農(nóng)村留守兒童福利保障支持體系研究

張 濤

（共青團(tuán)山東省委員會(huì)，濟(jì)南250002）

農(nóng)村留守兒童福利保障支持體系研究

張 濤

（共青團(tuán)山東省委員會(huì)，濟(jì)南250002）

加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童的福利保障，最大程度滿足其成長(zhǎng)、發(fā)展訴求，對(duì)于促進(jìn)留守兒童健康成長(zhǎng)、預(yù)防未成年人違法犯罪、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有重要意義。針對(duì)農(nóng)村留守兒童現(xiàn)實(shí)需求及福利缺失情況，構(gòu)建包括政策、行政、服務(wù)在內(nèi)的“三位一體”農(nóng)村留守兒童福利保障支持體系，有助于切實(shí)提升留守兒童福利保障的質(zhì)量與水平。

留守兒童；福利保障；支持體系

留守兒童問(wèn)題是我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型、城鄉(xiāng)二元制的必然產(chǎn)物，勢(shì)必在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)存在。作為特殊、龐大的未成年人群體的留守兒童，如果得不到及時(shí)、充分的扶助，他們將可能會(huì)一直處于福利缺損、權(quán)益受侵的不良處境中，必然對(duì)自身發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)危害。加強(qiáng)留守兒童的福利保障，最大程度滿足其成長(zhǎng)、發(fā)展訴求，對(duì)于促進(jìn)留守兒童自身健康成長(zhǎng)、預(yù)防未成年人違法犯罪、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有重要意義。

一、農(nóng)村留守兒童福利保障的理論與現(xiàn)實(shí)

農(nóng)村留守兒童福利保障既是一個(gè)包含內(nèi)涵、構(gòu)成、本質(zhì)特性等要素的理論問(wèn)題，又是一個(gè)需要亟待加強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（一）農(nóng)村留守兒童福利保障的內(nèi)涵、構(gòu)成及本質(zhì)特性

1.農(nóng)村留守兒童福利保障的內(nèi)涵

在目前的研究中，一般將兒童福利的概念分為廣義和狹義兩種。廣義兒童福利是由國(guó)家或社會(huì)為立法范圍內(nèi)的所有兒童普遍提供的旨在保證正常生活和盡可能全面健康發(fā)展的資金與服務(wù)的社會(huì)政策和社會(huì)事業(yè)，從內(nèi)涵來(lái)講它具有普遍性、發(fā)展性、社會(huì)性。①陸士楨.簡(jiǎn)論中國(guó)兒童福利[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),1997(6).狹義兒童福利是指政府和社會(huì)為有特殊需要的兒童及其家庭提供的各種支持、保護(hù)和補(bǔ)償性服務(wù)，所謂有特殊需要的兒童是指兒童的生理、心理和發(fā)展需要不能在家庭中得到恰當(dāng)?shù)幕虺浞譂M足的兒童；自身的發(fā)展、情感或行為需要超過(guò)了在家庭環(huán)境中能夠滿足的程度或不適宜繼續(xù)在家庭中生活的兒童；由于各種原因失去家庭依托的兒童。②徐月賓.社會(huì)福利組織的特征[J].社會(huì)福利,2002(4).據(jù)此，兒童福利保障是指為確保滿足兒童福利需要而實(shí)行的政策、管理、服務(wù)的總和。

農(nóng)村留守兒童福利保障，旨在解決留守兒童生存、發(fā)展過(guò)程中遭遇到的種種困難，為農(nóng)村留守兒童提供相應(yīng)的政策支持，使他們能夠

充分享有自身應(yīng)有的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、健康權(quán)、受教育權(quán)等等，獲得正常發(fā)展所必備的福利資源、機(jī)會(huì)。為此，福利保障自身必須是一個(gè)完善、系統(tǒng)的整體，有著政策、行政、服務(wù)方面的資源與力量。

2.農(nóng)村留守兒童福利保障的構(gòu)成

從靜態(tài)來(lái)說(shuō)，福利保障是關(guān)于政府對(duì)于社會(huì)民眾提供幫扶、改善其生活質(zhì)量的承諾與規(guī)定；而從動(dòng)態(tài)的角度來(lái)看，福利保障則是一個(gè)有著內(nèi)在運(yùn)行結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)過(guò)程。這一過(guò)程的構(gòu)成，主要包括福利政策、福利行政、福利服務(wù)三方面的要素及其相互間的聯(lián)動(dòng)關(guān)系。在福利保障中，福利政策的制定起著福利保障的發(fā)動(dòng)作用，而福利行政是依據(jù)福利政策要求對(duì)福利保障實(shí)施的掌控與維護(hù)，而福利服務(wù)則是福利政策、福利行政作用下的對(duì)福利具體內(nèi)容、方式、舉措的設(shè)計(jì)、執(zhí)行。農(nóng)村留守兒童福利保障必須要靠福利政策、福利行政、福利服務(wù)三個(gè)方面來(lái)協(xié)同運(yùn)作，共同構(gòu)成一個(gè)完整的福利體系。

