從法人治理結(jié)構(gòu)的視角談公共圖書(shū)館社會(huì)支持*

張 鐵

（黑龍江省圖書(shū)館，黑龍江 哈爾濱 150090）

1 引言

國(guó)內(nèi)學(xué)者針對(duì)公共圖書(shū)館社會(huì)支持研究的視角可以大致歸納為圖書(shū)館公共關(guān)系、圖書(shū)館社會(huì)捐贈(zèng)、圖書(shū)館基金會(huì)、圖書(shū)館之友、公共圖書(shū)館志愿者、社會(huì)力量參助公共圖書(shū)館建設(shè)等幾個(gè)方面。2007年以來(lái)，無(wú)錫市圖書(shū)館、深圳圖書(shū)館、廣州圖書(shū)館、溫州市圖書(shū)館等公共圖書(shū)館開(kāi)始建立法人治理結(jié)構(gòu)，組建理事會(huì)的實(shí)踐探索，本文在此基礎(chǔ)上，嘗試從公共圖書(shū)館法人治理結(jié)構(gòu)的視角對(duì)公共圖書(shū)館社會(huì)支持展開(kāi)探討，為我國(guó)鼓勵(lì)和引導(dǎo)公共圖書(shū)館獲取社會(huì)支持提供思路和啟示。

“法人治理結(jié)構(gòu)的核心要素，一是決策層建立理事會(huì)制度，二是管理層實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，三是管理和運(yùn)行實(shí)現(xiàn)‘章程化’?！盵1]公共圖書(shū)館社會(huì)支持應(yīng)該包括，政府財(cái)政投入支持、國(guó)家政策支持、社會(huì)投入支持、社會(huì)輿論支持、社區(qū)支持等。

公共圖書(shū)館是一種嚴(yán)重依賴于外部環(huán)境的社會(huì)組織，它運(yùn)行所需要的資金、資源等要素均有賴于社會(huì)的提供。筆者以為，我國(guó)公共圖書(shū)館的社會(huì)支持缺乏或不足的原因之一是公共圖書(shū)館沒(méi)有建立健全法人治理結(jié)構(gòu)。國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家公共圖書(shū)館的社會(huì)支持充分、全面，除了其圖書(shū)館法律體系比較完備，經(jīng)費(fèi)比較充裕的因素之外，更重要的是國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家大都具有良好的公共圖書(shū)館治理制度，普遍實(shí)行理事會(huì)制。

2 公共圖書(shū)館法人治理結(jié)構(gòu)對(duì)圖書(shū)館社會(huì)支持的作用

公共圖書(shū)館通過(guò)建立和完善決策層、執(zhí)行層、監(jiān)督層相分離的法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)行理事會(huì)制度，是公共圖書(shū)館體現(xiàn)民主、公開(kāi)、法治、高效、責(zé)任等民主決策的特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)自律行事、自我發(fā)展、自主管理的現(xiàn)代法人治理模式，通過(guò)社會(huì)賢達(dá)、熱心公益人士參與圖書(shū)館管理，擴(kuò)大社會(huì)影響力，可以更多地借助非政府組織、民間組織等社會(huì)組織的力量，尋求更大的公共圖書(shū)館社會(huì)支持。

2.1 有利于完善公共圖書(shū)館的社會(huì)支持制度

黨的十八屆三中全會(huì)決定：明確不同文化事業(yè)單位功能定位，建立法人治理結(jié)構(gòu)，完善績(jī)效考核機(jī)制。推動(dòng)公共圖書(shū)館、博物館、文化館、科技館等組建理事會(huì)，吸納有關(guān)方面代表、專業(yè)人士、各界群眾參與管理[2]。公共圖書(shū)館建立法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)行理事會(huì)制，可以為我國(guó)的公共圖書(shū)館立法提供鮮活的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和法理基礎(chǔ)，進(jìn)一步豐富“圖書(shū)館法”的內(nèi)容，在法律條文中體現(xiàn)圖書(shū)館社會(huì)支持，使圖書(shū)館社會(huì)支持有法可依。美國(guó)、英國(guó)、日本、俄羅斯等國(guó)都頒布國(guó)家法律進(jìn)行圖書(shū)館支持。如1994年頒布的 《俄羅斯圖書(shū)館事業(yè)聯(lián)邦法》通過(guò)立法鼓勵(lì)設(shè)立圖書(shū)館發(fā)展基金會(huì)；美國(guó)將圖書(shū)館募捐或籌資提到相當(dāng)重視的高度，要求圖書(shū)館設(shè)置專門部門組織募捐；美國(guó)圖書(shū)館協(xié)會(huì)設(shè)置的圖書(shū)館獎(jiǎng)項(xiàng)覆蓋面大，多數(shù)經(jīng)費(fèi)是來(lái)自企業(yè)贊助和社會(huì)機(jī)構(gòu)捐贈(zèng)，社會(huì)機(jī)構(gòu)、商業(yè)公司、個(gè)人還設(shè)立專門的圖書(shū)館獎(jiǎng)項(xiàng)，用以支持圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展[3]。社會(huì)捐贈(zèng)已經(jīng)成為美國(guó)各類型圖書(shū)館持續(xù)而又穩(wěn)定的社會(huì)支持力量。

