對(duì)1949—1978年國(guó)家治理的反思*

方盛舉

對(duì)1949—1978年國(guó)家治理的反思*

方盛舉

（云南大學(xué)民族政治與邊疆治理研究院，云南昆明，65OO91）

改革開(kāi)放前30年的國(guó)家治理體制、治理結(jié)構(gòu)、治理方式、治理工具等總體上仍然屬于傳統(tǒng)型的治理體系，其存在諸多固有的缺陷，這是造成這30年國(guó)家治理效能大起大落的根本原因。以政治學(xué)的視角來(lái)梳理這30年的國(guó)家治理實(shí)踐，反思其得與失，對(duì)當(dāng)前推進(jìn)國(guó)家治理體系及治理能力的現(xiàn)代化既是必要的，又有重大的啟示性意義。

國(guó)家治理；效能評(píng)價(jià)；現(xiàn)代化

從1949年1O月1日中華人民共和國(guó)成立，到1978年12月十一屆三中全會(huì)之前的3O年里，中國(guó)的國(guó)家治理是在局部學(xué)習(xí)和模仿蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，一路跌跌撞撞摸索著走過(guò)來(lái)的，其得和失都較為顯著。當(dāng)前，我國(guó)正處在開(kāi)啟國(guó)家治理體系及治理能力現(xiàn)代化的重要節(jié)點(diǎn)上，以政治學(xué)的視角系統(tǒng)梳理和反思改革開(kāi)放前3O年的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)今后改善國(guó)家治理是有積極意義的。

一、改革開(kāi)放前3O年的國(guó)家治理實(shí)踐

從1949年新中國(guó)成立到1954年，我國(guó)社會(huì)面臨秩序重建的艱巨任務(wù)，中共中央把全國(guó)分為6大軍管區(qū)，通過(guò)建立一個(gè)具有臨時(shí)性質(zhì)的軍管會(huì)來(lái)進(jìn)行建國(guó)初期的國(guó)家治理。1954年隨著五四憲法頒布實(shí)施，全國(guó)各地方的人民政權(quán)機(jī)關(guān)相繼建立，中國(guó)歷史上一場(chǎng)偉大的憲政治理實(shí)踐拉開(kāi)了序幕。但遺憾的是，從1957年以后，隨著“左”傾思潮的蔓延和“左”傾路線的推行，剛剛啟航的中國(guó)憲政治理實(shí)踐，很快就被淹沒(méi)在革命浪漫主義政治的狂潮當(dāng)中。到了“文革”時(shí)期，更是把民主法治破壞殆盡，這種情況一直持續(xù)到“文革”結(jié)束。1978年十一屆三種全會(huì)以后，中國(guó)的憲政治理實(shí)踐重新?lián)P帆啟航。

總結(jié)改革開(kāi)放前3O年的國(guó)家治理，綜合起來(lái)說(shuō)就是僵化的計(jì)劃管理。所謂計(jì)劃管理，就是通過(guò)集權(quán)式的計(jì)劃安排來(lái)理性設(shè)計(jì)社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的秩序，把社會(huì)實(shí)體的各種活動(dòng)包起來(lái)，管到底，力求通過(guò)一個(gè)損益小、效果好的計(jì)劃，把雜亂無(wú)章的社會(huì)生活納入剛性的、人為設(shè)定的秩序中來(lái)。并且以強(qiáng)力管制的方式保證計(jì)劃的推行和預(yù)設(shè)社會(huì)秩序的實(shí)現(xiàn)。這種國(guó)家治理模式，在一定的時(shí)期內(nèi)是合理且有效的，但同時(shí)也導(dǎo)致了社會(huì)思想的僵化，社會(huì)活力的衰減，抑制了經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)領(lǐng)域的功能分化及平衡發(fā)展，使得政治生活一支獨(dú)秀，經(jīng)濟(jì)生活、社會(huì)生活等全部變成政治生活的奴婢和附庸，嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的自我發(fā)展?？偨Y(jié)這一國(guó)家治理模式，具體有以下特征：

1.高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制

建國(guó)初期，特別是社會(huì)主義改造完成以后，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)于如何建設(shè)社會(huì)主義沒(méi)有更多經(jīng)驗(yàn)的情況下，采取了學(xué)習(xí)蘇聯(lián)、模仿蘇聯(lián)的辦法，在我國(guó)建立起來(lái)一套高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制。首先，這一管理體制強(qiáng)調(diào)制定和推行五年計(jì)劃來(lái)統(tǒng)籌國(guó)民經(jīng)濟(jì)的中長(zhǎng)期發(fā)展；其次，在這體制下，不管是中央政府還是地方政府，不僅掌握管轄地域范圍內(nèi)的宏觀經(jīng)濟(jì)的決策權(quán)，而且掌握對(duì)所屬企業(yè)的日常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策權(quán)。政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的指令性計(jì)劃被設(shè)計(jì)得很廣、很細(xì)，大部分經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都被設(shè)計(jì)進(jìn)政府的計(jì)劃當(dāng)中，并按照嚴(yán)格的計(jì)劃來(lái)行事；再次，在計(jì)劃管轄的范圍內(nèi)，也有一些規(guī)模很小的市場(chǎng)，但其僅僅被用來(lái)作為實(shí)現(xiàn)計(jì)劃的輔助手段，計(jì)劃外的市場(chǎng)交易很少，甚至不合法。家庭和個(gè)人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策權(quán)基本上是分散的，在產(chǎn)品匱乏的時(shí)期，家庭和個(gè)人的消費(fèi)活動(dòng)也基本被納入計(jì)劃的范疇。