3.農(nóng)村留守兒童福利保障的本質(zhì)特性

農(nóng)村留守兒童福利保障的本質(zhì)特性，是建立在福利保障一般特征基礎(chǔ)上的、留守兒童福利保障自身所具有的、同時(shí)也有別于其他未成年人弱勢(shì)群體福利保障的特殊性。具體來(lái)說(shuō)，除了具備社會(huì)保障自身所具有的保證性、普惠性、公平性、儲(chǔ)存性、互濟(jì)性、強(qiáng)制性、鼓勵(lì)性等特點(diǎn)之外，農(nóng)村留守兒童福利保障還具有綜合性、立體性、社會(huì)性、專業(yè)性、實(shí)踐性的本質(zhì)特性。

（二）農(nóng)村留守兒童福利保障的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

面對(duì)留守兒童這樣一個(gè)嚴(yán)重的青少年社會(huì)問(wèn)題，政府、社會(huì)早已關(guān)注，無(wú)論從政策還是行動(dòng)，從物質(zhì)還是精神，從生活還是學(xué)習(xí)，從身體還是心理等等方面，都采取了大量措施加以解決。但是，不得不說(shuō)，對(duì)于留守兒童的扶助還存在很多問(wèn)題，健全、完善的留守兒童福利保障制度尚未完全建立起來(lái)。從政策角度來(lái)看，針對(duì)留守兒童福利缺失、保障不足的情況，國(guó)家和地方都有一些相關(guān)政策、法規(guī)出臺(tái)。國(guó)家層面，比如2004年的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)未成年人思想道德建設(shè)的若干意見(jiàn)》、2006年的《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》、2006年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》、2010年的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》等有關(guān)未成年人權(quán)益保護(hù)的政策規(guī)定 ；2012年6月11日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃(2012－2015年)》在兒童權(quán)益保護(hù)方面不僅從理念上對(duì)傳統(tǒng)的兒童權(quán)益保護(hù)出現(xiàn)了實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)變，而且提出了很多具體操作性措施。地方層面，各地方政府、部門(mén)也制定了與留守兒童福利保障相關(guān)的制度。這些政策制度固然對(duì)于留守兒童問(wèn)題的關(guān)注與解決起到了一定作用，但是從系統(tǒng)化、完善化的角度來(lái)看，切實(shí)可行、有效的留守兒童福利保障體系與制度還沒(méi)有形成，我國(guó)尚缺失條文明確、內(nèi)容細(xì)致的專門(mén)保障留守兒童的法律法規(guī)，從而導(dǎo)致了留守兒童在監(jiān)護(hù)權(quán)、生命權(quán)、健康權(quán)等方面存在的缺失不能有效得以補(bǔ)償與保障；從行政角度來(lái)看，民政、教育、婦聯(lián)、共青團(tuán)、NGO等政府相關(guān)部門(mén)與社會(huì)組織等各方面力量都參與到留守兒童的幫扶工作中，做了大量的留守兒童的權(quán)益保障工作，如民政部門(mén)對(duì)孤殘兒童的服務(wù)，教育系統(tǒng)對(duì)貧困在校兒童的教育心理扶持，婦聯(lián)的“春蕾計(jì)劃，共青團(tuán)的“希望工程”、“手拉手活動(dòng)”、“西部志愿計(jì)劃”、12355平臺(tái)等，但是從總體來(lái)看，無(wú)論是在自身部門(mén)、組織內(nèi)部，還是各

部門(mén)、組織之間，都缺乏系統(tǒng)性、制度化、序列化的留守兒童福利保障規(guī)劃與體制，導(dǎo)致留守兒童的扶助存在大量運(yùn)動(dòng)式、各自為政式、冷熱不均式的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作，從而降低了扶助的合力形成與實(shí)際效果；從服務(wù)保障來(lái)看，對(duì)于留守兒童的關(guān)愛(ài)尚存在物質(zhì)關(guān)懷有余、精神關(guān)愛(ài)不足，愛(ài)心有余、科學(xué)性不足等等諸多問(wèn)題，福利資源、服務(wù)方式的提供方面還未能形成專業(yè)化的運(yùn)作。

由于福利保障制度的不健全，導(dǎo)致留守兒童受助方面存在諸多問(wèn)題，比如，留守兒童扶助的地域不均衡，偏遠(yuǎn)地區(qū)的兒童受到較少的關(guān)注；扶助的長(zhǎng)效化機(jī)制不強(qiáng)，力度不大，無(wú)序乏力、波動(dòng)強(qiáng)性的關(guān)愛(ài)非但收效不明顯，相反還可能對(duì)留守兒童生活秩序、精神世界帶來(lái)傷害等等。令人可喜的是，目前我國(guó)正在著眼從政策化、法治化、專業(yè)化的角度下大力氣進(jìn)行社會(huì)治理，而有關(guān)完善留守兒童福利保障建設(shè)工作已經(jīng)著手進(jìn)行，比如，2014年1月，共青團(tuán)中央、中央綜治辦、民政部等六部門(mén)聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)青少年事務(wù)社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》的通知，從發(fā)展專業(yè)化青少年社會(huì)工作入手來(lái)解決包括留守兒童在內(nèi)的青少年福利保障、生存發(fā)展問(wèn)題。這一文件，其實(shí)就是一個(gè)從專門(mén)性政策、專業(yè)化服務(wù)、科學(xué)性管理等方面全方位著眼青少年問(wèn)題解決的典型。針對(duì)留守兒童福利缺失及保障問(wèn)題，也應(yīng)如此進(jìn)一步強(qiáng)化福利保障體系的全方位建設(shè)。

