公共行政價(jià)值取向再審視

畢普云

公共行政價(jià)值取向再審視

畢普云

（中共海南省委黨校，海南?？?，5711OO）

價(jià)值追求是靈魂，公共行政價(jià)值是公共行政的靈魂。通過公共行政價(jià)值的追溯，才可能認(rèn)識(shí)到政府的應(yīng)然作為和實(shí)然差距。本文從歐債危機(jī)引起的公共行政價(jià)值爭(zhēng)議出發(fā)，審視了西方公共行政價(jià)值取向的發(fā)展歷程，即由機(jī)械性效率為導(dǎo)向的傳統(tǒng)公共行政價(jià)值發(fā)展到以社會(huì)性效率為目標(biāo)的新公共行政價(jià)值，再到以競(jìng)爭(zhēng)性效率為原則的新公共管理價(jià)值取向；總結(jié)了中國公共行政價(jià)值的發(fā)展歷程，即由公共行政價(jià)值基礎(chǔ)相對(duì)貧乏到服務(wù)增長主義的公共行政價(jià)值取向，再到注重公平正義的公共行政價(jià)值。最后通過對(duì)比中西方公共行政價(jià)值的走向，提煉當(dāng)代公共行政價(jià)值目標(biāo)，即公共性是公共行政的第一價(jià)值，效率是公共行政的價(jià)值工具，民主性是公共行政的價(jià)值前提。

公共行政；新公共管理；公共行政價(jià)值

什么原因?qū)е铝藲W債危機(jī)？如何擺脫危機(jī)？學(xué)界在研究，政府在反思。一些學(xué)者把危機(jī)的矛頭指向了“福利社會(huì)”，認(rèn)為居高不下的福利水平造成了當(dāng)前的頹勢(shì),歐洲社會(huì)的高福利帶來了巨額的社會(huì)福利支出是其中代表性的觀點(diǎn)。社會(huì)福利支出是福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念，屬經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇，我們換個(gè)角度從公共行政角度來看歐債危機(jī)產(chǎn)生的根源會(huì)有不同的發(fā)現(xiàn)。而從公共行政的學(xué)科角度看，公共行政行為首先要考慮價(jià)值取向。因?yàn)椤肮残姓膬r(jià)值是公共行政所追求的一種應(yīng)然狀態(tài)，它反映了人們關(guān)于公共行政的希望和理想、信仰和依托”。只有理清了公共行政的價(jià)值應(yīng)然才能有效認(rèn)識(shí)社會(huì)政策的本源，才可能認(rèn)識(shí)到行政的應(yīng)然作為和實(shí)然差距。

一、以效率為主線的西方公共行政價(jià)值取向

1.探索機(jī)械性效率的傳統(tǒng)公共行政

眾所周知，西方公共行政價(jià)值追尋源于政府邊界的界定及在此邊界中如何提升官僚體制得效率。追求自由民主的西方行政學(xué)界把政府的活動(dòng)范圍嚴(yán)格限定在“守夜人”的角色。為終結(jié)政黨分肥對(duì)美國政府公職帶來的消極影響，威爾遜提出“政治行政二分”，排除政治對(duì)公共行政的干擾，并把公共行政限制在執(zhí)行政策。在其傳世名著《行政學(xué)之研究》明確地提出首先是“政府應(yīng)當(dāng)做什么工作，其次是政府如何高效地完成這些工作。后來的公共行政學(xué)者均秉承這一思想且認(rèn)為：公共行政最基本的價(jià)值追求就是效率。需要注意的是此階段的公共行政是在行政與政治兩分的條件下，僅指事務(wù)性的政府活動(dòng)應(yīng)積極提高效率。在此階段，針對(duì)效率提升的組織結(jié)構(gòu)問題，馬克斯·韋伯強(qiáng)調(diào)“工具理性”，并精心研究了的旨在提高效率的組織結(jié)構(gòu)——官僚制，無論是突出合理的分工，還是提出層級(jí)節(jié)制的權(quán)力體系，還是依照規(guī)程辦事的運(yùn)作機(jī)制，都以效率為終極目標(biāo)，并與泰勒的企業(yè)科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)遙相呼應(yīng)。