在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、經(jīng)濟(jì)規(guī)模小、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系較簡(jiǎn)單的情況下，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制在迅速整合經(jīng)濟(jì)資源，集中力量發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)行業(yè)等方面，的確能夠發(fā)揮積極作用。我國(guó)建國(guó)初期國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速恢復(fù)和迅猛發(fā)展，也得益于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理體制。但隨著經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的復(fù)雜化，高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制就越來(lái)越表現(xiàn)出其在資源配置上的低效，對(duì)企業(yè)和個(gè)人潛力挖掘的乏力。具體說(shuō)來(lái)，高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制，首先因?yàn)楣芾頇?quán)力集中在政府手中，企業(yè)基本上沒(méi)有自主權(quán)，所以造成企業(yè)主動(dòng)性、積極性、創(chuàng)造性的退化，整個(gè)生產(chǎn)活動(dòng)效率十分低下，無(wú)法滿足全社會(huì)對(duì)質(zhì)量高、品種全、數(shù)量多的產(chǎn)品的需求，甚至連日常的生產(chǎn)生活需要都不能滿足。這是一個(gè)很?chē)?yán)重的社會(huì)公共問(wèn)題；其次，計(jì)劃體制下，與政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的微觀管理過(guò)多相伴隨的是，政府管理機(jī)構(gòu)龐大、人員臃腫、職能重疊現(xiàn)象較為嚴(yán)重，行政成本居高不下，而且計(jì)劃體制非常容易培養(yǎng)起政府嚴(yán)重的官僚主義作風(fēng)；第三是以行政命令的方式配置資源和平均主義的分配方式，使企業(yè)和個(gè)人都喪失了積極進(jìn)取的動(dòng)力機(jī)制，導(dǎo)致國(guó)民經(jīng)濟(jì)的停滯不前，綜合國(guó)力不斷下滑、人民生活水平長(zhǎng)期不能得以改善。以上幾方面不僅僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而且也演變成了政治問(wèn)題，一方面它使人們滋生出對(duì)社會(huì)主義制度的懷疑和對(duì)社會(huì)主義信念的喪失，另一方面不斷削弱黨和政府的政治合法性基礎(chǔ)，使黨的執(zhí)政地位變得脆弱起來(lái)。

2.高度集權(quán)的政治體制及運(yùn)行方式

1954年隨著中華人民共和國(guó)憲法的頒布實(shí)施，依照憲法的規(guī)定，國(guó)家機(jī)構(gòu)順利地建立并有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。由于建國(guó)后中國(guó)共產(chǎn)黨完全繼承了革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期高度集中的領(lǐng)導(dǎo)體制，并沒(méi)有根據(jù)黨的歷史使命的轉(zhuǎn)換而轉(zhuǎn)型，加上受傳統(tǒng)政治文化的束縛和蘇聯(lián)模式的影響，導(dǎo)致建國(guó)初建立起來(lái)的憲政體制在運(yùn)行中民主因素逐漸退化，而專斷因素和集權(quán)因素卻在發(fā)展，到“文革”結(jié)束時(shí)已經(jīng)成為一種高度集中的政治運(yùn)行模式。表現(xiàn)在：

黨政不分，以黨代政的領(lǐng)導(dǎo)模式。從1958年開(kāi)始，黨和國(guó)家在反對(duì)分散主義的斗爭(zhēng)中提出“大全獨(dú)攬，小權(quán)分散。黨委決定，各方去辦”的口號(hào)，并把它作為黨的重要領(lǐng)導(dǎo)原則加以廣泛地宣傳和實(shí)行，由此形成極為嚴(yán)重的以黨代政、黨包攬一切工作的局面。［1］盡管在“文革”的一段時(shí)期內(nèi)曾削弱甚至取消了黨的領(lǐng)導(dǎo)，但在大多數(shù)時(shí)間里，黨政關(guān)系模糊不清，在權(quán)力配置上，工作責(zé)任劃分上都存在著黨政不分的現(xiàn)象，使本該屬于政府行使的權(quán)力大都集中于黨委手中，屬于黨委的權(quán)力又基本上集中在黨委書(shū)記手中。黨委和黨委書(shū)記把黨務(wù)、政務(wù)和公共事務(wù)全都納入自己的直接管轄之下，造成各級(jí)黨委管理了大量甚至全部本屬于政府管理的事務(wù)，黨自身的管理卻掛在了空擋上，形成黨不管黨，或者黨較少管黨的局面。政府由于缺乏自主管理的空間，大多數(shù)情況下處于被動(dòng)應(yīng)付的狀態(tài)。黨務(wù)和政務(wù)管理帶有很強(qiáng)的政治性，而公共事務(wù)的管理具有很強(qiáng)的科學(xué)性和技術(shù)性。以黨務(wù)管理和政務(wù)管理的方式來(lái)管理公共事務(wù)，造成了行政管理無(wú)法依照科學(xué)規(guī)律和相關(guān)的技術(shù)要求來(lái)進(jìn)行。