二、農(nóng)村留守兒童福利缺失及福利訴求

目前農(nóng)村留守兒童福利缺失情況比較突出，也表現(xiàn)出一定特點(diǎn)的福利訴求。

（一）農(nóng)村留守兒童福利缺失情況

農(nóng)村留守兒童福利缺失主要表現(xiàn)為監(jiān)護(hù)缺失、親子教育缺失、自身維權(quán)缺失三個(gè)方面。

1.農(nóng)村留守兒童親子教育的缺失

留守兒童由于長(zhǎng)期親子分離，得不到父母的教育和關(guān)愛(ài)，存在嚴(yán)重的親子教育缺失，往往會(huì)引發(fā)安全問(wèn)題、心理問(wèn)題、行為問(wèn)題、生活問(wèn)題和學(xué)習(xí)問(wèn)題等。親子教育缺失造成的不良影響主要有：第一，親情關(guān)懷缺失導(dǎo)致農(nóng)村留守兒童身心成長(zhǎng)環(huán)境不佳；第二，家庭教育缺位造成農(nóng)村留守兒童性格成長(zhǎng)偏差；第三，社會(huì)多元價(jià)值體系致使農(nóng)村留守兒童成長(zhǎng)目標(biāo)迷失。①周琢虹.家庭教育缺失對(duì)農(nóng)村留守兒童的影響與對(duì)策[J].江西社會(huì)科學(xué),2013(11).親子教育的缺失不僅造成了留守兒童身心發(fā)展的問(wèn)題，反過(guò)來(lái)也進(jìn)一步導(dǎo)致其人倫情感缺失，進(jìn)而家庭疏離加劇，影響到他們未來(lái)的家庭觀念與責(zé)任，甚至容易引發(fā)更大的社會(huì)問(wèn)題。

2.農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)的缺失

目前，農(nóng)村留守兒童大部分都是由父母委托其他人作為臨時(shí)監(jiān)護(hù)人行使監(jiān)護(hù)權(quán)。隔輩監(jiān)護(hù)所造成的溺愛(ài)，容易形成留守兒童以自我為中心的不良習(xí)慣。上輩監(jiān)護(hù)同樣存在難以監(jiān)護(hù)的現(xiàn)實(shí)，因?yàn)椴皇亲约旱暮⒆?，所以出現(xiàn)了兩種情況，一種是較為明顯的忽視，厚己薄彼，甚至是虐待；二是相對(duì)的客氣，有問(wèn)題也不去多管，生怕外人認(rèn)為虐待留守兒童。同輩監(jiān)護(hù)，也存在有心無(wú)力的現(xiàn)象。概括而言，臨時(shí)監(jiān)護(hù)存在的問(wèn)題主要是：第一，臨時(shí)監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)能力欠缺，缺乏相應(yīng)的監(jiān)護(hù)能力，從而導(dǎo)致監(jiān)護(hù)不足；第二，臨時(shí)監(jiān)護(hù)人不能全面履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，從而導(dǎo)致留守兒童問(wèn)題發(fā)生；第三，監(jiān)護(hù)人缺位，少部分留守兒童處于無(wú)人監(jiān)管的狀態(tài)，

監(jiān)護(hù)流于形式，名存實(shí)亡。

3.農(nóng)村留守兒童維權(quán)保障的缺失

農(nóng)村留守兒童脫離父母共同的撫養(yǎng)、教育和保護(hù)，因此他們的受教育權(quán)、受監(jiān)護(hù)權(quán)、受撫養(yǎng)權(quán)、人格權(quán)、個(gè)人隱私權(quán)、健康成長(zhǎng)權(quán)等基本人權(quán)的保障明顯存在問(wèn)題。①周艷波,曹培忠.論留守兒童人權(quán)保障的缺失及法律救助[J].山西師大學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2009(5).而當(dāng)他們的權(quán)益受損時(shí)，由于親情的隔離、監(jiān)護(hù)的不到位、法律救助的缺失，即使出現(xiàn)了有關(guān)侵害留守兒童權(quán)益的事情，如果不是很嚴(yán)重的惡性事件，也只是停留于周圍人感到可憐而無(wú)能為力的觀望狀態(tài)。相當(dāng)多農(nóng)村干部的法律意識(shí)也較為淡薄，沒(méi)有把留守兒童做為自己工作的重要對(duì)象，不能很好地保障留守兒童維權(quán)、申訴的機(jī)會(huì)與權(quán)利，再加上留守兒童自身的不成熟，導(dǎo)致不能很好地去爭(zhēng)取、維護(hù)自身的權(quán)益。這樣，原本作為自身權(quán)益維護(hù)的主體，卻缺失主體意識(shí)，更無(wú)主體地位可言。

