資產(chǎn)綜合監(jiān)管的特點

在監(jiān)管體制上強調市場化，突出特色性。國資監(jiān)管工作點多、線長、面廣、體大、事雜，受制于國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構編制，僅僅依靠國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構有限的人力很難對數(shù)量龐大的國有企業(yè)實現(xiàn)全方位的有效監(jiān)管。綜合監(jiān)管體制強調國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構和所出資企業(yè)共同履職，其中以國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構直接監(jiān)管為主、國有資本投資公司和國有資本運營公司協(xié)助監(jiān)管為輔，將監(jiān)管融入運營，實現(xiàn)了國有資產(chǎn)管理、運營、監(jiān)督的一體化運作。同時按照企業(yè)的行業(yè)特征和業(yè)務特點，在產(chǎn)權管理、考核分配、長效激勵、領導人員選聘等方面突出統(tǒng)一監(jiān)管、分類指導、個性服務的特色。

在監(jiān)督機制上強調大監(jiān)督，突出協(xié)同性。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構的監(jiān)督職能體現(xiàn)在三個方面：一是與管理職責伴生的監(jiān)督，從權利邊界上看，管理和監(jiān)督很難截然區(qū)分，這方面的監(jiān)督主要體現(xiàn)在投資管理、產(chǎn)權變動管理、考核評價、薪酬分配等日常管理事務中，職權分散在各個業(yè)務部門；二是單設的監(jiān)督崗位，主要有紀檢監(jiān)察、審計等職責；三是派駐出資企業(yè)的監(jiān)督力量，主要有外派監(jiān)事會、財務總監(jiān)。國有企業(yè)的監(jiān)督職能體現(xiàn)在內部審計、風險管理和內控規(guī)范等方面。綜合監(jiān)管將這些監(jiān)督職能和監(jiān)督資源整合起來，形成大監(jiān)督格局，在機制上發(fā)揮作用，提高監(jiān)督工作的規(guī)范化和制度化水平，注重監(jiān)督的協(xié)同性，重點監(jiān)督權力集中、資金密集、資源富集的關鍵領域。

在監(jiān)督內容上強調全覆蓋，突出整體性。綜合監(jiān)管在信息獲取、人員配備、專業(yè)水平等方面有著比較優(yōu)勢，有利于對企業(yè)法人治理、經(jīng)營管理和廉潔從業(yè)等事項進行統(tǒng)一監(jiān)管。監(jiān)督內容覆蓋企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營、管理的各個領域，要覆蓋到機構、個人和具體事務，既監(jiān)督企業(yè)經(jīng)營、又監(jiān)督高管履職，既監(jiān)督集團本部、又監(jiān)督下屬企業(yè)，既監(jiān)督本地項目、又監(jiān)督對外投資，避免形成監(jiān)督特區(qū)和盲區(qū)。但是強調監(jiān)督全覆蓋并不是無重點無原則的監(jiān)管，也要注意監(jiān)督方式方法，要在大量分析的基礎上，對重點企業(yè)、重點環(huán)節(jié)、重點事項和重點人員進行監(jiān)督。

（三）對企業(yè)國有資產(chǎn)進行綜合監(jiān)管的必要性

監(jiān)督資源沒有形成合力，需要通過綜合監(jiān)管提高監(jiān)督成效。國資國企系統(tǒng)內監(jiān)督資源很豐富，在國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構層面有外派監(jiān)事會、財務總監(jiān)、紀檢監(jiān)察、審計、全面風險防控等資源，同時在業(yè)務管理上還有審批、核準、備案等手段。在國有企業(yè)層面，有紀檢監(jiān)察、內審、內控等資源，還有企務公開、重大事項公示等方式。但是監(jiān)督資源分布較散，監(jiān)督各有側重，難以形成監(jiān)督合力，難以形成監(jiān)督成果共享，而且企業(yè)內部監(jiān)督由于存在權威性不夠、內生動力不足、獨立性不強等問題，很難發(fā)揮監(jiān)督作用。因此，為克服以上問題，有必要進行綜合監(jiān)管，集中調度監(jiān)督資源，集中行使監(jiān)督職責，形成監(jiān)督合力，提升監(jiān)督效能。

