完善農(nóng)村留守未成年人權(quán)利的法律保護(hù)

陳興元

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完善農(nóng)村留守未成年人權(quán)利的法律保護(hù)

陳興元

［摘要］當(dāng)前我國農(nóng)村留守未成年人的權(quán)利保護(hù)面臨諸多缺失，這關(guān)乎他們的健康成長和社會的和諧穩(wěn)定，應(yīng)當(dāng)從強(qiáng)化監(jiān)護(hù)人的責(zé)任和義務(wù)、強(qiáng)化政府職能、加強(qiáng)立法、保護(hù)留守未成年人參與權(quán)、加強(qiáng)法律知識和安全防范意識教育等方面保護(hù)留守未成年人的生存權(quán)、受教育權(quán)、發(fā)展權(quán)、參與權(quán)、受保護(hù)權(quán)。

［關(guān)鍵詞］農(nóng)村留守未成年人;監(jiān)護(hù)人責(zé)任;政府職能;安全防范意識教育

在當(dāng)前我國農(nóng)村，留守未成年人是城鄉(xiāng)二元體制下的“制度性孤兒”。父母在外務(wù)工，無力將子女帶在身邊撫養(yǎng)，他們不得不接受長期被托養(yǎng)或寄養(yǎng)的現(xiàn)實(shí)。留守未成年人是我國農(nóng)村一個(gè)現(xiàn)實(shí)而又嚴(yán)峻的問題，為保障留守未成年人群體法定權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，有必要對其權(quán)利保護(hù)現(xiàn)狀進(jìn)行深入研究，切實(shí)完善留守未成年人的法律保護(hù)制度。

一、我國農(nóng)村留守未成年人權(quán)利法律保護(hù)現(xiàn)狀

農(nóng)村留守未成年人，是指父母離開戶籍所在地到異地務(wù)工，長期不能與父母共同生活的未滿18周歲的農(nóng)村未成年人。農(nóng)村留守未成年人同其他少年兒童一樣具有生存權(quán)、受教育權(quán)、發(fā)展權(quán)、參與權(quán)、受保護(hù)權(quán)等權(quán)利。但嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)是，目前在留守未成年人的權(quán)利保護(hù)方面存在諸多問題，以致對其健康成長造成不同程度的負(fù)面影響與危害。

1．生存權(quán)需要更加重視。生存權(quán)是未成年人最基本的權(quán)利，是實(shí)現(xiàn)其它權(quán)利的前提和基礎(chǔ)。農(nóng)村留守未成年人一方面，由于年齡尚小、抵抗力弱，可能受到臨時(shí)委托的監(jiān)護(hù)人或者同學(xué)、親戚朋友、社會上的邪惡勢力等方面的侵害;另一方面，由于他們辨別能力、自控能力較差，經(jīng)不起不良思想文化的侵蝕，容易受騙上當(dāng)，使自己生命安全處于危險(xiǎn)境地。未成年人的父母擔(dān)負(fù)著保護(hù)其生命安全的責(zé)任和義務(wù)，在未成年子女的成長過程中應(yīng)盡量使其避免遭受來自外界的各種損害和不法侵害。然而，留守未成年人的父母長年在外打工，監(jiān)護(hù)人長期缺位，加之寄養(yǎng)教育或隔代教育的偏差，使其生存權(quán)受到不同程度危害的事件時(shí)有發(fā)生。

2．受教育權(quán)嚴(yán)重缺失。“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)?！薄?〕受教育的權(quán)利主要包括:第一，學(xué)習(xí)的權(quán)利，即適齡兒童和少年等權(quán)利主體享有接受教育并通過學(xué)習(xí)而在智力和品德等方面得到發(fā)展的權(quán)利。第二，義務(wù)教育的無償化。第三，受教育的機(jī)會均等。〔2〕