（二）農(nóng)村留守兒童福利訴求

農(nóng)村留守兒童的福利訴求，與他們自身的需要有著密切的關(guān)系，從相關(guān)調(diào)查來(lái)看，親情需要、教育需要與安全需要是留守兒童最為迫切的關(guān)鍵性需要。

1.農(nóng)村留守兒童的親情訴求

親情對(duì)于留守兒童成長(zhǎng)的重要性無(wú)論怎樣強(qiáng)調(diào)都不過(guò)分，父母對(duì)孩子的關(guān)愛(ài)、孩子對(duì)父母依戀，是確保孩子身心健康成長(zhǎng)、順利實(shí)現(xiàn)社會(huì)化的關(guān)鍵。留守兒童與父母的分離，造成父母之于孩子的親情、關(guān)愛(ài)一定程度上缺失，如果不能得到合理的補(bǔ)償，留守兒童的發(fā)展就會(huì)受到影響與制約。親子關(guān)系的疏離，意味正常家庭關(guān)系與生活受到破壞，于是“家庭結(jié)構(gòu)斷裂、家庭功能紊亂、家庭關(guān)系淡化、家庭生活方式變異”②周全德,齊建英.對(duì)農(nóng)村“留守兒童”問(wèn)題的理性思考[J].中州學(xué)刊,2006(1).等等問(wèn)題都表現(xiàn)出來(lái)，所以說(shuō)，親情的缺失是留守兒童面臨的最大問(wèn)題，也是引發(fā)留守兒童其他相關(guān)問(wèn)題的根源。有些地方與社會(huì)組織針對(duì)親情疏離而采取的“代理父母”、“家庭結(jié)對(duì)子”等等舉措，所開(kāi)展的心理交流、輔導(dǎo)的相關(guān)活動(dòng)，正是基于這一方面的考慮。

2.農(nóng)村留守兒童的教育訴求

固然親子分離會(huì)給留守兒童帶來(lái)很大的影響，但是并不意味著他們會(huì)一直生活在依戀父母的感情世界里，美國(guó)心理學(xué)家埃里克森認(rèn)為，大概在6歲以后，兒童主要的興趣與任務(wù)是學(xué)習(xí)重要的科學(xué)文化知識(shí)，克服內(nèi)疚，建立自信心，順利解決好勤奮與自卑的矛盾關(guān)系，養(yǎng)成“能力”的品性，這個(gè)時(shí)候，對(duì)于兒童來(lái)說(shuō)，重要的關(guān)系人除了父母，還有學(xué)校里的老師和伙伴。而研究青春期的專家認(rèn)為，進(jìn)入青春期也就進(jìn)入了同伴依戀時(shí)期，與父母疏遠(yuǎn)的時(shí)期，因此，對(duì)于知識(shí)的渴求，對(duì)于和老師、同學(xué)建立親密關(guān)系的愿望占據(jù)了留守兒童的大部分心靈。所以，對(duì)于已經(jīng)上小學(xué)以及年齡更大的留守兒童來(lái)說(shuō)，求知欲方面的需求、伙伴關(guān)系的建立、群體中的表現(xiàn)成了他們的重要需求，而這些需要是否滿足，與學(xué)校、教師提供的教育質(zhì)量及相應(yīng)的學(xué)習(xí)方面的思想教育有關(guān)。學(xué)校是否能夠成為留守兒童喜歡的棲息之所、欣然向往的心靈之家，對(duì)于親情缺失的留守兒童來(lái)講至關(guān)重要。

3.農(nóng)村留守兒童的安全訴求

留守兒童監(jiān)護(hù)制度的不健全、監(jiān)護(hù)狀況的松散，意味著留守兒童可能遭遇比非留守兒童更多的安全隱患與危險(xiǎn)處境。從相關(guān)媒體的頻