國有企業(yè)容易形成“內部人控制”，需要通過綜合監(jiān)管維護出資人利益。國有企業(yè)實行經(jīng)營權與所有權的分離，同時也衍生出委托代理關系，即原來由出資人行使的經(jīng)營權委托給代理人行使。客觀上，出資人不參加企業(yè)的具體經(jīng)營活動，相對于企業(yè)就變成了“外部人”，而具體負責經(jīng)營管理的企業(yè)高管卻成了企業(yè)的“內部人”?！皟炔咳恕必撠熎髽I(yè)日常生產(chǎn)經(jīng)營工作，掌握著企業(yè)的管理狀況、經(jīng)營能力、績效水平和發(fā)展前景等第一手信息，而“外部人”并不能全面了解，委托人與代理人之間信息不對稱。同時，委托代理關系也是一種經(jīng)濟利益關系，委托方和被委托方都追求自身利益的最大化，但是委托人追求的是企業(yè)利潤最大化，代理人追求的是個人利益最大化，二者的利益傾向并非完全一致。雙方信息不對稱和利益不一致會導致“內部人”實際控制企業(yè)，代理人若發(fā)生道德風險，在公司經(jīng)營活動中充分體現(xiàn)自身利益，將會使出資人的權益受到損害。此外，代理人任期的短暫性和委托人持股期的長期性之間的矛盾所帶來的代理問題將變得更加嚴重。特別是當下國有企業(yè)監(jiān)管工作將從“管人、管事、管資產(chǎn)”轉向“以管資本為主”，委托人必將進一步簡政放權，代理人集權趨勢更加明顯，“內部人控制”的問題將進一步凸顯。實施綜合監(jiān)管，通過外派監(jiān)事會和建立外部董事制度優(yōu)化法人治理結構，通過各項監(jiān)督有效防控企業(yè)經(jīng)營風險，減少代理風險，取得最大化代理收益。

國有企業(yè)出資人缺位問題突出，需要通過綜合監(jiān)管加以解決。與其他所有制企業(yè)不同，國有企業(yè)歸全民所有，由國家代表全民行使資產(chǎn)所有權職能，換言之，國家是國有企業(yè)經(jīng)營管理權限的終極委托人。國家將經(jīng)營性財產(chǎn)通過具體的投資行為投入到企業(yè)中，國家不再對其投入到國企的財產(chǎn)享有所有權，而是基于投資行為對國企享有股權。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構代表政府履行出資人職責，是國有企業(yè)的股東，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構和國有企業(yè)是民商事協(xié)商的主體，而非行政管理上的政企關系。國有企業(yè)不再是政府職能在企業(yè)的延伸，而是以獨立的法人實體參與市場運作，以全部法人財產(chǎn)對外承擔責任。在強調對國有企業(yè)簡政放權、尊重企業(yè)自主經(jīng)營權的前提下，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構不宜再通過行使行政手段對企業(yè)經(jīng)營進行干預。但是，一直以來，國有企業(yè)陷入了“一管就死、一放就亂”的怪圈，而且對“放”的理解也經(jīng)常產(chǎn)生偏差。因此需要正確理解簡政放權的要求，所謂的“放”，是下放決策權和執(zhí)行權，而不是放棄監(jiān)督權。相反，需要通過綜合監(jiān)管加大對企業(yè)決策和執(zhí)行事項的監(jiān)督，解決出資人缺位的問題。

二、深圳國有資產(chǎn)綜合監(jiān)管的實踐探索

近年來，深圳市國資系統(tǒng)始終把綜合監(jiān)管工作擺在重要位置，從完善監(jiān)督體制、建立監(jiān)督制度、實施有效監(jiān)督和綜合監(jiān)管保障四個層面，推動國資國企監(jiān)督工作，不斷提升深圳市國資國企治理水平。