民主集中制被逐漸破壞。民主集中制是黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)的組織和活動(dòng)原則。從1922年黨的二大把它確立為我們黨的組織原則起，就成為中共領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民取得革命勝利和建國(guó)初期經(jīng)濟(jì)迅速恢復(fù)的重要制度保障。但1958年初始，由于毛澤東同志越發(fā)膨脹的個(gè)人崇拜，使民主集中制遭到破壞，黨和國(guó)家對(duì)重大問(wèn)題的決定已經(jīng)很少有民主討論、協(xié)商的過(guò)程，取而代之的是領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人說(shuō)了算。［2］上行下效的結(jié)果是，在地方黨委民主集中制也沒(méi)有很好的被執(zhí)行，而是地方“一把手”大搞“一言堂”，專斷、權(quán)力濫用現(xiàn)象較為普遍。民主集中制被破壞，使“一把手”的權(quán)力缺少了制約機(jī)制，權(quán)力越發(fā)集中，肆意妄為地運(yùn)用權(quán)力越成為可能。

政府的決策、執(zhí)行、監(jiān)督“合三為一”，彼此之間缺乏相對(duì)分離的分工與制約關(guān)系，造成權(quán)力過(guò)于集中，權(quán)力濫用現(xiàn)象較嚴(yán)重。建國(guó)以后，特別是1957年反右斗爭(zhēng)擴(kuò)大化以后，黨和國(guó)家工作的重心開(kāi)始偏離經(jīng)濟(jì)建設(shè)，也忽視黨和政府的建設(shè)。1952年政治學(xué)、法學(xué)等社會(huì)科學(xué)都定性為偽科學(xué)而相繼被取消，對(duì)權(quán)力配置與運(yùn)行、國(guó)家治理等重大問(wèn)題的理論研究和探索基本處于停滯狀態(tài)。特別對(duì)政府權(quán)力，沒(méi)有進(jìn)一步建立起決策、執(zhí)行和監(jiān)督既相互分權(quán)制衡，又彼此有效協(xié)作的體制和機(jī)制，造成政府權(quán)力在運(yùn)行中實(shí)際上形成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)完全“合三為一”，強(qiáng)化了政府權(quán)力的集中度，使政府權(quán)力濫用的幾率大大增加。

忽視民主和法治建設(shè)。共和理想、民主政治一直是中國(guó)共產(chǎn)黨為之奮斗的目標(biāo)。1949年9月21日中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議召開(kāi)，中國(guó)共產(chǎn)黨、各民主黨派、無(wú)黨派人士、各人民團(tuán)體、各地區(qū)、各民族等的代表，在中國(guó)政治歷史上第一次以民主的原則、程序和方式來(lái)確定新生共和國(guó)的重大事項(xiàng)，包括確定國(guó)體與政體，確定國(guó)名、國(guó)歌、國(guó)旗、國(guó)徽，選舉新生人民政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)人等；1954年9月第一屆全國(guó)人大第一次會(huì)議召開(kāi)，通過(guò)新中國(guó)第一部憲法，憲法規(guī)定“中華人民共和國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主國(guó)家”、“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。”“全國(guó)人民代表大會(huì)、地方各級(jí)人民代表大會(huì)和其他國(guó)家機(jī)關(guān)，一律實(shí)行民主集中制。”等?？梢?jiàn)新生的人民共和國(guó)對(duì)實(shí)施憲法政治、發(fā)展民主法治是充滿真誠(chéng)和期待的，而且到“文革”發(fā)生前，一直在往這個(gè)方向上艱難地努力。但由于傳統(tǒng)政治形態(tài)遺留下來(lái)的影響實(shí)在太大，加上“左”傾思想在1957年后逐漸泛濫，造成對(duì)推進(jìn)民主法治建設(shè)的干擾越來(lái)越大。特別到“文革”期間，基本把建國(guó)以后推進(jìn)民主法治的成果都喪失殆盡了?！爸腥A人民共和國(guó)建國(guó)初期也制定了憲法和幾種法律，但‘法律至上’的話卻難以找到，因?yàn)樽罡邫?quán)力在黨手里，而它的政策自然常有變動(dòng)……結(jié)果是法律和政策完全吻合，毫無(wú)二致。違反黨的政策就是非法?！保?］