頻報(bào)導(dǎo)來(lái)看，由于監(jiān)護(hù)的不利，個(gè)人安全意識(shí)的不足，有關(guān)留守兒童意外傷害、傷亡、被拐賣、失蹤、被性侵等安全事故屢屢發(fā)生，讓人痛心。所以，對(duì)于父母來(lái)說(shuō)，子女安全方面的思慮成了他們最主要的牽掛。除了身體安全方面潛在的威脅，隨著網(wǎng)絡(luò)的普及，留守兒童網(wǎng)絡(luò)安全也日益引起人們的重視，因?yàn)椴磺‘?dāng)?shù)木W(wǎng)絡(luò)使用不但可能招致身體安全方面的傷害，更為普遍的是使留守兒童的精神世界受到摧殘。由于留守兒童自身一方面自我控制力弱，一方面自我保護(hù)意識(shí)還不很健全、自我保護(hù)能力較弱，導(dǎo)致了他們個(gè)人安全方面的需求并不能很好地得以表現(xiàn)。所以，對(duì)于留守兒童安全方面的保護(hù)、保障，除了要給留守兒童創(chuàng)設(shè)一個(gè)安全的生活環(huán)境、空間，充分保障他們的生命健康權(quán)，關(guān)鍵的問(wèn)題就是要培養(yǎng)留守兒童各個(gè)方面的安全意識(shí)和個(gè)人防范能力。

總之，農(nóng)村留守兒童福利保障的實(shí)施，最重要的是要樹(shù)立“兒童視角”，站在留守兒童的角度思考他們的需求，考慮應(yīng)該向他們提供何種社會(huì)福利資源。一定要明確，具體提供哪種類型的福利資源主要由所幫助對(duì)象的性質(zhì)和需求來(lái)決定。

三、農(nóng)村留守兒童福利保障支持體系的構(gòu)建

農(nóng)村留守兒童福利保障支持體系的構(gòu)建過(guò)程，是一個(gè)福利政策、福利行政、福利服務(wù)相互支持的體系化建設(shè)過(guò)程。

（一）加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童福利政策支持

兒童福利政策，是一套謀求兒童幸福的方針或行動(dòng)準(zhǔn)則，一般而言，兒童福利政策的內(nèi)涵包括兒童需求的滿足、兒童權(quán)利的保障及兒童保護(hù)工作三個(gè)層面。①陸士楨,常晶晶.簡(jiǎn)論兒童福利和兒童福利政策[J].中國(guó)青年政治學(xué)院學(xué)報(bào),2003(1).從福利政策角度而言，保障農(nóng)村留守兒童的福利、權(quán)益，根本性的前提就是要制定科學(xué)、具體、有效的福利政策、制度、規(guī)范等。由于受長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)兒童福利政策存在的過(guò)于政治化、組織化、意識(shí)形態(tài)化、倫理道德化、條塊分割等傾向的影響，農(nóng)村留守兒童福利政策的制定、實(shí)施等方面還存在諸多問(wèn)題，政策的“泛化”現(xiàn)象明顯，政策的科學(xué)性水平不高，政策的具體化、可操作性不強(qiáng)，對(duì)此要做好福利政策的相關(guān)建設(shè)工作。

1.加強(qiáng)專門(mén)服務(wù)農(nóng)村留守兒童的福利政策的制定

專門(mén)性的農(nóng)村留守兒童福利政策的制定，對(duì)切實(shí)保障農(nóng)村留守兒童福利、權(quán)益，滿足其生存、發(fā)展需要，引起社會(huì)公眾對(duì)留守兒童的關(guān)注，連接留守兒童扶助資源、籌措相關(guān)資金具有重要作用。專門(mén)性留守兒童福利政策的制定要因地制宜，切實(shí)起到為當(dāng)?shù)亓羰貎和?wù)的作用，還要處理好與其它已有兒童福利政策、法規(guī)的關(guān)系，使其在兒童福利政策體系中明確自身的合理定位，避免出現(xiàn)與已有政策、法規(guī)沖突、重復(fù)的狀況。還要確保留守兒童福利政策本身的可行性、實(shí)效性，在制定專門(mén)性的留守兒童政策中，一定要明確規(guī)定留守兒童福利保障中的主體、目標(biāo)、內(nèi)容、路徑、舉措、評(píng)估等問(wèn)題。

2.建構(gòu)科學(xué)的農(nóng)村留守兒童福利政策框架

兒童福利政策框架規(guī)定兒童福利服務(wù)價(jià)值基礎(chǔ)、福利服務(wù)對(duì)象、福利服務(wù)范圍和服務(wù)內(nèi)容、福利服務(wù)機(jī)構(gòu)和人員構(gòu)成、兒童福利服務(wù)資金來(lái)源、兒童福利服務(wù)行政管理體制和政策法規(guī)。②劉繼同.社會(huì)轉(zhuǎn)型期兒童福利的理論框架與政策框架[J].中國(guó)青年研究,2005(7).農(nóng)村留守兒童福利政策框架

的建構(gòu)，是制定具體留守兒童福利政策的依據(jù)與基礎(chǔ)，相應(yīng)也為兒童福利服務(wù)體系的構(gòu)建、服務(wù)運(yùn)作機(jī)制和管理體制提供參照。這一方面，重點(diǎn)應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童福利政策的需求基礎(chǔ)、農(nóng)村留守兒童福利政策的理論依據(jù)、農(nóng)村留守兒童福利服務(wù)體系等等方面的研究。