（一）注重頂層設計，不斷完善綜合監(jiān)管體制機制

改革開放以來，綜觀深圳對市屬國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的實踐探索，監(jiān)管體制建設走過了四個階段：

探索建立階段（1980～1998年）。深圳經(jīng)濟特區(qū)于1980年8月創(chuàng)立，創(chuàng)立之初市屬國有企業(yè)總資產(chǎn)1.61億元，國企監(jiān)管制度建設基本屬于空白。隨著改革開放的推進，國企發(fā)展深層次的矛盾和問題不斷出現(xiàn)，成為阻礙國企進一步發(fā)展的藩籬。深圳市發(fā)揮改革開放“排頭兵”作用，順應時代發(fā)展需要，在國資監(jiān)管體制機制創(chuàng)設方面大膽探索創(chuàng)新，20世紀80年代初，深圳市政府就撤銷了十多個專業(yè)經(jīng)濟管理部門，相應組建為行業(yè)性集團公司，打破了傳統(tǒng)的“一行業(yè)一行政主管部門”的模式，精簡了行業(yè)主管部門，但是并未解決政企分離的問題。1987年，為解決這一問題，在全國率先組建專門的市屬國有資產(chǎn)經(jīng)營公司，以出資人身份，通過產(chǎn)權關系對市屬國有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營實施監(jiān)管。這一監(jiān)管模式是國資監(jiān)管體制的一大創(chuàng)新，但是沒能有效分離國有資產(chǎn)的所有權和經(jīng)營權，資產(chǎn)經(jīng)營公司仍擔負著國有資產(chǎn)管理的行政職能。在這種情況下，1992年深圳市政府成立了市國有資產(chǎn)管理委員會，作為深圳市國有資產(chǎn)管理的行政機構，逐步形成國有資產(chǎn)三個管理層次，即市國有資產(chǎn)管理委員會——資產(chǎn)經(jīng)營公司——國有企業(yè)，資產(chǎn)經(jīng)營公司的行政管理職能逐步轉移到國有資產(chǎn)管理委員會。

轉型完善階段（1999～2003年）。1999年黨的十五屆四中全會通過《關于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》，明確了建立現(xiàn)代企業(yè)制度并調整國有經(jīng)濟布局的戰(zhàn)略指導思想。當時深圳市屬國有企業(yè)分布過廣，部分企業(yè)規(guī)模較小、效益不佳、競爭力不夠強，此外企業(yè)經(jīng)營者收入過高、與員工的差距太大等等也是比較突出的問題。在這一階段，國資監(jiān)管的重點任務是推進國有企業(yè)戰(zhàn)略性重組，主要涉及國有企業(yè)破產(chǎn)和轉制、企業(yè)資產(chǎn)處置、企業(yè)人員安置、國企人員薪酬制度規(guī)范。

強化監(jiān)管階段（2004～2010年）。2004年在整合市國資辦、體改辦以及三家資產(chǎn)經(jīng)營公司相關職能的基礎上成立深圳市國資委，同時按照新加坡淡馬錫模式，發(fā)揮“積極股東”作用，將國資監(jiān)管體制轉變?yōu)槭袊Y委——國有企業(yè)“兩層次”，深圳市成為當時全國唯一在工商部門將市國資委登記為股東的地區(qū)。深圳市國資委成立后，國企監(jiān)管體制機制基本確立，國企發(fā)展改革的形式逐漸清晰。2006年，又將全市經(jīng)營性企業(yè)國有資產(chǎn)全部納入國資委統(tǒng)一監(jiān)管，由國資委履行出資人職責。在這一階段，深圳市國資委監(jiān)督體制建設立足于授權經(jīng)營的基礎，強化的是“正面清單”管理，企業(yè)經(jīng)營自主權雖有加大，但是決策事項和權限必須限定在“正面清單”之內，企業(yè)監(jiān)管事項出現(xiàn)變動前必須報告國資委。