僵化的人事管理體制。1978年前的人事管理體制大體上可以分為三個(gè)發(fā)展時(shí)期，一是1949年新中國(guó)建立到1966年“文革”之前，為適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，逐步建立起了高度集中的人事管理體制；二是1966年到1976年“文革”期間，建國(guó)以后建立起來(lái)的人事管理體制被嚴(yán)重破壞，正常的人事管理活動(dòng)處于停頓狀態(tài)，取而代之的是“幫派林立、各自為政、以派劃線、任人唯親，順我者昌、逆我者亡等封建主義和法西斯主義的用人原則一度猖獗?！保?］三是1976年“文革”結(jié)束到1978年底十一屆三中全會(huì)之前，人事管理機(jī)構(gòu)和工作制度逐漸恢復(fù)。總體上來(lái)說(shuō)，1978年前的人事管理體制保證了社會(huì)主義建設(shè)對(duì)大批人才的需求，但由于缺少一個(gè)有效的建設(shè)過(guò)程，特別是“文革”的破壞，其弊端和缺陷也是明顯的：一是管理權(quán)限過(guò)分集中，人事權(quán)基本掌握在黨委，主要是黨委書(shū)記手中；二是管理方式單一，由于沒(méi)有進(jìn)行科學(xué)分類(lèi)，所有的人均按照黨政干部模式管理，所以管理效能極低；三是普遍存在著“能上不能下，能進(jìn)不能出”、“領(lǐng)導(dǎo)干部終身制”等現(xiàn)象，缺少激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；四是管人與管事相脫節(jié)，管人的不能管事，管事的不能管人，造成管理效能很低；五是用人缺乏有效的法規(guī)約束，主觀隨意性大，選人用人更多的是堅(jiān)持政治標(biāo)準(zhǔn)，而輕視甚至是蔑視能力標(biāo)準(zhǔn)等，造成黨政機(jī)關(guān)用人上的混亂、低效。198O年鄧小平在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》一文中深刻指出：“從黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)制度、干部制度方面來(lái)說(shuō)，主要的弊端就是官僚主義現(xiàn)象，權(quán)力過(guò)分集中的現(xiàn)象，家長(zhǎng)制現(xiàn)象，干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制現(xiàn)象和形形色色的特權(quán)現(xiàn)象?！薄ⅰ案刹咳鄙僬５匿浻?、獎(jiǎng)懲、退休、退職、淘汰辦法，反正工作好壞都是鐵飯碗，能進(jìn)不能出，能上不能下。這些情況，必然造成機(jī)構(gòu)臃腫，層次多，副職多，閑職多，而機(jī)構(gòu)臃腫又必然促成官僚主義的發(fā)展。因此，必須從根本上改變這些制度?！保?］

3.完全依附于政治管理的社會(huì)管理體制

人類(lèi)具有社會(huì)屬性的生活樣式總的來(lái)說(shuō)可以分為經(jīng)濟(jì)生活、政治生活、社會(huì)生活和精神生活。與此相適應(yīng)，“對(duì)整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的管理也分為四個(gè)基本部分，對(duì)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的管理、對(duì)社會(huì)的政治發(fā)展的管理、對(duì)社會(huì)的社會(huì)發(fā)展的管理和對(duì)社會(huì)的思想（精神）發(fā)展的管理?！保?］對(duì)社會(huì)的社會(huì)發(fā)展的管理簡(jiǎn)稱為社會(huì)管理，可以這樣來(lái)定義社會(huì)管理：以化解社會(huì)矛盾、協(xié)調(diào)社會(huì)利益關(guān)系、捍衛(wèi)社會(huì)公平正義、維護(hù)社會(huì)秩序與穩(wěn)定為直接目的和工作對(duì)象的管理活動(dòng)。社會(huì)管理的主體除了政府外，還包括政治團(tuán)體、社會(huì)自組織、企業(yè)組織等?！傲己玫纳鐣?huì)管理是人類(lèi)生活井然有序、自由演進(jìn)的根基，也是社會(huì)走向文明、繁榮和富強(qiáng)的涓涓挹注。”［7］從社會(huì)發(fā)展的一般規(guī)律來(lái)說(shuō)，社會(huì)管理應(yīng)該與社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、政治、思想文化管理一樣，成為既密切聯(lián)系，又有一定獨(dú)立性的管理領(lǐng)域。

但實(shí)際上，從建國(guó)以后，我們學(xué)習(xí)和模仿蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)社會(huì)管理完全依附于政治管理，而沒(méi)有形成相對(duì)獨(dú)立的系統(tǒng)的社會(huì)管理體制和機(jī)制，也就是說(shuō)，我們用政治管理的體制、手段、方法來(lái)進(jìn)行社會(huì)管理，甚至是思想文化管理和經(jīng)濟(jì)管理。社會(huì)管理應(yīng)該有自身獨(dú)特的規(guī)律性，如果用政治管理的模式來(lái)進(jìn)行社會(huì)管理，必然是低效的，而且會(huì)產(chǎn)生很多負(fù)面效應(yīng)。首先，這種以政治管理代替社會(huì)管理，政府與社會(huì)高度合一的管理體制使社會(huì)缺乏自我管理和自我發(fā)展的動(dòng)力源，最終削弱了社會(huì)的活力、能力和自主精神的成長(zhǎng)，影響到社會(huì)自身的健康發(fā)展；其次，政府部門(mén)只是社會(huì)管理的主體之一，當(dāng)它全面當(dāng)擔(dān)起社會(huì)管理職責(zé)，成為社會(huì)管理的唯一主體后，必然帶來(lái)政府部門(mén)的機(jī)構(gòu)臃腫、層次繁疊、人浮于事、效率低下、官僚主義盛行等。