（二）加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童福利行政支持

兒童福利行政，是指政府機(jī)關(guān)以及公共團(tuán)體通過(guò)行政的過(guò)程，促進(jìn)兒童生活需要獲得充分滿足的各種措施。①林勝義.兒童福利(第2版)[M].臺(tái)北：五南圖書(shū)出版股份有限公司,2009.農(nóng)村留守兒童福利行政則是兒童福利中的一個(gè)方面，從實(shí)踐性、操作性角度而言，主要是指相關(guān)行政主體針對(duì)留守兒童福利問(wèn)題，所進(jìn)行的如何設(shè)置相關(guān)管理、服務(wù)的行政機(jī)構(gòu)、提供救助、保障、服務(wù)等多種行政行為的序列化活動(dòng)。當(dāng)前農(nóng)村留守兒童福利行政存在的主要問(wèn)題是：農(nóng)村留守兒童福利行政理念滯后；福利行政體系尚不完善；福利行政運(yùn)作亟待規(guī)范，對(duì)此，要加強(qiáng)以下三方面的變革。

1.轉(zhuǎn)變、創(chuàng)新農(nóng)村留守兒童福利行政理念

轉(zhuǎn)變、創(chuàng)新農(nóng)村留守兒童福利行政理念，主要是樹(shù)立服務(wù)型行政管理、發(fā)展型行政管理、柔性化行政管理的理念。服務(wù)型行政管理，是指要把留守兒童的福利保障工作的重心由操縱轉(zhuǎn)移到服務(wù)上來(lái)，把留守兒童視為“自身權(quán)益保護(hù)的主體”②陳寧,黃洪基,陸燁.論少年兒童是自身權(quán)益保護(hù)的主體[J].中國(guó)青年政治學(xué)院學(xué)報(bào),2010(5).；發(fā)展型行政管理，是指通過(guò)行政運(yùn)作，真正實(shí)現(xiàn)留守兒童的全面發(fā)展，這一過(guò)程不是簡(jiǎn)單的提供幫助，而是通過(guò)扶助來(lái)切實(shí)提升留守兒童的素質(zhì)與能力；柔性化行政管理，是指把協(xié)商、談判、契約等方式、手段融入到行政運(yùn)作中來(lái)，最大范圍擴(kuò)大留守兒童福利保障空間、豐富保障類型，從而避免把福利服務(wù)搞成單向的命令、強(qiáng)制性的剛性任務(wù)。

2.完善、豐富農(nóng)村留守兒童福利行政組織構(gòu)架

社會(huì)工作行政的核心內(nèi)涵是實(shí)施社會(huì)政策，即把社會(huì)政策變?yōu)閷?duì)社會(huì)成員的社會(huì)服務(wù)，這要經(jīng)過(guò)不同環(huán)節(jié)的連續(xù)努力，需要自上而下的推動(dòng)和落實(shí)社會(huì)政策，需要各級(jí)社會(huì)行政部門(mén)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)福利提供者等各方的積極參與和配合。政府應(yīng)當(dāng)成立專門(mén)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)留守兒童福利保障、服務(wù)的宏觀指導(dǎo)和管理，同時(shí)要通過(guò)購(gòu)買非營(yíng)利組織(NPO)的服務(wù)，來(lái)積極調(diào)動(dòng)民間力量、資源參與兒童福利保障，還要通過(guò)組織幫助留守兒童家庭衰減、喪失的撫育、撫養(yǎng)功能得以修復(fù)與再生，在這個(gè)過(guò)程中也要努力塑造留守兒童及其家庭、所在村莊、社區(qū)在福利保障中的主體地位。

3.建立、健全農(nóng)村留守兒童福利行政機(jī)制

建立、健全留守兒童行政決策機(jī)制，組織各方面保障力量來(lái)充分進(jìn)行民主協(xié)商、討論，以確保行政決策的科學(xué)性；建立健全行政管理機(jī)制，加強(qiáng)政府在留守兒童福利保障中的主導(dǎo)作用，充分發(fā)揮社會(huì)組織在留守兒童福利保障中的作用；建立健全行政協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)留守兒童福利行政系統(tǒng)環(huán)境的協(xié)調(diào)、留守兒童福利行政系統(tǒng)內(nèi)部縱橫向的協(xié)調(diào)、留守兒童福利行政系統(tǒng)人際關(guān)系協(xié)調(diào)；建立健全行政監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)人大、政協(xié)、人民法院等相關(guān)職能部門(mén)對(duì)留守兒童福利保障、權(quán)益維護(hù)各方面的監(jiān)督，構(gòu)建層級(jí)化、平行化、雙向化的監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)福利保障重點(diǎn)問(wèn)題的監(jiān)督。

（三）加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童福利保障服務(wù)支持

農(nóng)村留守兒童福利保障服務(wù)存在的問(wèn)題主要包括：服務(wù)目標(biāo)的理想化，造成服務(wù)活動(dòng)的運(yùn)動(dòng)式、躍進(jìn)式；服務(wù)內(nèi)容的趨同化，福利保障缺乏明確的針對(duì)性；服務(wù)方式的無(wú)序化；服務(wù)成效的粗淺化等等。加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童福利服務(wù)體系的構(gòu)建需要做好以下三方面工作。