深化改革階段（2011年至今）。近五年來，深圳市國資委一直致力于推進監(jiān)管轉型，在監(jiān)管思路、監(jiān)管模式和監(jiān)管方法上不斷創(chuàng)新，注重對企業(yè)放權，強調“非禁即準”，從過多的事前審批、核準、備案，向加強事中事后、實施全程監(jiān)管轉變，逐步完善市屬國企“負面清單”，明確了市國資委和企業(yè)的職責和責任，制度的籠子越扎越牢。深圳國資監(jiān)管運營體制的轉變是為了適應國企改革發(fā)展的需要而進行的創(chuàng)新，具有改革時代背景的要求，國資監(jiān)管體制建設把握住了市場化改革的方向，推動了國企改革縱深發(fā)展，滿足了國企監(jiān)管的需要，也促進了市屬國企的發(fā)展壯大。

（二）注重科學有效，確保綜合監(jiān)管的系統(tǒng)性和針對性

不斷建立健全監(jiān)督制度，形成制度體系，實現(xiàn)閉環(huán)管理。在監(jiān)管體制這一頂層設計確定后，相應監(jiān)管制度的完善就顯得極為重要，制度的演變是自我增強的螺旋式過程。在國有企業(yè)層面，制度的缺位會影響企業(yè)發(fā)展，制度的錯位也會阻礙企業(yè)發(fā)展壯大和做優(yōu)做強，國資監(jiān)管制度存在的價值在于適應并促進國企發(fā)展。深圳市國資委始終從全局高度去謀劃制度建設，提高制度的科學性、可行性，形成協(xié)調互補的制度體系。在2004年深圳市國資委成立后，立即在企業(yè)投資決策、重組改制、產(chǎn)權轉讓、財務管理、業(yè)績考核、薪酬分配、法人治理等業(yè)務領域制定了一系列制度性文件；近幾年來，深圳市國資監(jiān)管制度建設立足前瞻性，強化指導性，又先后出臺了企業(yè)投資、資源性資產(chǎn)租賃、中介選聘、資產(chǎn)損失責任追究、銀行賬戶管理及資金風險防范、招標采購等業(yè)務領域的綜合監(jiān)管制度?？偟膩碚f，深圳市國資監(jiān)督制度建設體系性較強，不存在缺口，沒有明顯的“短板效應”，適應了國資綜合監(jiān)管的需要。

不斷完善現(xiàn)行監(jiān)督制度，注重繼承創(chuàng)新，實現(xiàn)政策穩(wěn)定。制度建設需要立足現(xiàn)狀、結合實際，要在維護制度連續(xù)性的基礎上，努力實現(xiàn)制度創(chuàng)新。隨著深化改革的不斷推進，企業(yè)發(fā)展環(huán)境和國資監(jiān)管重點也在慢慢發(fā)生變化，這就要求對現(xiàn)行的制度作出評估，相應做好立改廢釋。深圳市在制定國資監(jiān)管制度時，很多領域是“摸著石頭過河”，沒有經(jīng)驗可以借鑒，一般制定試行制度或暫行規(guī)定，設定實施年限，然后再根據(jù)工作需要進行評估和修訂，或者先選定試點進行試行，待經(jīng)驗成熟后再全面推行，最終形成符合法律規(guī)定、利于企業(yè)發(fā)展、便于實際操作而又權威規(guī)范、統(tǒng)一協(xié)調的制度體系。比如，在制定《市屬企業(yè)投資暫行規(guī)定》兩年后，又根據(jù)需要出臺了《投資綜合監(jiān)管指導意見》，對企業(yè)投資監(jiān)管制度進行了完善；在市屬三大投資平臺公司試行《招標采購暫行規(guī)定》后，制定了《招標采購綜合監(jiān)管指導意見》，在所有市屬企業(yè)進行推行。