4.把階級(jí)斗爭(zhēng)作為國(guó)家治理的主要工具

1956年社會(huì)主義改造任務(wù)基本完成后，中國(guó)共產(chǎn)黨召開(kāi)了八大。這次大會(huì)正確地分析了我國(guó)社會(huì)主義改造基本完成后的國(guó)內(nèi)階級(jí)關(guān)系和主要矛盾的新變化，認(rèn)為我國(guó)國(guó)內(nèi)的主要矛盾已經(jīng)不再是無(wú)產(chǎn)階級(jí)同資產(chǎn)階級(jí)之間的矛盾，而是“人民對(duì)于建立先進(jìn)工業(yè)化國(guó)的要求同落后的農(nóng)業(yè)國(guó)的現(xiàn)實(shí)之間的矛盾?！保?］由此提出全國(guó)人民的主要任務(wù)是集中力量發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，逐步滿足人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)和文化需要。但遺憾的是，1957年由于毛澤東對(duì)國(guó)內(nèi)反右派斗爭(zhēng)形勢(shì)的錯(cuò)誤估計(jì)，加上東歐“波匈事件”的沖擊與影響，在1957年9月的召開(kāi)的中共八屆三次全會(huì)上，毛澤東推翻了八大上所作出的對(duì)國(guó)內(nèi)主要矛盾的正確判斷，而錯(cuò)誤地提出，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)的主要矛盾是無(wú)產(chǎn)階級(jí)與資產(chǎn)階級(jí)的矛盾，社會(huì)主義道路和資本主義道路的矛盾。從此，黨內(nèi)外“左”傾思想開(kāi)始泛濫，到十一屆三中全會(huì)之前，一直都把階級(jí)斗爭(zhēng)作為治理一切社會(huì)問(wèn)題，達(dá)成國(guó)家治理目標(biāo)的動(dòng)力和實(shí)現(xiàn)方式?！白ジ锩偕a(chǎn)”、“階級(jí)斗爭(zhēng)要年年講、月月講、天天講”等等，把階級(jí)斗爭(zhēng)作為國(guó)家的全部工作的中心，試圖通過(guò)抓階級(jí)斗爭(zhēng)，來(lái)促進(jìn)其他工作的展開(kāi)。這種帶有革命浪漫主義情懷的政治設(shè)計(jì)和政策措施，不但沒(méi)有把國(guó)家治理好，相反導(dǎo)致了國(guó)家和民族災(zāi)難。“文化大革命”的內(nèi)亂就是這種災(zāi)難的典型反映。

事實(shí)是，把階級(jí)斗爭(zhēng)作為一切工作的中心，滲透進(jìn)社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域和人們工作的方方面面，必然導(dǎo)致人為地制造社會(huì)各階層、各領(lǐng)域、各單位、各部門(mén)之間的分裂，帶來(lái)人與人之間的不信任及人際關(guān)系的危機(jī)。建國(guó)后已經(jīng)建立起來(lái)的那種全國(guó)人民團(tuán)結(jié)一心、積極建設(shè)社會(huì)主義的良好團(tuán)結(jié)局面被嚴(yán)重撕裂和破壞。建國(guó)以后很不容易才組織起來(lái)的國(guó)家治理的強(qiáng)大力量，被階級(jí)斗爭(zhēng)政策摧毀得七零八落。國(guó)家從上到下普遍存在著嚴(yán)重內(nèi)耗，使國(guó)家治理成效不高。當(dāng)然，也要看到，由于國(guó)家政治權(quán)威依然存在，軍隊(duì)和國(guó)家建設(shè)某些關(guān)鍵領(lǐng)域受到以周恩來(lái)為代表的一批老革命家的維護(hù)和保護(hù)，盡管社會(huì)中大多數(shù)領(lǐng)域斗爭(zhēng)不斷、分裂不斷、內(nèi)耗不斷，但這些局部領(lǐng)域卻沒(méi)有出現(xiàn)嚴(yán)重的混亂，這對(duì)維系國(guó)家僅有的秩序，繼續(xù)推進(jìn)國(guó)家治理起到了重要作用。