留守未成年人的教育包括家庭教育和學(xué)校教育兩個(gè)方面。在偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村，未成年人在學(xué)前教育階段，以家庭教育為主。由于留守未成年人的父母在其很小時(shí)就外出打工，他們普遍缺乏父母的教育和關(guān)愛。留守兒童的監(jiān)護(hù)人絕大多數(shù)是未受過家庭教育培訓(xùn)的中老年人，他們很難在行為和學(xué)習(xí)習(xí)慣養(yǎng)成上給留守未成年人應(yīng)有的指導(dǎo)與幫助。在學(xué)前教育階段，有的留守未成年人家庭認(rèn)為讀書無用，就讓孩子一直輟學(xué)在家，既不享受受教育的權(quán)利，也沒有履行受教育的義務(wù)。在學(xué)校教育方面，學(xué)校亦不能有效保障留守未成年人享有受教育權(quán)。實(shí)踐表明，學(xué)校教育只有與家庭教育相互交融才能達(dá)到預(yù)期效果。由于家庭教育的缺失，父母把孩子的教育寄希望于學(xué)校，學(xué)生的臨時(shí)監(jiān)護(hù)人往往與教師缺乏溝通交流，對受教育者的真實(shí)情況知之甚少，這必然導(dǎo)致學(xué)校對未成年人的教育陷入尷尬境地。學(xué)校以為監(jiān)護(hù)人在教育管理留守未成年人，監(jiān)護(hù)人則認(rèn)為學(xué)校在教育留守未成年人，而實(shí)際上，有的未成年人在真空中混日子，他們兩邊撒謊，一邊欺騙老師，一邊蒙騙臨時(shí)監(jiān)護(hù)人。學(xué)校對有的品行較差的留守未成年人，在他們不聽從管教時(shí)，或漠視他們的存在，或勸其退學(xué)，或開除學(xué)籍，使其流入社會，成為問題少年。

3．發(fā)展權(quán)現(xiàn)狀堪憂。發(fā)展權(quán)，是指未成年人充分發(fā)展其全部體能和智能的權(quán)利。未成年人的發(fā)展權(quán)包括未成年人的思想道德素質(zhì)、科學(xué)文化素質(zhì)和健康素質(zhì)的全面提高。在農(nóng)村，留守未成年人群體在學(xué)業(yè)方面由于長期缺乏父母的教育與引導(dǎo)，難以養(yǎng)成良好的學(xué)習(xí)習(xí)慣，其學(xué)業(yè)成績與非留守未成年人相比相差甚遠(yuǎn)，從而使少數(shù)留守未成年人滋生厭學(xué)情緒，在義務(wù)教育階段就輟學(xué)打工。據(jù)教育部門提供的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育階段，初中升高中的比例目前僅18．6%，比1985年的22．3%下降了3. 7%。尤為嚴(yán)重的是，每年我國農(nóng)村有近200萬的少年在小學(xué)畢業(yè)后，放棄中學(xué)階段受教育的權(quán)利與義務(wù)，即走向社會，成為社會新一代低素質(zhì)的廉價(jià)勞動力。他們文化程度如此之低，必然影響其未來的健康成長與事業(yè)發(fā)展?！?〕

留守未成年人正處于人格形成的關(guān)鍵時(shí)期，特別需要父母關(guān)心呵護(hù)和正確引導(dǎo)。由于父母長期在外務(wù)工，不能給予他們情感上的交流與溝通，更談不上在世界觀、人生觀、價(jià)值觀方面對其提供正確引導(dǎo)，他們極易形成畸形的人格品性。不少留守未成年人格發(fā)展表現(xiàn)出兩種極端:一是攻擊型，自制力差，動輒打架斗毆;二是畏縮型，冷漠、畏懼、自卑、不合群、不愿與同學(xué)交往等。

4．參與權(quán)有待加強(qiáng)。參與權(quán)是參與家庭、文化和社會生活的權(quán)利，主要包括未成年人自由獲取信息的知曉權(quán)和自由表達(dá)自己意見的表達(dá)權(quán)?！段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》第十四條規(guī)定:“父母或者其他監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)未成年人的年齡和智力發(fā)展?fàn)顩r，在作出與未成年人權(quán)益有關(guān)的決定時(shí)告知其本人，并聽取他們的意見?！薄?〕由于父母外出務(wù)工，留守未成年人的祖父母或外祖父母成為其監(jiān)護(hù)人，而他們自身的文化程度偏低，往往不善于主動與孫輩溝通，更談不上讓未成年人知曉一些與他們利益相關(guān)的政策法規(guī)知識，致使留守未成年人的發(fā)言權(quán)受限，參與權(quán)無保證，這在一定程度上影響了其心智的良性發(fā)展。

5．受保護(hù)權(quán)缺位。受保護(hù)權(quán)，是指國家根據(jù)未成年人身心發(fā)展特點(diǎn)給予特殊、優(yōu)先保護(hù)，未成年人的合法權(quán)益不受侵犯的權(quán)利，主要包括通信權(quán)、隱私權(quán)與人身自由權(quán)以及未成年人免受歧視、虐待或疏忽照料的權(quán)利，以及對失去家庭的未成年人的保護(hù)等等?！睹穹ㄍ▌t》第16條的規(guī)定:“未成年人的父母是未成年人的監(jiān)護(hù)人”，只有其父母死亡或者沒有監(jiān)護(hù)能力時(shí)，才由有監(jiān)護(hù)能力的祖父母、外祖父母等擔(dān)任監(jiān)護(hù)人?！?〕而留守未成年人的父母在外出務(wù)工時(shí)，把孩子委托給祖父母外祖父母或者其他親戚監(jiān)護(hù)。委托監(jiān)護(hù)人年事已高、文化程度較低，同時(shí)他們還得從事田間勞作以維持生計(jì)，且需要給留守未成年人準(zhǔn)備一日三餐，對于監(jiān)護(hù)自己的孫輩往往力不從心。此外，有的留守未成年人不僅長期得不到父母在物質(zhì)上的支持和精神上的關(guān)愛，而且還要照顧年老體弱的祖父母或外祖父母，其受保護(hù)權(quán)嚴(yán)重缺失。