1.構(gòu)建多元服務(wù)主體參與的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)

從服務(wù)人員、服務(wù)力量層面，要號(hào)召一切可以號(hào)召的人員，調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的力量，依據(jù)福利多元主義等理論，努力構(gòu)建多元服務(wù)主體參與的留守兒童福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，以使國(guó)家、市場(chǎng)、社區(qū)、民間社會(huì)逐漸成長(zhǎng)為留守兒童福利保障的共同主體，彼此通過(guò)合作方式共擔(dān)福利責(zé)任，從而保證留守兒童福利服務(wù)的參與主體多元化、服務(wù)力量合力化、資金來(lái)源多樣化、服務(wù)方式專業(yè)化。其中，尤其要注重社會(huì)力量、民間組織、社會(huì)工作者、農(nóng)村社區(qū)等主體的資源、力量的開(kāi)發(fā)。

2.構(gòu)建層級(jí)化、階梯式的服務(wù)內(nèi)容體系

從留守兒童的多樣性、差異性層面考慮，要構(gòu)建適合不同類型留守兒童的層級(jí)化、階梯式的服務(wù)內(nèi)容體系，做到“因材施福”。比如，考慮到留守兒童的年齡差異，學(xué)前留守兒童的福利保障要較多考慮給予他們以親情的替代補(bǔ)償，讓他們感受到來(lái)自身邊人的精神呵護(hù)，保護(hù)他們的依戀心理；對(duì)于小學(xué)階段的留守兒童，要注重保護(hù)他們的自信心，培養(yǎng)他們的求知欲，用充滿奧妙的科學(xué)知識(shí)填充他們的精神世界；對(duì)于中學(xué)階段的留守兒童，要注意加強(qiáng)交友觀、擇業(yè)觀的引導(dǎo)，培養(yǎng)他們多樣的生活、服務(wù)技能等等。

3.開(kāi)拓專業(yè)化引領(lǐng)的多樣化服務(wù)路徑

從服務(wù)的性質(zhì)、質(zhì)量來(lái)看，要開(kāi)拓專業(yè)化引領(lǐng)的多樣化服務(wù)途徑，使留守兒童的福利保障融合社會(huì)學(xué)、心理學(xué)、教育學(xué)的元素。尤其是引入社會(huì)工作的專業(yè)理念與方法服務(wù)留守兒童，協(xié)助留守兒童健康成長(zhǎng)，提高其權(quán)益意識(shí)與能力，這是留守兒童權(quán)益保障朝著專業(yè)化服務(wù)方向發(fā)展的必然要求。作為一種專業(yè)性的助人工作，社會(huì)工作在留守兒童的福利保障中，可以充分發(fā)揮其個(gè)案、小組、社區(qū)、社會(huì)行政等方面的專業(yè)工作方法，充分協(xié)調(diào)關(guān)系、連接資源、提供服務(wù)，從而為留守兒童重建生機(jī)勃勃的生態(tài)環(huán)境。

四、共青團(tuán)組織在農(nóng)村留守兒童福利保障支持體系中的角色定位

長(zhǎng)期以來(lái)，共青團(tuán)組織協(xié)助政府進(jìn)行社會(huì)治理，其助手的地位、性質(zhì)與職責(zé)決定了其在農(nóng)村留守兒童福利保障支持體系中扮演重要角色、具有重要地位、發(fā)揮重要作用。共青團(tuán)組織是留守兒童福利政策制定的主要協(xié)助者、留守兒童福利行政工作中的積極組織者與協(xié)調(diào)者、具體福利服務(wù)過(guò)程中的實(shí)踐行動(dòng)者，在留守兒童福利保障中起著示范引領(lǐng)、規(guī)范監(jiān)管、統(tǒng)合服務(wù)的特殊作用。

（一）共青團(tuán)組織是農(nóng)村留守兒童福利政策的主要協(xié)助者

留守兒童福利政策，關(guān)系到留守兒童自身發(fā)展的權(quán)益能否得到保障、所享生存與發(fā)展資源是否能夠得以提供的問(wèn)題，政策的執(zhí)行者必須充分了解留守兒童的狀況與需求，把握他們成長(zhǎng)、發(fā)展的方向，才可能在政策的制定過(guò)程中為留守兒童代言。作為由信仰共產(chǎn)主義的中國(guó)青年組成的群眾性組織，共青團(tuán)組織在教育、引領(lǐng)、幫扶青少年方面有著獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)與力量。對(duì)于留守兒童這一特殊群體，共青團(tuán)組織長(zhǎng)期以來(lái)給予了充分的重視與幫扶，2010年初，團(tuán)

