多元公共行政價(jià)值與路徑選擇
——《公共行政學(xué)：管理、政治和法律的途徑》評(píng)析

余曉芳，鄧集文

（湖北警官學(xué)院治安管理系，湖北武漢，43OO34）

多元公共行政價(jià)值與路徑選擇
——《公共行政學(xué)：管理、政治和法律的途徑》評(píng)析

余曉芳1，鄧集文2

（湖北警官學(xué)院治安管理系，湖北武漢，43OO34）

羅森布魯姆《公共行政學(xué)：管理、政治和法律的途徑》的理論貢獻(xiàn)主要表現(xiàn)為從整體性的視角對(duì)公共行政進(jìn)行了科學(xué)的界定；根據(jù)美國(guó)三權(quán)分立政治體制將公共行政學(xué)功能性地劃分為管理、政治與法律三大途徑；強(qiáng)調(diào)對(duì)公共行政中的三種途徑的有效整合；提出了美國(guó)公共行政未來(lái)的走向。該書(shū)在拓展我們的研究視野的同時(shí)，也存在著一些缺陷，即三途徑的功能性劃分與政治體制的結(jié)構(gòu)性劃分在對(duì)應(yīng)性方面存在著邏輯矛盾；三途徑的多元主義傾向容易使其陷入相對(duì)主義境地；三途徑劃分本身存在缺陷；沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)三途徑價(jià)值的有效整合。

后現(xiàn)代社會(huì)；多元公共行政；三途徑；評(píng)析

后現(xiàn)代浪潮為公共行政理論界提供了新的分析視角，許多學(xué)者逐漸認(rèn)識(shí)到公共行政學(xué)不再是一個(gè)同質(zhì)的研究領(lǐng)域，它具有多元化的價(jià)值與多元主義的研究路徑。如羅伯特.B.登哈特認(rèn)為：“如今在理論家中最流行的觀點(diǎn)是，公共行政學(xué)最好被看做是一種從各種不同的理論觀點(diǎn)兼收并蓄的專(zhuān)業(yè)?！保?］（P63）J.?？怂古cT.米勒的《后現(xiàn)代公共行政——話語(yǔ)指向》以及D.J.法默爾的《公共行政的語(yǔ)言：官僚制，現(xiàn)代性與后現(xiàn)代性》無(wú)疑是典型的后現(xiàn)代公共行政的著作。然而，米勒提出了公共能量場(chǎng)理論中民眾的意見(jiàn)是否能夠真正做到科學(xué)性，或者參加公共參量場(chǎng)的公民是否真能遵循其規(guī)則的指導(dǎo)，這是值得質(zhì)疑的。法默爾的后現(xiàn)代理論強(qiáng)調(diào)去領(lǐng)域化，繼續(xù)擴(kuò)大公共行政的語(yǔ)言，而沒(méi)有提出一個(gè)完整的后現(xiàn)代公共行政模式。因此，上述二人的后現(xiàn)代公共行政理論還不夠系統(tǒng)化。而真正提出一個(gè)較為成熟的后現(xiàn)代公共行政價(jià)值多元化理論要數(shù)美國(guó)著名行政學(xué)家戴維·H·羅森布魯姆的《公共行政學(xué)：管理、政治和法律途徑》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公共行政學(xué)》），該書(shū)實(shí)際上超越了傳統(tǒng)管理主義的元敘事基礎(chǔ)，即政治與行政二分法、工具主義思維定勢(shì)以及原子論的人性觀，并從后現(xiàn)代性的多元主義視角為我們深入理解公共行政學(xué)提供了一個(gè)全面的分析框架。

一

羅森布魯姆的《公共行政學(xué)》在國(guó)際學(xué)術(shù)界享有很高的聲譽(yù)，并成為迄今為止在公共行政學(xué)領(lǐng)域浩如煙海的學(xué)術(shù)著作中最具完整知識(shí)框架的一部力作。筆者認(rèn)為，該書(shū)的理論貢獻(xiàn)主要在于以下幾個(gè)方面：