留守未成年人經(jīng)常由于缺乏保護(hù)而被侵害的問題長期存在。目前留守未成年人的監(jiān)護(hù)人存在責(zé)任心不強(qiáng)、管理方式不當(dāng)?shù)戎T多問題，給未成年人的安全帶來了隱患，同時(shí)也為犯罪分子提供了可乘之機(jī)。最近公安部的一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)表明，農(nóng)村留守未成年人已成為受各類犯罪侵犯的高危人群，人販子注意的目標(biāo)多鎖定在留守未成年人中的男孩，性侵犯的對象則往往是未成年人中的女孩。除了犯罪分子的侵犯以外，監(jiān)護(hù)人方面也存在一些問題。他們沒有與留守未成年人經(jīng)常進(jìn)行情感交流，留守未成年人又長期缺乏父母的關(guān)愛，致使留守未成年人出現(xiàn)心理障礙，或者行為失控，走上違法犯罪甚至自殺輕生之路。

二、完善農(nóng)村留守未成年人權(quán)利法律保護(hù)措施

要真正解決好留守未成年人的權(quán)利保護(hù)問題，就必須完善相關(guān)法律制度，切實(shí)搭建留守未成年人法律保護(hù)平臺，并落實(shí)到位。

1．完善法律制度，強(qiáng)化監(jiān)護(hù)人的責(zé)任和義務(wù)，保護(hù)留守未成年人的生存權(quán)。法律規(guī)定父母對子女應(yīng)盡監(jiān)護(hù)的責(zé)任和義務(wù)。《未成年人保護(hù)法》第十條規(guī)定:“父母或者其他監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造良好、和諧的家庭環(huán)境，依法履行對未成年人的監(jiān)護(hù)職責(zé)和撫養(yǎng)義務(wù)?！薄?〕對于《未成年人保護(hù)法》提到的其他監(jiān)護(hù)人問題，《民法通則》第十六條明確規(guī)定:未成年人的監(jiān)護(hù)人是未成年人的父母，只有在父母死亡或者沒有監(jiān)護(hù)能力時(shí)，才由有監(jiān)護(hù)能力的祖父母或外祖父母等擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。沒有死亡的有監(jiān)護(hù)能力的父母必須承擔(dān)其未成年子女的監(jiān)護(hù)責(zé)任?！?〕但是，未成年人的父母將其委托祖父母或外祖父母、親朋好友監(jiān)護(hù)，沒有切實(shí)履行其監(jiān)護(hù)義務(wù)和責(zé)任。因此，應(yīng)該盡快完善《未成年人保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定，促使父母切實(shí)履行其監(jiān)護(hù)職責(zé)，以保障未成年人的生存權(quán)。

2．完善法律制度，強(qiáng)化政府職能，進(jìn)一步健全城鄉(xiāng)教育運(yùn)行機(jī)制。應(yīng)及時(shí)修改《義務(wù)教育法》，完善對外來農(nóng)民工子女隨父母異地入學(xué)的相關(guān)措施，從法律制度上為農(nóng)村未成年人受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)鋪平道路。各級人大和政府應(yīng)當(dāng)制定相關(guān)法律的實(shí)施細(xì)則，增加留守未成年人受教育權(quán)保護(hù)的相關(guān)內(nèi)容，對具體的處罰辦法要進(jìn)行細(xì)化，使之具有可操作性。