2.2 有利于營(yíng)造公共圖書(shū)館的社會(huì)支持環(huán)境

公共圖書(shū)館建立法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)行理事會(huì)制，公民可以通過(guò)自身或社會(huì)組織合法地參與公共圖書(shū)館政策的制定、執(zhí)行和監(jiān)督，使自己在公共圖書(shū)館的利益訴求和愿望表達(dá)在政府行政決策以及公共圖書(shū)館管理中得以體現(xiàn)，從而實(shí)現(xiàn)公民的民主權(quán)利，提高公民參與、支持圖書(shū)館建設(shè)熱情，增強(qiáng)公民參與圖書(shū)館建設(shè)的意識(shí)，使非政府組織、市場(chǎng)組織和公民個(gè)人在內(nèi)的各類社會(huì)主體能夠意識(shí)到公共圖書(shū)館對(duì)于社會(huì)發(fā)展的重要作用，從而積極主動(dòng)進(jìn)行捐贈(zèng)，為公共圖書(shū)館社會(huì)支持營(yíng)造良好的公民參與環(huán)境。

公共圖書(shū)館建立法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)行理事會(huì)制，社會(huì)各界可以通過(guò)圖書(shū)館理事會(huì)定期發(fā)布的年度報(bào)告、績(jī)效評(píng)估等，了解其一年來(lái)的目標(biāo)完成情況、文獻(xiàn)資源擁有量、資金使用效率、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效益、長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和政策等內(nèi)容。其中，年度報(bào)告也是吸引政府、社會(huì)組織及社會(huì)公眾支持的重要依據(jù)，有利于圖書(shū)館工作走向公開(kāi)、透明、優(yōu)質(zhì)、高效，也利于增強(qiáng)全社會(huì)的公益愛(ài)心，為公共圖書(shū)館社會(huì)支持營(yíng)造良好的社會(huì)監(jiān)管機(jī)制。

2.3 有利于調(diào)節(jié)和引導(dǎo)公共圖書(shū)館社會(huì)支持資源

20世紀(jì)90年代初，國(guó)家有關(guān)部門出臺(tái)了企業(yè)向圖書(shū)館捐贈(zèng)可以抵頂企業(yè)所得稅的政策。由于當(dāng)時(shí)我國(guó)的企業(yè)所得稅率太高，企業(yè)都在千方百計(jì)地避稅，賬面上沒(méi)有體現(xiàn)企業(yè)實(shí)際所得，因此很少會(huì)向圖書(shū)館捐贈(zèng)。國(guó)內(nèi)外公共圖書(shū)館的發(fā)展都面臨著經(jīng)費(fèi)緊缺問(wèn)題，而公共圖書(shū)館理事會(huì)制能較好地解決這一問(wèn)題。理事會(huì)具有從環(huán)境中吸納資源的能力，能夠提高圖書(shū)館的競(jìng)爭(zhēng)力，能夠更有效地吸納多個(gè)利益主體參與管理并協(xié)調(diào)彼此的利益沖突；其經(jīng)費(fèi)除政府稅收撥款外，借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家公共圖書(shū)館經(jīng)費(fèi)籌措模式，重視從社會(huì)、民間等多種渠道籌集圖書(shū)館建設(shè)資金，廣泛吸納社會(huì)各界資金捐贈(zèng)公共圖書(shū)館事業(yè)。如美國(guó)波士頓公共圖書(shū)館理事會(huì)中的資金項(xiàng)目委員會(huì)、財(cái)政與審計(jì)委員會(huì)以及市場(chǎng)營(yíng)銷和籌資特別小組負(fù)責(zé)捐贈(zèng)款項(xiàng)及日后的使用等工作[4]。這樣可以充分發(fā)揮公共圖書(shū)館理事會(huì)成員的才能，擴(kuò)大社會(huì)影響力，盡可能地為公共圖書(shū)館的發(fā)展募集更多的經(jīng)費(fèi)。