規(guī)范國企發(fā)展改革經(jīng)營行為，形成配套體系，為深化改革提供保障。注重制度體系的層次設置，分級管理、逐級細化，確保制度配套和銜接。首先制定的是原則性制度，這是監(jiān)督制度體系的基礎，確定制度的指導思想和原則，明確制度的核心內容，一般都會明文規(guī)定制度的“高壓線”和“邊界線”。同時會制定配套措施和實施細則，進一步明確操作程序和范圍、違規(guī)責任追究等，注意制度的梯次配備。最終形成基本管理制度——相關實施細則——監(jiān)督工作指引三個層次的完整制度體系。上一層級制度是下一層級制度的指導和定位，下一層級制度是上一層級制度的落實和細化。比如，在出臺深圳市國資委外派監(jiān)事和財務總監(jiān)基本管理制度后，又相繼出臺外派監(jiān)事和財務總監(jiān)工作指引、考核評價辦法、工作報告實施細則等四項制度，制度銜接科學嚴密，極大地提升了監(jiān)督工作效果。

（三）注重制度實施，確保綜合監(jiān)管的有效性和及時性

構建責任體系，明確國企經(jīng)營的權責利。權責明確是現(xiàn)代企業(yè)的特征之一，制度只有落實到責任主體，明確相關各方的權利職責，才能得到有效執(zhí)行。深圳市國資委近年出臺的一系列管理制度，均明確實施主體和監(jiān)管主體，并規(guī)定各主體的權責利，形成了權限清晰、銜接有效的責任體系。如《深圳市屬企業(yè)資源性資產(chǎn)租賃綜合監(jiān)管指導意見》，不僅規(guī)定了市國資委、企業(yè)的權責分工，還規(guī)定交易機構是企業(yè)進場公開招租的服務主體。實踐證明，這種職責細化、分工明確的制度很好地促進了國有企業(yè)資產(chǎn)租賃工作公開透明、合法規(guī)范。明確的責任體系也有助于實施年度財務報表審計、經(jīng)濟責任審計等各項審計工作，有助于全面檢驗企業(yè)發(fā)展成效，有助于強化國有企業(yè)經(jīng)營投資責任追究。

狠抓制度落實，切實提高制度執(zhí)行效率。制度的制定是基礎，落實是關鍵。制度的生命力就在于貫徹執(zhí)行，沒有得到有效實施的制度將失去約束力，成為一紙空文，要堅決防止制度的制定與執(zhí)行脫軌。抓制度的落實，重點是抓好企業(yè)領導人員對制度的執(zhí)行，利用企業(yè)領導人員的表率作用，提高制度的影響力。強調制度的“剛性”，防止制度被變通執(zhí)行。抓制度的落實也要講究方式方法，要把國資監(jiān)管制度融入到國企日常經(jīng)營管理之中，如在貫徹落實《市屬企業(yè)招標采購綜合監(jiān)管指導意見》時，就充分發(fā)揮了該制度的指導和服務屬性，企業(yè)在嚴格執(zhí)行制度的同時也節(jié)約了生產(chǎn)成本，制度帶來了明顯的經(jīng)濟效益，成為促進企業(yè)發(fā)展的“助推器”。

制定業(yè)務流程，確保制度得到規(guī)范實施。對國企業(yè)務進行全面梳理，通過繪制流程圖將國資監(jiān)管制度分解落實到企業(yè)業(yè)務辦理程序中，所有事項按照流程圖規(guī)范操作，確保制度得到有效貫徹落實，實現(xiàn)制度實施的規(guī)范化、流程化、標準化和崗位化。深圳市國資委在審計監(jiān)督方面，編制了《年度財務報表審計工作流程》、《企業(yè)法定代表人任期經(jīng)濟責任審計工作流程》、《專項審計工作流程》；在國有資產(chǎn)稽查方面，編制了《直管企業(yè)產(chǎn)權變動審計工作流程》、《企業(yè)國有資產(chǎn)流失查處工作流程》等，相關流程對適應范圍、責任部門、流程要點、時限等都予以了明確，也方便企業(yè)在業(yè)務辦理上設置相應的審查環(huán)節(jié)，形成各負其責、環(huán)環(huán)相扣的完整鏈條，以流程控制實現(xiàn)規(guī)范操作?？茖W化的流程有助于提高企業(yè)員工對制度的明確認識和執(zhí)行。