5.把群眾運(yùn)動(dòng)當(dāng)作國(guó)家治理的主要方式

群眾運(yùn)動(dòng)方式就是黨和政府組織為解決某個(gè)棘手問(wèn)題，通過(guò)強(qiáng)有力的政治動(dòng)員，集中全社會(huì)的力量來(lái)達(dá)成某種目標(biāo)的活動(dòng)。如“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)，就是毛澤東借助理想主義的激情，通過(guò)大規(guī)模社會(huì)政治動(dòng)員方式來(lái)解決國(guó)家面臨的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和工業(yè)化問(wèn)題。用群眾運(yùn)動(dòng)的方式來(lái)解決重大公共問(wèn)題，客觀地說(shuō)，有有利的一面，也有破壞性的一面。當(dāng)一個(gè)國(guó)家、一個(gè)地區(qū)面臨來(lái)自某些嚴(yán)重問(wèn)題的挑戰(zhàn)時(shí)，如自然的挑戰(zhàn)，運(yùn)動(dòng)式的方式無(wú)疑能夠很快整合資源、凝聚力量，團(tuán)結(jié)一致地有效克服或戰(zhàn)勝困難。但當(dāng)面臨常規(guī)社會(huì)問(wèn)題，如經(jīng)濟(jì)建設(shè)等問(wèn)題，運(yùn)動(dòng)式的解決問(wèn)題的方式，必然暴露出其感情用事、喪失理性、主觀隨意、違背規(guī)律等破壞性特質(zhì)。習(xí)慣于用運(yùn)動(dòng)式的方式來(lái)解決社會(huì)問(wèn)題，其實(shí)是過(guò)去習(xí)慣于以革命方式解決社會(huì)問(wèn)題的一種延續(xù)，是新的歷史條件下的一種懷舊思維習(xí)慣。革命方式有很大的破壞性，革命運(yùn)動(dòng)需要這種破壞性，同樣運(yùn)動(dòng)式解決問(wèn)題的方式也具有一定破壞性，社會(huì)主義建設(shè)需要的是建設(shè)性，而不需要破壞性，所以用運(yùn)動(dòng)式的方式來(lái)搞社會(huì)主義建設(shè)，就存在著很?chē)?yán)重的負(fù)效應(yīng)。

建國(guó)以后以群眾運(yùn)動(dòng)的方式來(lái)解決社會(huì)問(wèn)題發(fā)展成為一種常態(tài)，而且群眾運(yùn)動(dòng)中的非理性狀況越來(lái)越嚴(yán)重，如1953年—1956年間“三反”、“五反”運(yùn)動(dòng)，總體上來(lái)說(shuō)還是理性的，但到1957年的反右派斗爭(zhēng)運(yùn)動(dòng)卻開(kāi)始變得失去理性，這場(chǎng)斗爭(zhēng)出現(xiàn)了擴(kuò)大化趨勢(shì)，使很多知識(shí)分子受到盲目的批判，甚至蒙上了不白之冤。緊接著1958年—196O年的“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)和人民公社化運(yùn)動(dòng)，更是一種失去理性的群眾運(yùn)動(dòng)，大多數(shù)地方政府嚴(yán)重脫離實(shí)際，盲目地浮報(bào)虛夸，盲目地拔高生產(chǎn)關(guān)系，結(jié)果導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的嚴(yán)重倒退。美國(guó)歷史學(xué)家費(fèi)正清教授在《偉大的中國(guó)革命18OO—1985》中深刻地指出：“大躍進(jìn)企圖利用群眾動(dòng)員來(lái)達(dá)成中國(guó)模式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這就使中央很難駕馭地方積極分子，叫他們回到中央決定的有秩序的程序上去，而經(jīng)濟(jì)管理所需要的，正是有秩序的程序”［3］

試圖用群眾運(yùn)動(dòng)的方式來(lái)達(dá)到國(guó)家治理目標(biāo)的登峰造極的事件應(yīng)該是“文化大革命”。按照毛澤東的設(shè)想是借助群眾運(yùn)動(dòng)方式，要通過(guò)公開(kāi)地、全面地、自下而上地發(fā)動(dòng)廣大群眾來(lái)揭發(fā)混進(jìn)各級(jí)黨和政府中的資產(chǎn)階級(jí)分子，把已經(jīng)被走資派篡奪的權(quán)力重新奪回來(lái)。要以“天下大亂”的方式達(dá)到“天下大治”的目的。這種嚴(yán)重脫離馬克思主義的，極其荒謬的政策，導(dǎo)致整個(gè)國(guó)家范圍內(nèi)理性的喪失、社會(huì)的混亂?！皩?shí)踐證明，‘文化大革命’不是也不可能是任何意義上的革命或社會(huì)進(jìn)步。它根本不是‘亂了敵人’而只是亂了自己，因而始終沒(méi)有也不可能由‘天下大亂’達(dá)到‘天下大治’”?！皻v史已經(jīng)判明，‘文化大革命’是一場(chǎng)由領(lǐng)導(dǎo)者錯(cuò)誤發(fā)動(dòng)，被反革命集團(tuán)利用，給黨、國(guó)家和各族人民帶來(lái)嚴(yán)重災(zāi)難的內(nèi)亂?！保?］