中央就做出統(tǒng)一部署，把開(kāi)展“共青團(tuán)關(guān)愛(ài)農(nóng)民工子女志愿服務(wù)行動(dòng)”作為履行團(tuán)的基本職能、體現(xiàn)社會(huì)責(zé)任、促進(jìn)社會(huì)和諧的重要工作內(nèi)容。無(wú)論是從自身工作職能還是從幫扶留守兒童的具體行動(dòng)來(lái)說(shuō)，共青團(tuán)組織對(duì)于留守兒童權(quán)益的維護(hù)、身心的健康成長(zhǎng)、發(fā)展等問(wèn)題有著確切的認(rèn)識(shí)和了解，所以，在制定留守兒童福利政策過(guò)程中，共青團(tuán)組織有著充分的發(fā)言權(quán)、建議權(quán)、表決權(quán)。

在留守兒童福利政策制定問(wèn)題上，共青團(tuán)組織要明確代表未成年人——留守兒童立場(chǎng)，在具體政策的設(shè)計(jì)中，要立足現(xiàn)實(shí)，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，避免短視行為，把具體問(wèn)題解決與留守兒童終生發(fā)展、農(nóng)村社會(huì)建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來(lái)；要明確自身在留守兒童福利保障中的角色、位置，以及與其他相關(guān)組織、部門(mén)間的關(guān)系；要明確各級(jí)團(tuán)組織、廣大團(tuán)員青年在留守兒童福利保障中的職責(zé)、義務(wù)和工作范圍；要注意加強(qiáng)對(duì)于邊遠(yuǎn)、落后農(nóng)村地區(qū)留守兒童福利政策的傾斜?？傊?，無(wú)論是在政策制定的理念方向、還是在政策的策略設(shè)計(jì)、實(shí)施要求等方面，共青團(tuán)組織都要從思想性、服務(wù)性、發(fā)展性等方面加以把握與指導(dǎo)。

（二）共青團(tuán)組織是農(nóng)村留守兒童福利行政的積極組織者

在留守兒童福利保障工作的具體執(zhí)行、實(shí)施過(guò)程中，各級(jí)共青團(tuán)組織要積極扮演好組織者、管理者角色。要積極貫徹留守兒童福利政策，切實(shí)把所要求的工作落到實(shí)處；要充分發(fā)揮共青團(tuán)組織在民政、綜治、財(cái)政、人事、教育等留守兒童福利保障相關(guān)組織與部門(mén)間的組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)作用，理順其中的工作關(guān)系，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、處理福利保障中的各種阻塞、沖撞、滯后等各種問(wèn)題；積極呼吁組織社會(huì)力量、民間組織參與到留守兒童福利保障中來(lái)，充分發(fā)揮青年志愿者的作用，形成社會(huì)工作者加志愿者的服務(wù)模式，不斷發(fā)展工作與服務(wù)隊(duì)伍；自覺(jué)邀請(qǐng)相關(guān)部門(mén)、社會(huì)民眾對(duì)自身在留守兒童保障工作中的職責(zé)落實(shí)情況、工作方式、工作效果等進(jìn)行監(jiān)督，虛心聽(tīng)取相關(guān)意見(jiàn)與建議。切實(shí)加強(qiáng)自身內(nèi)部組織建設(shè)，充分發(fā)揮基層團(tuán)組織在留守兒童福利保障中的重要作用，建立健全相應(yīng)的管理、監(jiān)督、考核機(jī)制；尤其要加強(qiáng)學(xué)校共青團(tuán)、少先隊(duì)組織建設(shè)，充分保證其對(duì)留守兒童的關(guān)愛(ài)、扶助方面盡到最大職責(zé)。

（三）共青團(tuán)組織是農(nóng)村留守兒童福利服務(wù)的實(shí)踐行動(dòng)者

在具體的留守兒童福利服務(wù)過(guò)程中，共青團(tuán)組織要做積極的實(shí)踐行動(dòng)者，切實(shí)起到率先示范、感召發(fā)動(dòng)的作用。要堅(jiān)持思想引領(lǐng)，在對(duì)留守兒童福利保障過(guò)程中，切實(shí)踐行共青團(tuán)為廣大青年、少年兒童全心全意的服務(wù)觀，把留守兒童的福利保障與踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀、實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”結(jié)合起來(lái)；要堅(jiān)持科學(xué)示范，充分積累、總結(jié)長(zhǎng)期以來(lái)服務(wù)留守兒童的經(jīng)驗(yàn)，不斷學(xué)習(xí)、創(chuàng)新服務(wù)理念、理論，把幫扶工作與科學(xué)研究結(jié)合起來(lái)，把經(jīng)驗(yàn)推廣與先進(jìn)科學(xué)知識(shí)、方法結(jié)合起來(lái)；要堅(jiān)持深入基層、廣泛覆蓋，切實(shí)加大對(duì)貧困留守兒童、殘疾留守兒童、自我照顧留守兒童等特殊留守兒童的幫扶力度，要充分發(fā)揮關(guān)系協(xié)調(diào)、資源連接的作用，為留守兒童發(fā)展提供充足、有益的資源。

2015-04-20

張濤，共青團(tuán)山東省委員會(huì)書(shū)記。