3 公共圖書(shū)館社會(huì)支持的理念、路徑與機(jī)制

3.1 公共圖書(shū)館社會(huì)支持從法人治理結(jié)構(gòu)上要去行政化

現(xiàn)在的問(wèn)題不僅僅是公共圖書(shū)館沒(méi)有獨(dú)立自主權(quán)力，政府直接插手公共圖書(shū)館事務(wù)，更在于圖書(shū)館行政化、衙門化傾向非常嚴(yán)重，圖書(shū)館的內(nèi)部問(wèn)題大于外部問(wèn)題。如圖書(shū)館本來(lái)是一個(gè)業(yè)務(wù)單位，但種種跡象表明，業(yè)務(wù)工作逐漸失去了核心地位，基礎(chǔ)業(yè)務(wù)不受重視，在讀者活動(dòng)中處心積慮的制造新聞，引起上層領(lǐng)導(dǎo)的注意。圖書(shū)館去除行政化，不僅僅是簡(jiǎn)單地取消級(jí)別，關(guān)鍵是要回歸以業(yè)務(wù)工作為中心，專家治館，民主決策，公開(kāi)透明，加強(qiáng)監(jiān)督等等。

3.2 公共圖書(shū)館社會(huì)支持從法人治理結(jié)構(gòu)上要引入公民參與機(jī)制

我國(guó)公共圖書(shū)館辦館經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源是政府財(cái)政撥款，而作為政府財(cái)政收入的納稅人公眾卻被排除在公共圖書(shū)館治理事務(wù)之外，公眾意愿缺少表達(dá)渠道，圖書(shū)館的發(fā)展既沒(méi)有考慮公眾的利益訴求，也沒(méi)有體現(xiàn)圖書(shū)館的訴求，而只是政府主管部門意愿的體現(xiàn)。隨著我國(guó)公民權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)和向公民社會(huì)的轉(zhuǎn)型，公共圖書(shū)館應(yīng)當(dāng)在其管理決策中重視公眾話語(yǔ)權(quán)，通過(guò)建立健全法人治理結(jié)構(gòu)逐漸引入公民參與決策機(jī)制。目前可以嘗試圖書(shū)館重要決策的社會(huì)公示制度、聽(tīng)證制度、網(wǎng)絡(luò)民意表達(dá)制度、公眾意見(jiàn)回應(yīng)制度、決策監(jiān)督制度等。通過(guò)一系列民主制度安排，從體制上保障公眾參與圖書(shū)館的建設(shè)。

3.3 公共圖書(shū)館社會(huì)支持要體現(xiàn)適度和均衡

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)迅速成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，國(guó)庫(kù)充盈，外匯儲(chǔ)備雄厚，人民的可支配收入逐年提高。特別是我國(guó)的財(cái)政收入每年以高于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的兩到三倍的速度增長(zhǎng)。而且，各級(jí)財(cái)政擺脫了直接投資辦企業(yè)、拿納稅人的錢交學(xué)費(fèi)、打水漂的做法，由全能財(cái)政轉(zhuǎn)變?yōu)楣藏?cái)政，同時(shí)也加大了向公共文化部門投入的力度。在這樣的形勢(shì)下，各級(jí)公共圖書(shū)館的經(jīng)費(fèi)都有了不同程度的改善。但是有些圖書(shū)館的經(jīng)費(fèi)仍然很緊張，也有的圖書(shū)館經(jīng)費(fèi)花不了?，F(xiàn)在有的地方財(cái)政部門（多數(shù)都是發(fā)達(dá)地區(qū)）撥款都是跟著工作項(xiàng)目走，而且跟蹤問(wèn)效，所以圖書(shū)館不敢多提項(xiàng)目要錢，因?yàn)橥瓴怀扇蝿?wù)更被動(dòng)。至于購(gòu)書(shū)經(jīng)費(fèi)，也不是多多益善，因?yàn)槭澜缟先魏螆D書(shū)館也不可能無(wú)止境的增加購(gòu)書(shū)經(jīng)費(fèi)。筆者以為，面對(duì)“經(jīng)費(fèi)上的過(guò)度支持”問(wèn)題要具體問(wèn)題具體分析，政府財(cái)政投入在發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)有區(qū)別。這些并不是否認(rèn)公共圖書(shū)館社會(huì)支持的最重要的一個(gè)方面是資金支持，更不是說(shuō)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，圖書(shū)館經(jīng)費(fèi)緊張的情況改觀之后可以不需要社會(huì)的資金支持。在發(fā)達(dá)國(guó)家的公共圖書(shū)館也是以政府撥款為主的同時(shí)，不斷通過(guò)多渠道爭(zhēng)取社會(huì)各方面的資金支持。所以，我們不要把公共圖書(shū)館的社會(huì)支持僅僅理解為資金支持，或者說(shuō)是建立一條籌集資金渠道。公共圖書(shū)館社會(huì)支持應(yīng)該是完整的、適度的、大致均衡的社會(huì)支持。