第一，從整體性的視角對(duì)公共行政進(jìn)行了科學(xué)界定。學(xué)界對(duì)于公共行政一詞的理解可謂五花八門(mén)，莫衷一是。如有學(xué)者從行為學(xué)的角度將公共行政界定為政府行為，亦即政府落實(shí)其目的與意圖的各種手段。［2］（P2）另有學(xué)者從政治的角度來(lái)理解公共行政，并認(rèn)為：“從終極意義上講，公共行政是政治理論中的一個(gè)問(wèn)題：民主社會(huì)中（行政）的基本問(wèn)題是對(duì)大眾控制的責(zé)任；行政機(jī)關(guān)的回應(yīng)力以及官僚對(duì)民選官員的責(zé)任?！保?］（P2O1）事實(shí)上更多的學(xué)者從管理（或效率）的角度來(lái)理解公共行政。如有學(xué)者認(rèn)為：“行政管理是科學(xué)，是實(shí)踐的技術(shù)；行政是現(xiàn)代政府的核心問(wèn)題，行政學(xué)的目的就是追求經(jīng)濟(jì)和效率；政府行政的效能與節(jié)約是國(guó)家繁榮和商貿(mào)成功之第一要素?！保?］（P12）有學(xué)者認(rèn)為：“公共行政自身能夠成為“價(jià)值中立”的科學(xué)；公共行政的使命是經(jīng)濟(jì)性和效率性?！保?］（P257）還有學(xué)者甚至將效率的價(jià)值推崇備至，并認(rèn)為：“在行政科學(xué)中（不管是公共組織還是私人組織的行政）最基本的‘善’就是效率?！保?］（P192）這些關(guān)于公共行政定義的理解雖然有一定的價(jià)值，然而，由于公共行政研究涵蓋了政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)、企業(yè)管理等諸多領(lǐng)域，任何從單一的視角對(duì)公共行政進(jìn)行界定都不能讓人信服。因此，羅森布魯姆為了避免采取極端的方式理解公共行政，而對(duì)公共行政作出了整體性理解，即：“公共行政乃是運(yùn)用管理、政治以及法律的理論和過(guò)程來(lái)實(shí)現(xiàn)立法、行政以及司法部門(mén)的指令，為整個(gè)社會(huì)或者社會(huì)的局部提供所需的管制與服務(wù)功能”［7］（P5-6）。由此可見(jiàn)，羅森布魯姆強(qiáng)調(diào)從整體性的角度對(duì)公共行政進(jìn)行界定，從而擺脫了過(guò)去單一化的狹隘視角。

第二，根據(jù)美國(guó)政治體制的分權(quán)特點(diǎn)將公共行政學(xué)功能性地劃分為管理、政治與法律三大研究途徑?？v觀公共行政發(fā)展史，許多學(xué)者只是從單一的研究視角來(lái)探討公共行政。如杰斐遜、弗雷德里克森、萬(wàn)斯萊等從政治學(xué)的視角來(lái)看待公共行政，而威爾遜、古利克、西蒙等從管理學(xué)的視角來(lái)研究公共行政。正如羅森布魯姆所言：“到1983年為止，公共行政學(xué)研究中已經(jīng)有大量的文獻(xiàn)，各自采納了管理、官僚政治，以及相對(duì)較少的法律視角?！保?］（P222）為了解構(gòu)現(xiàn)代性視野下公共行政一元性的話語(yǔ)霸權(quán)，羅森布魯姆以后現(xiàn)代的視角對(duì)傳統(tǒng)的公共行政學(xué)進(jìn)行了挑戰(zhàn)，進(jìn)而提出了追求差異化和多元化的公共行政理念。主要表現(xiàn)為其《公共行政學(xué)》一書(shū)中所提出了公共行政的三途徑研究，三大途徑分別與政府的行政、立法和司法三大部門(mén)相聯(lián)系。作者從三途徑視角對(duì)美國(guó)公共行政中的組織理論、公共人事行政與集體談判、預(yù)算與財(cái)政、決策、政策分析與執(zhí)行評(píng)估等方面進(jìn)行系統(tǒng)的分析與研究，從而為公共行政建立起了一個(gè)完整的知識(shí)分析框架。這也是羅森布魯姆《公共行政學(xué)》一書(shū)的最大的創(chuàng)新之處。就連公共行政評(píng)論家沃爾多也不得不承認(rèn)，三大研究途徑的劃分是“一種杰出的分析和杰出的方法。”［9］（P464）