（四）注重監(jiān)督檢查，確保綜合監(jiān)管的權威性和嚴肅性

構筑多層次監(jiān)管體系，形成監(jiān)督合力。加強對國企監(jiān)督工作的領導，由國資委黨委副書記兼任紀委書記，并分管紀檢監(jiān)察、審計監(jiān)督、外派監(jiān)事和財務總監(jiān)管理工作，實現(xiàn)監(jiān)督職能的統(tǒng)一領導和有力領導。集中監(jiān)督職能，將監(jiān)事會監(jiān)督、外派財務總監(jiān)監(jiān)督、審計監(jiān)督、綜合業(yè)務監(jiān)督的職能歸并到同一業(yè)務處室管理，實現(xiàn)監(jiān)督職責統(tǒng)一行使、監(jiān)督資源統(tǒng)一調配。在企業(yè)構建由外派監(jiān)事會主導，財務總監(jiān)、紀檢監(jiān)察、審計、風險、內控等監(jiān)督資源協(xié)同的“六位一體”大監(jiān)督格局，強化各監(jiān)督力量間的合作，形成監(jiān)督合力，拓展了監(jiān)督的廣度和深度，降低了監(jiān)督成本，提高了監(jiān)督效率。

實施多方位綜合監(jiān)管，明確監(jiān)督重點。將國企“三重一大”事項、企業(yè)內控制度、全面風險管理體系建設、國有產(chǎn)權變動和資產(chǎn)處置、貸款擔保、重大投融資、改制重組和資本運作等經(jīng)營管理關鍵環(huán)節(jié)列為重點監(jiān)督事項，確保各監(jiān)督主體在監(jiān)督檢查中能抓住重點，取得實效。每年印發(fā)《深圳市國資委監(jiān)督稽查工作要點》，明確外派監(jiān)事的年度重點監(jiān)督任務，對企業(yè)內審、國有資產(chǎn)稽查以及綜合監(jiān)管服務等工作進行統(tǒng)一部署，指導全年監(jiān)督工作。采取日常監(jiān)督檢查和專項檢查相結合的方式開展監(jiān)督工作，通過對企業(yè)經(jīng)營管理的實時監(jiān)控，同步跟蹤企業(yè)制度執(zhí)行情況，及時發(fā)現(xiàn)并揭示各類問題，防范各類風險，提高國企自我防護和免疫能力。

實施多形式監(jiān)督檢查，注重結果運用。監(jiān)督檢查是制度得到認真執(zhí)行的重要保證，通過監(jiān)督檢查，堅決糾正制度執(zhí)行中重形式輕內容、重眼前輕長遠的現(xiàn)象，保持制度執(zhí)行的連續(xù)性，避免制度執(zhí)行的間歇性。制度執(zhí)行不力，很大程度上是綜合監(jiān)督結果運用不足、對責任的追究不嚴造成的，違反制度的成本太低，致使制度的權威大打折扣，只有對違反制度的情況進行嚴肅追究，才能增強制度執(zhí)行者的制度意識，確保令行禁止。深圳市國資委在制定制度并實施一段時間后，會開展專項審計，對制度執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查，對存在的違規(guī)行為進行嚴肅處理，有效維護了制度的權威。

三、新形勢下加強國有資產(chǎn)綜合監(jiān)管工作的思考

當前，中國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，國企改革也涉入深水區(qū)。加強國資監(jiān)管，就必須結合國企混合所有制經(jīng)濟發(fā)展實際，正確把握改革創(chuàng)新和依法治企之間“破”與“立”的辯證關系，在以管資本為主的要求下加快發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，著力完善綜合監(jiān)管體制，為國資國企做大做優(yōu)做強增添動力。