2.以社會(huì)性效率為目標(biāo)的新公共行政

與傳統(tǒng)公共行政學(xué)不同的是，新公共行政學(xué)在如何低成本、高效率地為公眾提供更好的服務(wù)，或少花錢而保持服務(wù)水平不變的基礎(chǔ)上，明確提出了公共行政提供的服務(wù)是否損害了社會(huì)公平或有效地改進(jìn)了社會(huì)公平。也即行政管理者有責(zé)任去改革影響社會(huì)公平的管理體制。公平問題的提出使得傳統(tǒng)公共行政學(xué)中執(zhí)行決策任務(wù)的人員不再是價(jià)值中立的。新公共行政學(xué)提出行政管理者應(yīng)該擔(dān)負(fù)起社會(huì)的責(zé)任。至此，出色的管理和追求社會(huì)公平一并作為了公共行政工作的基本原理。

同時(shí)，相對(duì)于傳統(tǒng)行政學(xué)提出的“機(jī)械性效率”，新公共行政學(xué)明確提出“社會(huì)性效率”的概念，亦即政府在考慮“技術(shù)、成本、產(chǎn)出、投入”等傳統(tǒng)效率要素的同事，更應(yīng)致力于社會(huì)公平。弗雷德里克森認(rèn)為：社會(huì)公平著重于民眾享受服務(wù)的機(jī)會(huì)均等性和服務(wù)內(nèi)容的公平性；社會(huì)公平是行政行為的義務(wù)；社會(huì)公平通過管理變革能夠得以實(shí)現(xiàn)；社會(huì)公平應(yīng)以回應(yīng)公眾需求而非行政組織自身利益為目的。至此，新公共行政學(xué)認(rèn)為：行政管理者不再是執(zhí)行政策的工具，而是能夠通過行政改革進(jìn)而實(shí)現(xiàn)民主行政、實(shí)現(xiàn)“社會(huì)公平”。但需要指出的是，新公共行政雖力圖用社會(huì)效率取代機(jī)械效率，但效率的核心地位并沒有動(dòng)搖，仍是強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先。

3.以競(jìng)爭(zhēng)性效率為原則的新公共管理

由于“在當(dāng)今無序和不確定的世界中，官僚制已經(jīng)功能失調(diào)。它是如此的僵化和墨守成規(guī)，以至于不能應(yīng)付現(xiàn)代政府所面臨的挑戰(zhàn)”。從改變傳統(tǒng)的國家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的關(guān)系模式出發(fā)，以效率、效益為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)政府公共管理方式的轉(zhuǎn)換，理論界又掀起了以管理主義指導(dǎo)公共行政的新公共管理運(yùn)動(dòng)。新公共管理運(yùn)動(dòng)以經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和企業(yè)管理理論為基石，從日益攀高的公共行政支出與官僚制墨守陳規(guī)、低效率的現(xiàn)狀出發(fā)，提出政府服務(wù)應(yīng)使用競(jìng)爭(zhēng)原則、公共選擇原則、透明原則、激勵(lì)原則等進(jìn)行新的公共管理。其理論假設(shè)是：“管理用于組織和激勵(lì)雇員的機(jī)制，在公營部門和私營部門都同樣適用”。主張應(yīng)關(guān)心公共部門直接提供服務(wù)的效率和質(zhì)量，實(shí)行嚴(yán)明的績(jī)效目標(biāo)控制，并強(qiáng)調(diào)公共管理部門應(yīng)處于公共服務(wù)提供的壟斷地位，應(yīng)廣泛引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，應(yīng)吸納更多的私營部門參與到服務(wù)的提供中來，進(jìn)而提高服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。2O世紀(jì)9O年代中期，新公共管理開始主張通過社區(qū)自主組織管理、外包、公司伙伴關(guān)系、民主化等途徑以多種形式生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)；2O世紀(jì)9O年代中后期興起的“治理”理論，開始對(duì)政府內(nèi)部關(guān)系、公共事務(wù)治理規(guī)則和操作手段等管理層面的內(nèi)容進(jìn)行全面反思，以求建立政府、市場(chǎng)、公民社會(huì)三者相互依賴與多元化合作的治理模式?？傊?，新公共管理的思維定勢(shì)就是謀求通過競(jìng)爭(zhēng)、外包和私有化等手段來應(yīng)對(duì)來自于公共領(lǐng)域的挑戰(zhàn)，對(duì)市場(chǎng)化的盲目崇拜在一定程度上加深了對(duì)效率的癡迷，當(dāng)然也引發(fā)了一定的爭(zhēng)議。