二、對(duì)改革開(kāi)放前3O年國(guó)家治理效能的評(píng)價(jià)

從新中國(guó)建立到1978年底，國(guó)家治理活動(dòng)由于是在高度集權(quán)的政治體制之下進(jìn)行的，“全能政府”的治理格局，導(dǎo)致國(guó)家治理效能總體上在低水平上徘徊。當(dāng)然，由于歷史時(shí)期不同，政府對(duì)公共事務(wù)的治理策略不同，使國(guó)家治理效能呈現(xiàn)出較大差異。

1.1949年—1956年國(guó)家治理效能較為顯著

從1949年1O月中華人民共和國(guó)成立到1956年，中國(guó)共產(chǎn)黨人勵(lì)精圖治，領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民迅速恢復(fù)了在舊中國(guó)遭到嚴(yán)重破壞的國(guó)民經(jīng)濟(jì)，成功地建立起社會(huì)主義基本制度，實(shí)現(xiàn)了從新民主主義到社會(huì)主義的偉大轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)建設(shè)等都取得了輝煌成就。

在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度方面，從1949年新中國(guó)建立算起，到1956年，經(jīng)過(guò)國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和實(shí)施第一個(gè)五年計(jì)劃，我國(guó)國(guó)民生產(chǎn)總值增長(zhǎng)了13O.6%，年均增長(zhǎng)率達(dá)16.8%；國(guó)民收入增長(zhǎng)了1O8.8%，年均增長(zhǎng)率達(dá)14.2%。

在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量方面，1949—1956年是我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量較好的一個(gè)時(shí)期。在這個(gè)時(shí)期相繼建成了156個(gè)先進(jìn)的工業(yè)項(xiàng)目。工業(yè)技術(shù)水平有較大提高，設(shè)備的質(zhì)量和技術(shù)性能有了很大的改善，新產(chǎn)品不斷出現(xiàn)，工程技術(shù)人員迅速增加，勞動(dòng)生產(chǎn)率迅速提高。1956年與1952年相比，工業(yè)全員勞動(dòng)生產(chǎn)率提高了85.7%，年均提高21.4%。產(chǎn)品質(zhì)量也有了提高。1953—1956年積累額765億元，新增國(guó)民收入293億元，每百元積累增加國(guó)民收入38.3元，經(jīng)濟(jì)效益較好。

在人民生活水平方面，新中國(guó)建立后，國(guó)家從財(cái)政、商業(yè)、銀行等方面采取了強(qiáng)有力的措施，消除了舊中國(guó)長(zhǎng)期存在的惡性通貨膨脹，使全國(guó)物價(jià)迅速穩(wěn)定下來(lái)。1952年國(guó)民經(jīng)濟(jì)基本恢復(fù)，人民生活水平比建國(guó)前大大提高。1952年職工工資比1949年提高了7O%左右。土地改革使全國(guó)3億無(wú)地和少地農(nóng)民無(wú)償?shù)孬@得了7億畝土地和其他生產(chǎn)資料，免除了每年向地主交納的約35OO萬(wàn)噸糧食的地租。1952年農(nóng)民收入比1949年增加3O%以上。到1956年當(dāng)?shù)谝粋€(gè)五年計(jì)劃完成時(shí)，人民的生活水平又上了一個(gè)大的臺(tái)階，1956年全國(guó)居民平均消費(fèi)水平達(dá)到99元，比1952年的76元提高34.2%（按當(dāng)年價(jià)格計(jì)算，下同）。1956年全民所有制單位職工平均工資由1952年的446元增加到61O元，提高了將近37%。此外，國(guó)家還在醫(yī)療、保險(xiǎn)、文化、教育、福利方面為職工支出了大量經(jīng)費(fèi)，新建住宅9434萬(wàn)平方米。農(nóng)民人均消費(fèi)水平，1952年為62元，1956年為78元，增加了近26%。

從國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的驚人速度、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的較高質(zhì)量和人民生活水平迅速提高的事實(shí)可以看出，從1949年到1956年這段時(shí)期，國(guó)家治理效能是相當(dāng)高的。1981年6月黨的十一屆六中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議》中也肯定了這一時(shí)期國(guó)家治理的成績(jī)：“在這個(gè)歷史階段中，黨確定的指導(dǎo)方針和基本政策是正確的，取得的勝利是輝煌的?！保?］