從制度層面看，留守未成年人受教育權(quán)缺失的主因是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所導(dǎo)致的義務(wù)教育的城鄉(xiāng)分割局面。要從根本上消除“留守”問題，必須調(diào)整相關(guān)政策和修改相關(guān)法律。在接受教育的問題上，農(nóng)村留守未成年人與城市未成年人存在明顯差別。根據(jù)《義務(wù)教育法》第12條第1款規(guī)定:“適齡兒童、少年免試入學(xué)。地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)?！薄?〕這種要求適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)是農(nóng)村留守未成年人群體產(chǎn)生的重要原因，同時(shí)也造成了義務(wù)教育的城鄉(xiāng)區(qū)別。該法條同時(shí)在第2款規(guī)定:“父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人在非戶籍所在地工作或居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人工作或者居住地接受義務(wù)教育的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)為其提供平等接受義務(wù)教育的條件，具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。”〔9〕2006年，國務(wù)院明確規(guī)定，農(nóng)民工子女就學(xué)應(yīng)該以流入地政府管理為主，以全日制公辦學(xué)校為主。為全面落實(shí)中央精神，很多地方出臺了相應(yīng)措施，以保證留守未成年人受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)。但是，由于政策設(shè)計(jì)與政策執(zhí)行存在巨大差距，并未從根本上解決留守未成人的受教育問題，一部分留守未成年人仍被排斥在公辦學(xué)校的大門之外。目前我國正全面推進(jìn)戶籍制度改革，這為從根本上解決留守未成年人的受教育權(quán)帶來了福音。各級政府要大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，增加就業(yè)的機(jī)會，使農(nóng)村剩余勞動力就地得到充分吸納，農(nóng)民增收的門路不斷拓寬，使農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)，以緩解留守未成年人的家庭教育缺失問題。

3．加強(qiáng)立法，確保農(nóng)村留守未成年人的平等發(fā)展權(quán)。我國農(nóng)村留守未成年人與城市未成年人在學(xué)習(xí)和就業(yè)等方面發(fā)展機(jī)會存在不均衡狀況。因此，務(wù)必破除城鄉(xiāng)二元體制，推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，在法律上明確規(guī)定未成年人的平等發(fā)展權(quán)，以促使各級政府切實(shí)履行對所有未成年人平等發(fā)展的責(zé)任。讓農(nóng)村留守未成年人與城市未成年人擁有同樣的發(fā)展機(jī)會，享有同樣優(yōu)質(zhì)的教育，使他們成為健康發(fā)展、主動發(fā)展、和諧發(fā)展的一代新人。

4．尊重留守未成年人的法律地位，保護(hù)其參與權(quán)。未成年人年齡雖小，但同樣有著對自由、安全、平等的追求，同樣享有人格尊嚴(yán)，有權(quán)要求別人尊重他們，獲得參與家庭事務(wù)的話語權(quán)。父母應(yīng)尊重未成年人在家庭中的獨(dú)立法律地位。學(xué)校要有意識地培養(yǎng)未成年人的參與意識，讓他們積極投身到與自己的利益相關(guān)的活動中去歷練自己。

5．加強(qiáng)法律知識和安全防范意識教育，確保留守未成年人的受保護(hù)權(quán)。對未成年子女的教育和監(jiān)護(hù)是父母的法定責(zé)任與義務(wù)。當(dāng)留守未成年人的父母未能按照法律規(guī)定履行其監(jiān)護(hù)和教育責(zé)任的，有關(guān)部門應(yīng)責(zé)令其改正，對不作為者應(yīng)當(dāng)剝奪其監(jiān)護(hù)資格。父母在選擇臨時(shí)監(jiān)護(hù)人時(shí)要慎重，要首先考慮未成年人的健康成長，應(yīng)盡可能選擇責(zé)任感強(qiáng)，能對自己孩子進(jìn)行更好地監(jiān)管和指導(dǎo)的親朋好友作為未成年人的監(jiān)護(hù)人。

農(nóng)村中小學(xué)要加強(qiáng)對留守未成年學(xué)生的法律知識和安全防范意識教育，使他們掌握一定的法律知識和安全防范技能。特別是農(nóng)村留守女未成年人的性安全意識教育和防范教育更是刻不容緩。學(xué)校對法律知識的宣傳和教育必須經(jīng)?；?，幫助他們增強(qiáng)自我保護(hù)意識與能力，拒絕誘惑、遠(yuǎn)離危害、防范侵害，幫助他們做懂法、守法、護(hù)法的小公民。

總之，完善農(nóng)村留守未成年人權(quán)利的法律保護(hù)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要國家、社會、學(xué)校、家庭等各個(gè)方面的關(guān)注，需要社會各個(gè)階層的支持，需要不斷創(chuàng)新社會治理體系，努力搭建農(nóng)村留守未成年人權(quán)利的法律保護(hù)平臺并落實(shí)到位。

【參考文獻(xiàn)】

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(責(zé)任編輯:田府)

［作者簡介］陳興元，成都大學(xué)政治學(xué)院副教授，主要研究方向:政治學(xué)、法學(xué)。四川成都610106

［收稿日期］2014－11－27

［文章編號］1004－0633 ( 2015)03－113－3

［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A

［中圖分類號］DF48