第三，強(qiáng)調(diào)對(duì)公共行政中的政治、管理與法律觀點(diǎn)的有效整合。公共行政往往伴隨著不同價(jià)值的沖突與調(diào)適。在美國(guó)公共行政理論發(fā)展過(guò)程中，出現(xiàn)過(guò)在同一公共行政范式內(nèi)融合不同價(jià)值理念的現(xiàn)象。如新公共管理理論在強(qiáng)調(diào)管理主義價(jià)值的同時(shí)也吸收了回應(yīng)性、責(zé)任和民主參與等政治價(jià)值。新公共服務(wù)理論在強(qiáng)調(diào)規(guī)范主義價(jià)值的同時(shí)也沒(méi)有完全拒斥效率與企業(yè)家精神等價(jià)值。然而，無(wú)論是新公共管理還是新公共服務(wù)理論都強(qiáng)調(diào)某種價(jià)值占主導(dǎo)地位的同時(shí)吸收其他的價(jià)值，而沒(méi)有將各種價(jià)值置于并列的地位，因此，新公共管理和新公共服務(wù)所實(shí)現(xiàn)的是價(jià)值的融合，而非觀點(diǎn)的整合。而羅森布魯姆將公共行政學(xué)的政治、管理與法律三種研究途徑置于并列地位的同時(shí)，也看到了三種途徑存在著的沖突與緊張關(guān)系。為此，他提出了將三種途徑進(jìn)行整合的觀點(diǎn)。他認(rèn)為：“整合思考的一個(gè)方法是：首先要確定管理的大體目標(biāo)，然后再考慮哪種觀點(diǎn)最符合管制的目標(biāo)?！保?］（P462）

第四，提出了美國(guó)公共行政未來(lái)的走向。羅森布魯姆首先分析了美國(guó)公共行政目前的現(xiàn)狀，他認(rèn)為：“我們已經(jīng)從傳統(tǒng)的管理途徑占主導(dǎo)地位的時(shí)代，進(jìn)入了運(yùn)用政治的、法律的途徑分析公共行政的時(shí)代……如今，新公共管理已經(jīng)加入了對(duì)公共行政研究的行列，不論其現(xiàn)在的力量和勢(shì)頭如何，都無(wú)疑會(huì)對(duì)公共行政發(fā)生重要的、深遠(yuǎn)的影響?！保?］（P588-589）據(jù)此，羅森布魯姆對(duì)美國(guó)未來(lái)公共行政的發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行了預(yù)測(cè)。他認(rèn)為，美國(guó)公共行政仍處在十字路口上，未來(lái)公共行政的發(fā)展將會(huì)呈現(xiàn)九個(gè)方面的發(fā)展趨勢(shì)，即公共行政將變得更加復(fù)雜；政治力量主導(dǎo)公共行政；法律繼續(xù)為公共行政之核心議題；績(jī)效導(dǎo)向；公共行政的分化；文官制度的改變；管理內(nèi)涵的變化；個(gè)人責(zé)任的強(qiáng)調(diào)以及新行政文化的發(fā)展。

二

毫無(wú)疑問(wèn)，與試圖從美國(guó)的歷史發(fā)展中去尋找單一價(jià)值與模式的學(xué)者相比，羅森布魯姆的《公共行政學(xué)》為我們研究公共行政提供了多元化的理論分析框架。然而，任何理論不可能做到盡善盡美，《公共行政學(xué)》也不例外。筆者認(rèn)為，該書(shū)在拓展我們的研究視野的同時(shí)，也存在著如下幾個(gè)方面的缺陷。