3.4 圖書(shū)館理事會(huì)制是擴(kuò)大公共圖書(shū)館社會(huì)支持的有效路徑與機(jī)制

“圖書(shū)館理事會(huì)被視為圖書(shū)館法人治理結(jié)構(gòu)的核心，若想建立、健全圖書(shū)館法人治理結(jié)構(gòu)，首先要建立并實(shí)施圖書(shū)館理事會(huì)制度?！盵5]公共圖書(shū)館實(shí)施理事會(huì)制在公共圖書(shū)館與社會(huì)之間架起了橋梁，可以為公共圖書(shū)館募集更多捐款，有助于圖書(shū)館完善其經(jīng)費(fèi)來(lái)源結(jié)構(gòu)，為公共圖書(shū)館獲得更多的自主管理權(quán)奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

（1）在理事會(huì)的權(quán)力上體現(xiàn)公共圖書(shū)館社會(huì)支持。目前，我國(guó)公共圖書(shū)館是相關(guān)政府主管部門的下屬單位。一方面，圖書(shū)館的館舍建設(shè)、經(jīng)費(fèi)、人員編制等方面沒(méi)有自主權(quán)；另一方面，圖書(shū)館的內(nèi)部管理、業(yè)務(wù)建設(shè)、規(guī)章制度、館內(nèi)人力資源調(diào)配、中層干部任免、資金調(diào)度等方面圖書(shū)館的領(lǐng)導(dǎo)者又掌握絕對(duì)的自主權(quán)，缺乏有效的監(jiān)督，進(jìn)而出現(xiàn)“清水衙門”的腐敗、甚至窩案串案。圖書(shū)館的館舍建設(shè)一般由政府主管部門主持，原來(lái)是文化主管部門，現(xiàn)在是政府的大項(xiàng)目辦，這是由國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目管理體制決定的；還有圖書(shū)館的領(lǐng)導(dǎo)班子成員的選拔和任免，由圖書(shū)館的上級(jí)主管部門決定，這是我國(guó)干部管理體制和管理權(quán)限規(guī)定的；圖書(shū)館在核定的編制之內(nèi)選用新的工作人員完全屬于圖書(shū)館的內(nèi)部事務(wù)，有些地方的政府主管部門直接插手圖書(shū)館進(jìn)人的具體事務(wù)。公共圖書(shū)館理事會(huì)可以堅(jiān)持“各方利益不占優(yōu)”是基本原則，能夠體現(xiàn)利益相關(guān)方協(xié)商共治，防止任何一方壟斷決策權(quán)。

理事會(huì)的理事來(lái)自社會(huì)各界，可以集思廣益，使決策變得更加科學(xué)合理。在監(jiān)督體系方面，由以行政監(jiān)督為主變?yōu)槎嗲馈⒍鄬哟伪O(jiān)督，增加管理的透明度，通過(guò)社會(huì)賢達(dá)、熱心公益人士參與圖書(shū)館管理，擴(kuò)大社會(huì)影響力，可以更多地借助非政府組織、民間組織、非營(yíng)利組織等社會(huì)組織的力量，尋求更大的公共圖書(shū)館社會(huì)支持。理事會(huì)作為公共圖書(shū)館的議事決策機(jī)制是圖書(shū)館的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，在公共圖書(shū)館治理中發(fā)揮決策功能，監(jiān)督圖書(shū)館的活動(dòng)，決定公共圖書(shū)館未來(lái)的發(fā)展方向；擁有對(duì)各項(xiàng)活動(dòng)，包括圖書(shū)館資源使用、人事任命、財(cái)務(wù)管理等進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力；改變政府直接插手公共圖書(shū)館事務(wù)和公共圖書(shū)館沒(méi)有獨(dú)立自主權(quán)力的現(xiàn)狀，逐步形成社會(huì)各界利益相關(guān)者共同治理公共圖書(shū)館的治理模式，從而在人員合理組成與權(quán)力互相制衡上體現(xiàn)公共圖書(shū)館社會(huì)支持。