二、迷茫的中國公共行政價(jià)值

1.貧乏的公共行政價(jià)值基礎(chǔ)

在封建社會(huì)，普天之下莫非王土，實(shí)行君王“家天下”，即使國家行使了部分公共管理、社會(huì)服務(wù)的職能，從嚴(yán)格的意義上說不能說是現(xiàn)代意義上的“公共行政”。社會(huì)的大背景只能賦予傳統(tǒng)社會(huì)以簡(jiǎn)單的社會(huì)管理職能。在中華人民共和國成立之后至改革開放之前，長期堅(jiān)持“階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”，公共行政也只是針對(duì)“無產(chǎn)階級(jí)”進(jìn)行管理和服務(wù)，不具備現(xiàn)代意義上的“公共”。有的學(xué)者提出“全心全意為人民服務(wù)”是改革開放前我國公共行政的主導(dǎo)價(jià)值觀，筆者認(rèn)為這是執(zhí)政黨的主導(dǎo)價(jià)值觀，并不能簡(jiǎn)單的認(rèn)為是我國的公共行政價(jià)值。當(dāng)中國自改革開放以來逐步“淡化階級(jí)色彩，重視利益范疇”，行政的內(nèi)涵才逐步擴(kuò)大到“公共”的范圍，才有了現(xiàn)代意義上的“公共行政”。盡管其基于公務(wù)員隊(duì)伍的人性假設(shè)是“公仆”性質(zhì)的主觀判斷，如“公務(wù)員有什么理由去計(jì)較個(gè)人利益呢，有什么理由不注重公共利益呢？有什么理由不去為社會(huì)公平和人民福祉而努力呢？”盡管有一定的局限，但終歸是淡化了階級(jí)思維，建立了公務(wù)員隊(duì)伍，并逐步規(guī)范了公共行政。因此，對(duì)中國公共行政價(jià)值取向的分析從嚴(yán)格意義上來看，也只能從改革開放之后進(jìn)行分析。盡管如此，我們不能片面的否認(rèn)傳統(tǒng)文化中沒有行政管理的思想。盡管如此，改革開放之后，在缺乏“公共行政”土壤的我國還是積極地接受了西方公共行政理論的諸多觀點(diǎn)并進(jìn)行了諸多實(shí)踐。

2.服務(wù)于增長主義的公共行政價(jià)值取向

改革開放后，中國提出要建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，并提出以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，行政體制改革也圍繞著服務(wù)“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”中心轟轟烈烈地展開。建國以來，中國共進(jìn)行了八次較大規(guī)模的行政改革，內(nèi)容大致包括政府組織機(jī)構(gòu)、政府組織職能、政府組織制度等若干層面。然而，公共行政的價(jià)值不僅僅包括減員增效，追求行政效率。深層次的公共行政理念價(jià)值也不可能僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)之中，源于經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)的公共行政體制改革無異于緣木求魚。

圍繞國家發(fā)展戰(zhàn)略的行政價(jià)值并不是獨(dú)立意義上的價(jià)值建構(gòu)，而隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)，經(jīng)濟(jì)效益驅(qū)動(dòng)，市場(chǎng)交換的法則侵入到公共行政生活之中，致使公共行政內(nèi)生的公平公正理念和糾正“市場(chǎng)失敗”的法則出現(xiàn)了失靈。出現(xiàn)了公共行政正價(jià)值的缺位與負(fù)價(jià)值的侵犯，導(dǎo)致公共行政價(jià)值失范。為此，一些學(xué)者呼吁改變?cè)鲩L主義的價(jià)值追求，并提出我國新階段行政體制改革的中心議題就是如何改變“增長主義”政府傾向。一些學(xué)者提出“從社會(huì)轉(zhuǎn)型的視角來審視、評(píng)判和重塑公共行政精神，有利于引導(dǎo)整個(gè)行政體系作出適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主社會(huì)本質(zhì)要求的系統(tǒng)變革，增強(qiáng)公共行政的合法性基礎(chǔ)”。在以經(jīng)濟(jì)增長為基本價(jià)值指引下，一些西方公共行政理念在我國得到前所未有的實(shí)踐，如價(jià)值與技術(shù)的分離理念，推動(dòng)“黨政分開”、“政企分開”，基于改變傳統(tǒng)政府哲學(xué)及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的全能政府模式而推動(dòng)了“小政府、大社會(huì)”的建設(shè)等，直接推動(dòng)了我國公共行政的發(fā)展。但對(duì)西方行政改革理念與方式的“機(jī)械移植”，并不能改變我國公共行政價(jià)值缺乏獨(dú)立性的困境。