首先，過(guò)于強(qiáng)調(diào)三途徑的功能性劃分與政治體制的結(jié)構(gòu)性劃分的對(duì)應(yīng)性，這使得兩種劃分之間存在著邏輯矛盾。羅森布魯姆將管理、政治與法律三種研究途徑與政治體制中的行政、立法和司法一一對(duì)應(yīng)起來(lái)，并認(rèn)為這樣就可以為三途徑模型提供更加堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。然而，行政、立法和司法是對(duì)政治體制的結(jié)構(gòu)性劃分，而公共行政的三大研究路徑則是一種功能性劃分。羅森布魯姆片面強(qiáng)調(diào)兩種劃分的對(duì)稱(chēng)性，即管理對(duì)應(yīng)于行政、政治對(duì)應(yīng)于立法，法律對(duì)應(yīng)于司法，則必然會(huì)犯邏輯性錯(cuò)誤。比如行政不能完全對(duì)應(yīng)于管理職能，因?yàn)樾姓块T(mén)不僅有管理職能，而且還兼具司法和立法的職能。同樣，政治和法律也不能簡(jiǎn)單地對(duì)應(yīng)于立法和司法部門(mén)，因?yàn)檎袝r(shí)也具有一定程度的立法權(quán)，司法部門(mén)同樣具有執(zhí)行（行政）的功能。因此，將每一種功能分派給一個(gè)分立的機(jī)構(gòu)去行使是不可能的。這一點(diǎn)早就被古德諾所證實(shí)，他在《政治與行政》一書(shū)中寫(xiě)道：“以執(zhí)行國(guó)家意志為主要功能的政府機(jī)關(guān)，經(jīng)常地，事實(shí)上是通常地，又被賦予表達(dá)國(guó)家意志的具體細(xì)節(jié)的職責(zé)……另一方面，以表達(dá)國(guó)家意志為主要職責(zé)的機(jī)關(guān)，即立法機(jī)關(guān)，通常又有權(quán)用某種方式控制以執(zhí)行國(guó)家意志為主要職責(zé)的機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家意志的執(zhí)行?！保?O］（P9）由此可見(jiàn)，貿(mào)然將三條研究途徑的功能性劃分與政治體制的結(jié)構(gòu)性劃分一一對(duì)應(yīng)，必然會(huì)產(chǎn)生邏輯矛盾。

其次，三途徑理論的多元主義傾向容易使其陷入相對(duì)主義境地。羅森布魯姆從多元主義的視角將公共行政的研究劃分為管理、政治與法律的途徑。其中管理途徑的價(jià)值主要表現(xiàn)為效率、效能和經(jīng)濟(jì)以及成本—效益，顧客的回應(yīng)性等；政治途徑的價(jià)值表現(xiàn)為代表性、回應(yīng)性及責(zé)任性等；而法律途徑的價(jià)值表現(xiàn)為憲法的誠(chéng)實(shí)和公正、正當(dāng)法律程序、實(shí)質(zhì)權(quán)利、平等保護(hù)、公平等。各種研究途徑只能是多元價(jià)值中的一元，因此，任何一元的研究途徑不可能擁有君臨一切的特權(quán)。這主要反映在羅森布魯姆在論述公共行政不同的情境下三種途徑的選擇方面，即：“在涉及大量公共利益問(wèn)題的管制行政領(lǐng)域，政治途徑似乎最為合適的……如果管制的目的是謀求兩個(gè)私人團(tuán)體之間利益的適當(dāng)平衡，如壟斷生產(chǎn)者與顧客、企業(yè)與勞工組織之間的利益平衡，法律途徑是最適合的，如公共設(shè)施的管制與費(fèi)率的管制就適合運(yùn)用法律的方法……如果管制行政的主要目的是防止災(zāi)難事件與意外發(fā)生，例如藥品與航空運(yùn)輸安全管制，管理途徑的管制可能是最合適的。”［7］（P462-464）由此我們不難看出，三種研究途徑的價(jià)值多元性導(dǎo)出的結(jié)論是，公共行政學(xué)的任何一種價(jià)值不可能具有普遍的權(quán)威性，這樣一來(lái)，便動(dòng)搖了公共行政學(xué)的找尋絕對(duì)公共哲學(xué)根基的努力，從而使公共行政學(xué)在價(jià)值層面上容易陷入相對(duì)主義的境地。