（一）創(chuàng)新綜合監(jiān)管理念，進一步明確監(jiān)管思路

實施法治監(jiān)管。要全面貫徹落實四中全會關于依法治國的要求，大力推進依法治企工作，不斷完善綜合監(jiān)管的方式方法。將制度建設擺在更加突出的位置，開展對現(xiàn)行制度的全面評估，對制度的評估實事求是，既要肯定現(xiàn)有制度在既往監(jiān)管中發(fā)揮的重要作用，也要結合現(xiàn)實監(jiān)管需要指出存在的問題和不足。努力打造完備的監(jiān)管制度體系、嚴密的法治監(jiān)管體系，用完備的制度實現(xiàn)法治監(jiān)管。

實施有效監(jiān)管。重點研究國資監(jiān)管的邊界問題，明確“什么該管、什么不該管”。進一步深化國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構自身的改革，精簡優(yōu)化國資監(jiān)管職能，進一步去行政化，充分利用市場手段，充分發(fā)揮“看不見的手”的作用，做到“管而不亂、放而有序”。進一步完善監(jiān)管事項清單制度，用制度說話，完善企業(yè)運營的“游戲規(guī)則”，下放企業(yè)經(jīng)營事務決策權和執(zhí)行權，減少事前審批事項，重點用好事中監(jiān)督權和事后追責權，真正實現(xiàn)有限、有效、有為的監(jiān)管。

實施陽光監(jiān)管。要解決監(jiān)管的程序和途徑問題，完善重大信息公開制度，依法向本級政府和人大報告履行綜合監(jiān)管職責情況。建立并實施巡視制度，加強審計監(jiān)督和紀檢監(jiān)察，特別是加強對企業(yè)主要領導人員的有效監(jiān)督。完善公眾監(jiān)督制度，借助社會中介組織力量對企業(yè)加強監(jiān)管，打造“陽光國企”，實現(xiàn)監(jiān)管陽光化、透明化。

（二）適應綜合監(jiān)管需要，進一步完善體制機制

建立國資監(jiān)管清單制度。切實落實以“管資本為主”的國資監(jiān)管要求，堅決調整監(jiān)管職能、監(jiān)管方式和運行機制。精簡優(yōu)化國資監(jiān)管職能和事項，梳理國資監(jiān)管工作程序，建立權力清單、責任清單和負面清單，制定股東事務溝通事項指引。分批分級合并、取消、下放、授權事項，對目前國資委開展的不屬于出資人職責的工作和國企正在承擔與正常生產(chǎn)經(jīng)營無關的事項逐步進行清理和剝離，確保國資委全力做好國資監(jiān)管的主業(yè)，確保國有企業(yè)輕裝上陣。

推進監(jiān)管事項分類監(jiān)管。按照企業(yè)不同作用、不同發(fā)展定位的整體要求，準確界定不同國企功能，對不同企業(yè)實施分類監(jiān)管、分類考核，努力實現(xiàn)“一類一策”，有條件成熟的企業(yè)實現(xiàn)“一企一策”，體現(xiàn)監(jiān)管方式的差異化，增強國資監(jiān)管的針對性、有效性。對保留的國資監(jiān)管事項按照事項性質和重要程度劃分為審批、核準、備案等類別，明確國資委對國企監(jiān)管事項的適用范圍和監(jiān)管程序，做好工作有效銜接，避免出現(xiàn)監(jiān)管真空。

探索建立與“管資本為主”相配套的制度體系。國資委作為國有資產(chǎn)出資人代表，要正確把握“以管資本為主”的實質要求，立足于出資人角度，抓好國有資本收益和回報，下放企業(yè)經(jīng)營管理自主權，逐步實現(xiàn)出資人監(jiān)督。深入研究管資本為主的具體內容及混合所有制企業(yè)特點和發(fā)展規(guī)律，探索建立與《公司法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)法》等法律法規(guī)相銜接、與國有資本監(jiān)管需要相匹配、與股權結構相適應的監(jiān)督制度體系。