3.注重公平正義的公共行政價(jià)值

當(dāng)中國以經(jīng)濟(jì)增長為動(dòng)因，以體制改革為動(dòng)力逐步建設(shè)中國特色社會(huì)主義之時(shí)，公共行政改革也沿著技術(shù)性的路徑靠攏于國家戰(zhàn)略。自由主義滲透的不止是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而且包含行政改革。行政改革的服務(wù)目標(biāo)不是公共而是建設(shè)，片面追求效率至上，忽視了社會(huì)公平、正義、使得公共行政價(jià)值主體利益訴求得不到應(yīng)有的回應(yīng)。當(dāng)要“讓公共財(cái)政的陽光照耀每一個(gè)人，保障所有人最基本的人權(quán)，保障他們的生存、教育、就醫(yī)等”，“公平正義比太陽還要有光輝”之時(shí)，政府才意識(shí)到經(jīng)濟(jì)增長過程中我們獲得的只是數(shù)據(jù)，偏離的卻是公正。民主、公平、人權(quán)等西方公共行政的價(jià)值基礎(chǔ)才真正引起政府的反思和重視。尤其是2OO8年金融危機(jī)之后，中國開始了新一輪的思考，對(duì)無處不在的自由主義理念開始了真正意義上的反思，經(jīng)濟(jì)危機(jī)下國際大背景的社會(huì)福利的改進(jìn)及社會(huì)政策的思考為中國公共行政價(jià)值構(gòu)建提供了契機(jī)。說著眼于擴(kuò)大內(nèi)需也好，說潛意識(shí)中理解了公共行政也罷，中國公共行政仿佛找到了“通往公平正義之路”，健全社會(huì)保障體系，擴(kuò)大直選范圍，推進(jìn)政府“三公”經(jīng)費(fèi)公開等，行政領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制等已成為當(dāng)前政府進(jìn)行公共行政的亮點(diǎn)。引用英格拉姆的一句名言“在世界上許多國家中，公共組織是最后的依靠。它們正是通過不把效率置于至高無上的地位來立足于社會(huì)”。但是我們要仍要思考，如何能夠使公共行政實(shí)現(xiàn)理念性生根和制度性固化是社會(huì)各界需要思考的問題。

三、當(dāng)代公共行政價(jià)值探索

1.公共性是公共行政的第一價(jià)值

西方公共行政價(jià)值觀在中國大行其道，無論是理論研究還是政府實(shí)踐，都在自覺不自覺地加以應(yīng)用。對(duì)公共行政正本清源，無論是中國長期以來遵循的“為人民服務(wù)”還是西方長期堅(jiān)持的“政府的最終目的就是為了公民的公共福祉”，“好的政府在于增進(jìn)社會(huì)利益的總和”，都可以看出在任何政治生態(tài)下，公共行政的根都在其公共性，在于服務(wù)公共利益。用更加準(zhǔn)確的定義來說就是：“狹義的公共行政往往只注重效率和經(jīng)濟(jì)等管理層面的價(jià)值。廣義的公共行政，強(qiáng)調(diào)公民精神、公正、公平、倫理、回應(yīng)性和愛國主義等價(jià)值”。如上文所述，西方長期以來堅(jiān)持的是以效率為主線的公共行政價(jià)值追求（始于“政府是最大的惡”的理念），每次在遇到經(jīng)濟(jì)危機(jī)都會(huì)反思求助于社會(huì)政策即社會(huì)福利制度。此次金融危機(jī)更是使西方社會(huì)對(duì)撒切爾夫人和里根總統(tǒng)在上世紀(jì)掀起的新自由主義運(yùn)動(dòng)受到萬般質(zhì)疑。當(dāng)前無論是在中國還是在西方社會(huì)，經(jīng)濟(jì)學(xué)理念已經(jīng)全面干預(yù)到公共行政之中，尤其是宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)已成為經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的主要內(nèi)容之一。宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的主要內(nèi)容又不外乎是政府是否應(yīng)該介入經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)。而政府干預(yù)強(qiáng)度和廣度又成為公共行政發(fā)展方向的決定性因素?；诶砟钌系那О悴罹?，公共行政的精神塑造首先要獨(dú)立于宏觀經(jīng)濟(jì)之外，切實(shí)把公共性作為公共行政的第一價(jià)值，否則公共行政的價(jià)值也會(huì)跟著宏觀經(jīng)濟(jì)周期出現(xiàn)波浪式輪回。