再次，三途徑理論劃分本身存在缺陷。三途徑理論即管理、政治和法律的途徑是《公共行政學(xué)》的核心所在。三途徑理論所依據(jù)的是對(duì)公共行政的功能性劃分。筆者認(rèn)為，這三大途徑的劃分在哲學(xué)或政治哲學(xué)層面上具有一定的邏輯矛盾。雖然管理途徑的劃分具有相對(duì)的獨(dú)立性，而將政治和法律途徑截然分開(kāi)則在功能上和價(jià)值上犯了重復(fù)性矛盾。從功能層面來(lái)看，政治的一種特定的功能是將公民的意志上升為法律，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家與人民意志的表達(dá)；同樣，法律的一種特定功能也在于體現(xiàn)和執(zhí)行人民的意志，法律本身體現(xiàn)了政治。因此，政治和法律在功能上是密不可分的。從價(jià)值層面來(lái)看，政治所體現(xiàn)的價(jià)值是正當(dāng)性、回應(yīng)性、自由、平等和公平，法律也十分強(qiáng)調(diào)自由、平等、公平和正當(dāng)權(quán)利等價(jià)值。由此我們不難看出，政治與法律在價(jià)值層面上具有較高的重疊性。因此，筆者認(rèn)為，從功能和價(jià)值層面來(lái)看，應(yīng)將政治和法律途徑合二為一比較妥當(dāng)。從政治哲學(xué)的層面來(lái)看，最好將三途徑改為管理和憲制二元途徑。此外，由于政治與法律途徑從哲學(xué)層面來(lái)看主要強(qiáng)調(diào)規(guī)范價(jià)值，而管理途徑強(qiáng)調(diào)實(shí)證價(jià)值，據(jù)此，也可以將三途徑改為實(shí)證主義和規(guī)范主義途徑。

最后，沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)三途徑價(jià)值的有效整合。羅森布魯姆在《公共行政學(xué)》序言中指出：“本書(shū)的目的在于完成整合三種途徑的任務(wù)?！保?］（P14）顯然，羅森布魯姆沒(méi)有很好地完成這項(xiàng)使命。正如羅森布魯姆所言：“如何整合不同研究途徑所擁有的價(jià)值、結(jié)構(gòu)與程序安排以及技術(shù)方法，對(duì)此尚無(wú)良法?！保?］（P589）其原因在于羅森布魯姆并沒(méi)有找到三種價(jià)值普適性的優(yōu)先順序，因而他只能退而求其次地提出根據(jù)具體情況而設(shè)定三種價(jià)值的優(yōu)先順序。然而由于公共行政面臨的具體情況與環(huán)境是千變?nèi)f化的，因此，對(duì)三種價(jià)值的優(yōu)先順序進(jìn)行有效地設(shè)定則變得十分困難。筆者認(rèn)為，只有在哲學(xué)層面上追溯到康德的三大批判理論才能夠解決三大價(jià)值的優(yōu)先順序問(wèn)題。正如達(dá)布利克所言：“（對(duì)于價(jià)值在研究中的作用）這個(gè)問(wèn)題可以追溯到康德對(duì)純粹理性之限度的評(píng)論?！保?1］（P2O7）因此，筆者認(rèn)為：“公共行政中規(guī)范主義和實(shí)證主義的哲學(xué)基礎(chǔ)與理性之源分別是康德批判哲學(xué)中的實(shí)踐理性與理論理性。本體優(yōu)先于現(xiàn)象、目的優(yōu)先于手段、自由優(yōu)先于必然，這既是實(shí)踐理性?xún)?yōu)先于理論理性的根據(jù)，也是規(guī)范主義優(yōu)先于實(shí)證主義的理由?！保?2］（P41）由于政治與法律途徑屬于規(guī)范主義，管理途徑屬于實(shí)證主義，因此，政治與法律途徑必然要優(yōu)先于管理途徑。由此我們不難看出，只有強(qiáng)調(diào)政治與法律價(jià)值優(yōu)先于管理價(jià)值，才能夠真正實(shí)現(xiàn)三大途徑的有效整合。