（三）明確綜合監(jiān)管重點，進一步維護國資權益

重點監(jiān)管企業(yè)選人用人問題。國有企業(yè)選人用人工作體現(xiàn)了堅持黨管干部與公司治理相結合的原則，在企業(yè)高管任用上，既有組織選派，也有市場化選聘，實現(xiàn)了雙向進入、交叉任職。企業(yè)領導人員作為國有資本的代理人，若發(fā)生道德風險，將對國有資本造成損失，威脅國有資產(chǎn)安全。一是要建立國企領導人員權力清單制度，繼續(xù)執(zhí)行好個人重大事項報告制度，進一步加強對配偶子女移居國外領導人員的監(jiān)督管理；二是要科學建立管理者經(jīng)營業(yè)績的考核機制和激勵約束機制，推進國有企業(yè)薪酬調整工作；三是要結合履職待遇、業(yè)務支出相關規(guī)定，定期開展企業(yè)薪酬費用檢查。

重點監(jiān)管企業(yè)投資問題。投資是國有企業(yè)生存和發(fā)展的必要手段。但是投資也面臨著市場競爭激烈、投資戰(zhàn)略失誤、過程管控不到位等風險。投資成功了能加快企業(yè)發(fā)展，形成持續(xù)現(xiàn)金流收入；一旦投資失敗，資金損失往往特別巨大，甚至拖垮一個企業(yè)，對企業(yè)來說，投資失敗往往是最嚴重的失敗，其影響是巨大的、長期的、不可挽回的。一是重點抓住事前決策，從投資決策程序的角度，督促企業(yè)嚴格按照投資管理規(guī)定和指導意見的要求，健全投資內部決策程序；二是重點關注事中運營，督促企業(yè)建立重大事項報告制度，重點關注投資金額大、投資效益與可行性研究報告出現(xiàn)重大偏離或嚴重虧損的投資項目，嚴格招標采購監(jiān)管，防止大規(guī)模超概算；三是重點完善事后評價，督促企業(yè)提高后評價工作質量，開展重大項目中期評價工作，對投資項目進行分階段的考核評價，及時發(fā)現(xiàn)潛在的問題。

重點監(jiān)督國有產(chǎn)權變動問題。國有產(chǎn)權是國有資本的體現(xiàn)形式之一，國有企業(yè)改制過程往往伴隨著國有產(chǎn)權的交易，隨著國有企業(yè)改革的不斷深化，混合所有制經(jīng)濟改革不斷推進，轉讓企業(yè)國有產(chǎn)權的活動明顯增多。要嚴格管理國有產(chǎn)權變動工作，提高國有資產(chǎn)交易流轉的規(guī)范性和透明度。一是防范決策環(huán)節(jié)風險，督促企業(yè)制定產(chǎn)權變動計劃，落實決策程序，建立國有產(chǎn)權變動后評價機制；二是防范評估環(huán)節(jié)的風險，綜合選聘評估機構，嚴防資產(chǎn)評估不實、虛構虛增成本、違規(guī)審批、隱匿轉移、侵占私吞國有資產(chǎn)等違法違紀行為；三是防范交易環(huán)節(jié)的風險，防止企業(yè)在交易對象選取上設置排他性條件，督促企業(yè)落實進場公開交易的要求，及時公開交易信息。

重點監(jiān)督企業(yè)財務管理問題。企業(yè)財務管理是企業(yè)管理的基礎，財務管理工作滲透和貫穿于企業(yè)一切經(jīng)濟活動之中。財務管理與經(jīng)濟效益有著密切的聯(lián)系，要對財務活動進行嚴格的監(jiān)督審查。一是要監(jiān)督財務管理規(guī)范性問題，關注財務支出和會計科目適應合理性問題，維護財務制度及財經(jīng)法紀的嚴肅性；二是要監(jiān)督資金安全問題，督促企業(yè)完善資金管理制度，保持合理負債水平，減少現(xiàn)金收支，防范網(wǎng)絡支付安全；三是要監(jiān)督資金收益問題，關注企業(yè)理財途徑，規(guī)范企業(yè)銀行開戶和銷戶管理，推動沉淀資金的使用，避免存在高存款、高貸款、高利息支出并存現(xiàn)象。

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