2.民主是公共行政的價(jià)值前提

民主是公共行政的價(jià)值基礎(chǔ)，離開這個(gè)基礎(chǔ)，公共行政會(huì)出現(xiàn)“毛將附焉”的尷尬境地。而西方社會(huì)在一味將管理主義運(yùn)用于公共行政之時(shí)，在破除傳統(tǒng)的科層制，過度地追求行政效率之時(shí)，放任的自由主義游弋在公共行政的每個(gè)角落，偏離了哈貝馬斯所言：“合理化的程序與預(yù)設(shè)本身，是賦予合法性的根據(jù)”，也即西方社會(huì)“在偏執(zhí)地追求效率與秩序的同時(shí)，民主作為公共行政最為本質(zhì)和深層的內(nèi)涵，難免被遺忘甚至踐踏”。在中國行政體制數(shù)次進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革、人員精簡(jiǎn)，卻始終難以改變低效行政現(xiàn)象的根源也在于沒有進(jìn)行民主行政的價(jià)值重構(gòu)，而僅僅追求行政機(jī)構(gòu)和管理手段上的變革。弗雷德里克森認(rèn)為“公共行政是建立在價(jià)值與信念基礎(chǔ)之上的，對(duì)于個(gè)人而言，公共行政精神意味著對(duì)于公共服務(wù)的召喚以及有效的管理公共組織的一種深厚持久的承諾”。民主是公共行政的基石，但如何在民主公共行政的條件下實(shí)現(xiàn)公共行政民主，更是執(zhí)行過程中實(shí)現(xiàn)“有效行政的工具”。

3.效率是公共行政的價(jià)值工具

“政治是在重大而且?guī)毡樾缘氖马?xiàng)方面的國家活動(dòng)。而在另一方面，行政管理則是國家在個(gè)別和細(xì)微事項(xiàng)方面的活動(dòng)。因此，政治是政治家的特殊活動(dòng)范圍，而行政管理則是技術(shù)性職員的事情”。威爾遜的名言給公共行政進(jìn)行了職業(yè)性的定位，但相對(duì)地給予了公共行政一定的獨(dú)立性，即有效率地去行政。但在行政與民眾之間形成了所謂的“諾斯悖論”，即“沒有國家權(quán)力及其代理人的介入，財(cái)產(chǎn)權(quán)利就無法得到有效的界定、保護(hù)和實(shí)施，因此，國家權(quán)力就構(gòu)成有效產(chǎn)權(quán)安排和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)必要條件。另一方面，國家權(quán)力介入產(chǎn)權(quán)安排和產(chǎn)權(quán)交易會(huì)導(dǎo)致無效的產(chǎn)權(quán)安排和經(jīng)濟(jì)的衰落”。這個(gè)悖論從一定程度上說明了公共行政目標(biāo)的復(fù)雜性，一方面要建立精簡(jiǎn)高效的“小政府”，另一方面又要嚴(yán)格執(zhí)行公共行政價(jià)值，及時(shí)回應(yīng)民眾的需求，還要按著管理主義要求的原則進(jìn)行行政內(nèi)部管理等。多元化的目標(biāo)使得公共行政無所適從，西方社會(huì)進(jìn)行的幾番公共行政理念重塑也僅是圍繞諸多目標(biāo)中的其中一個(gè)或兩個(gè)進(jìn)行改革，在具體實(shí)踐的過程中勢(shì)必會(huì)難以顧及目標(biāo)的全面性。

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（責(zé)任編輯 劉強(qiáng)）

D63-3

A

1671-0681（2015）01-0125-04

畢普云，山西陽城人，中共海南省委黨校副教授、博士。研究方向：公共經(jīng)濟(jì)學(xué)。

2O14-O8-18