（2）在理事會(huì)的職能上體現(xiàn)公共圖書(shū)館社會(huì)支持。法人治理結(jié)構(gòu)要求公共圖書(shū)館的管理和運(yùn)營(yíng)實(shí)現(xiàn)“章程化”。公共圖書(shū)館的管理和運(yùn)營(yíng)要建立起基本的制度，如年度報(bào)告制度、信息披露制度、財(cái)務(wù)審計(jì)制度、績(jī)效評(píng)估制度、社會(huì)監(jiān)督制度、黨組織建設(shè)制度等，管理、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管都依規(guī)章制度進(jìn)行，這也就是法人治理“依法進(jìn)行”的含義。

公共圖書(shū)館理事會(huì)職能包括戰(zhàn)略規(guī)劃、財(cái)務(wù)監(jiān)督、籌資、館長(zhǎng)聘任、管理者評(píng)價(jià)、媒體關(guān)系處理等職能的履行情況等，在公共圖書(shū)館理事會(huì)的各項(xiàng)職能中要體現(xiàn)理事會(huì)對(duì)圖書(shū)館籌資渠道的開(kāi)發(fā)與維護(hù)。理事會(huì)的職能要求理事全面了解公共圖書(shū)館社會(huì)支持的法規(guī)、政策、方式，通過(guò)圖書(shū)館公共關(guān)系、圖書(shū)館之友、圖書(shū)館基金、圖書(shū)館營(yíng)銷等方式宣傳理事會(huì)的設(shè)想和圖書(shū)館的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，并定期向公民和圖書(shū)館用戶進(jìn)行咨詢，積極與社會(huì)機(jī)構(gòu)聯(lián)系，以尋求理解和支持。

（3）在理事會(huì)的結(jié)構(gòu)上體現(xiàn)公共圖書(shū)館社會(huì)支持。公共圖書(shū)館采用理事會(huì)策略，通過(guò)改變理事會(huì)的構(gòu)成或職能來(lái)加強(qiáng)從環(huán)境中吸納資源的能力。如公共圖書(shū)館活動(dòng)的宣傳、募捐以及公益形象的樹(shù)立會(huì)形成對(duì)媒體的依賴，為建立與媒體的良好關(guān)系，公共圖書(shū)館要考慮將具有影響力的媒體的負(fù)責(zé)人加入理事會(huì)，從而使公共圖書(shū)館對(duì)媒體資源的依賴性得到比較好的控制。

4 結(jié)語(yǔ)

由于我國(guó)的社會(huì)制度、管理體制的原因，法人治理結(jié)構(gòu)在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中存在很多不適應(yīng)的情況。至于把法人治理結(jié)構(gòu) （或者僅僅是理事會(huì)制度）移植到公共圖書(shū)館，由營(yíng)利機(jī)構(gòu)的企業(yè)到事業(yè)單位的圖書(shū)館，從管理體制、運(yùn)行機(jī)制、社會(huì)職能、團(tuán)隊(duì)文化等等方面都有質(zhì)的不同，公共圖書(shū)館的法人治理結(jié)構(gòu)和企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)應(yīng)用環(huán)境有很大的不同，實(shí)行起來(lái)會(huì)有很大的差異。

公共圖書(shū)館法人治理結(jié)構(gòu)的實(shí)質(zhì)是國(guó)家、地方政府、非政府組織、公民個(gè)人、其他社會(huì)力量對(duì)圖書(shū)館事務(wù)的政治參與和利益協(xié)調(diào)，也是公眾不斷擴(kuò)展和深化在圖書(shū)館公共事務(wù)中的民主權(quán)利的過(guò)程。公共圖書(shū)館理事會(huì)的管理模式體現(xiàn)了公眾是圖書(shū)館真正所有者，從而確保公共圖書(shū)館的服務(wù)圍繞公眾需求展開(kāi)，貼近公眾的日常生活和學(xué)習(xí)。

國(guó)家應(yīng)通過(guò)立法，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各界向公共圖書(shū)館捐贈(zèng)；政府應(yīng)加大購(gòu)買公共圖書(shū)館服務(wù)的力度，推動(dòng)公共圖書(shū)館建立法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)行理事會(huì)制；例如，目前我國(guó)應(yīng)推動(dòng)公共圖書(shū)館的中心館或總館實(shí)行理事會(huì)制。公共圖書(shū)館應(yīng)通過(guò)高效、便利、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)積極爭(zhēng)取各種形式的社會(huì)支持，將其視為政府投入之外支撐事業(yè)發(fā)展的重要力量；應(yīng)與非政府組織保持溝通和聯(lián)系，尋求支持，豐富獲取捐贈(zèng)的渠道。

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