三

羅森布魯姆的《公共行政學(xué)》一書(shū)從后現(xiàn)代的視角提出了美國(guó)公共行政的三大研究途徑理論。該書(shū)雖然以美國(guó)三權(quán)分立政治體制為背景，但書(shū)中的一些理論觀點(diǎn)也廣為許多政治體制迥異的國(guó)家的學(xué)者所接受。我們也應(yīng)借鑒本書(shū)中有益的理論與觀點(diǎn)，結(jié)合中國(guó)的國(guó)情，努力實(shí)現(xiàn)本土化，并為我國(guó)公共行政的改革與發(fā)展提供有益的借鑒。

第一，在行政理念方面，該書(shū)中的三途徑模型有助于完善我國(guó)公共行政的價(jià)值理念。書(shū)中的管理途徑告訴我們，在公共行政實(shí)踐中，一定要樹(shù)立效能政府的理念。這主要包括政府既要注重政府效率，又要注重社會(huì)效益。政治途徑提示我們?cè)诠残姓幸欢ㄒ獦?shù)立有限政府和參與政府的理念，從而保證政府公務(wù)員能夠真正代表人民的利益。法律途徑告訴我們?cè)诠残姓幸欢ㄒ獦?shù)立法治政府的理念，要強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約，推進(jìn)依法行政。

第二，在理論發(fā)展方面，該書(shū)有助于我們從多維角度來(lái)研究與發(fā)展公共行政學(xué)。中國(guó)目前處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，公共行政所涉及的領(lǐng)域同樣也是方方面面的，因此，我們應(yīng)該以寬廣的視角來(lái)探索和研究公共行政問(wèn)題。此外，我國(guó)公共行政學(xué)在實(shí)現(xiàn)本土化的過(guò)程中也必須要研究政府治理中的多元理性，應(yīng)考慮各種利益和價(jià)值的平衡，而非單一向度的考慮。因此，今后中國(guó)公共行政學(xué)理論研究應(yīng)結(jié)合我國(guó)國(guó)情，拓展研究視野，特別要注重如何科學(xué)合理地處理效率與公平、改革與穩(wěn)定、個(gè)人利益與公共利益等關(guān)系方面的研究。

第三，在實(shí)踐發(fā)展方面，該書(shū)為我國(guó)的行政改革與發(fā)展提供了有益的參考。書(shū)中提出了基于管理、政治與法律等價(jià)值整合的九大發(fā)展趨勢(shì)，這不僅是美國(guó)公共行政的發(fā)展趨勢(shì)，也是各國(guó)公共行政發(fā)展的大勢(shì)所趨。因此，中國(guó)政府未來(lái)行政改革的方向是實(shí)現(xiàn)效率、平等、公平等價(jià)值理念的有機(jī)結(jié)合，并爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)以下六個(gè)方面的重大突破：一是加大行政體制創(chuàng)新力度，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。二是引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高政府績(jī)效。三是改革現(xiàn)行的行政審批制度，更新管理理念。四是建設(shè)法治政府，強(qiáng)化法制監(jiān)督。五是合理劃分中央與地方的權(quán)限，充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。六是強(qiáng)化民主行政，擴(kuò)大公民參與。

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（責(zé)任編輯 劉強(qiáng)）

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1671-0681（2015）01-0121-04

余曉芳（1982-），女，河南光山人，湖北警官學(xué)院治安管理系講師；鄧集文（1971-），男，湖南隆回人，中南林業(yè)科技大學(xué)思想政治理論課教學(xué)部教授、博士后。

2O14-O9-25