2.1957年—1965年國(guó)家治理效能在曲折中發(fā)展

從黨的八大一次會(huì)議到“文化大革命”前夕這1O年（1956—1966年），國(guó)家治理盡管經(jīng)歷了一系列挫折，但仍取得了一定的成效。

首先，從橫向上比較，我國(guó)的國(guó)家治理效能與發(fā)達(dá)國(guó)家相比并不高。從GDP年均增長(zhǎng)率方面，可以從一個(gè)側(cè)面反映出國(guó)家治理效能的高低。從1956年到1966年十年間，我國(guó)GDP年均增長(zhǎng)率3.86%，而同一時(shí)期美國(guó)為5.99%，德國(guó)為1O.1%，法國(guó)為7.O3%，英國(guó)為5.59%，日本為14.28%，蘇聯(lián)為7.96%，臺(tái)灣地區(qū)為8.53%，香港地區(qū)為12.89%。［9］可以看出，我國(guó)GDP年均增長(zhǎng)率是9個(gè)國(guó)家和地區(qū)中最低的，反映出我國(guó)國(guó)家治理效能不理想。究其原因，1957年以后，“左”傾思想的干擾，政治領(lǐng)域搞階級(jí)斗爭(zhēng)擴(kuò)大化，加劇了內(nèi)耗，也挫傷了人們主動(dòng)性和積極性；在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，脫離實(shí)際國(guó)情，推行了一些錯(cuò)誤的經(jīng)濟(jì)政策，盲目拔高生產(chǎn)關(guān)系，嚴(yán)重制約了生產(chǎn)力的發(fā)展，特別在社會(huì)主義建設(shè)實(shí)踐中又犯了“冒進(jìn)”、“浮夸”等錯(cuò)誤，加劇了經(jīng)濟(jì)的混亂。

其次，從縱向上比較，這十年間，國(guó)家治理仍然獲得較大成效。1956年我國(guó)GDP總量為682億美元，到1965年，增加到1122億美元。人均GDP也呈現(xiàn)不斷增長(zhǎng)趨勢(shì)，1956年我國(guó)人均GDP為1O9美元，到1966年增加到159美元。［9］十年間，國(guó)家教育事業(yè)獲得了較大發(fā)展，共培養(yǎng)大專以上畢業(yè)生14O多萬(wàn)，中專畢業(yè)生21O多萬(wàn)，分別為195O年到1956年的4.9倍和2.4倍。［1O］《關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議》也對(duì)這一時(shí)期國(guó)家治理成效進(jìn)行了客觀評(píng)價(jià)：“到‘文化大革命’前夕的十年中，我們雖然遭到過(guò)嚴(yán)重挫折，仍然取得了很大的成就。以一九六六年同一九五六年相比，全國(guó)工業(yè)固定資產(chǎn)按原價(jià)計(jì)算，增長(zhǎng)了三倍?！娮庸I(yè)、石油化工等一批新興的工業(yè)部門(mén)建設(shè)了起來(lái)。工業(yè)布局有了改善。……經(jīng)過(guò)整頓，教育質(zhì)量得到顯著提高?？茖W(xué)技術(shù)工作也有比較突出的成果?！保?］

再次，從這十年的社會(huì)主義建設(shè)實(shí)踐中，黨和政府積累非常寶貴的國(guó)家治理經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)?！蛾P(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議》中是這樣表述這些經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的：“黨在這十年中積累了領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義建設(shè)的重要經(jīng)驗(yàn)。毛澤東同志在一九五七年春提出必須正確區(qū)分和處理社會(huì)主義社會(huì)兩類(lèi)不同性質(zhì)的社會(huì)矛盾，把正確處理人民內(nèi)部矛盾作為國(guó)家政治生活的主題。接著，他提出要‘造成一個(gè)又有集中又有民主，又有紀(jì)律又有自由，又有統(tǒng)一意志、又有個(gè)人心情舒暢、生動(dòng)活潑，那樣一種政治局面’的要求……。所有這些，在當(dāng)時(shí)和以后都有重大的意義?！两駥?duì)我們?nèi)匀挥兄匾慕梃b作用?！保?］

總之，盡管這一時(shí)期我國(guó)國(guó)家治理效能并不理想，但應(yīng)該承認(rèn)的是我國(guó)改革開(kāi)放以后賴以進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)的物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)，很大一部分是這個(gè)期間建設(shè)起來(lái)的；全國(guó)經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)等方面的骨干力量和他們的工作經(jīng)驗(yàn)，大部分也是在這個(gè)期間培養(yǎng)和積累起來(lái)的。這一點(diǎn)我們是不能否認(rèn)的。

3.1966年—1976年國(guó)家治理效能出現(xiàn)嚴(yán)重倒退

1966年5月，毛澤東同志錯(cuò)誤地判斷國(guó)內(nèi)外和黨內(nèi)外形勢(shì)，在所謂“無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政下繼續(xù)革命的理論”指導(dǎo)下，發(fā)動(dòng)了“文化大革命”。“‘文化大革命’是一場(chǎng)由領(lǐng)導(dǎo)者錯(cuò)誤發(fā)動(dòng)，被反革命集團(tuán)利用，給黨、國(guó)家和各族人民帶來(lái)嚴(yán)重災(zāi)難的內(nèi)亂。”［8“文革”的發(fā)生使群眾獲得了沒(méi)有法制約束的“大民主”，群眾間不斷發(fā)生理由荒唐的內(nèi)斗，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)被沖擊，政治精英、知識(shí)精英被無(wú)情批斗或者被大批下放，經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯、社會(huì)陷入混亂，國(guó)家治理效能?chē)?yán)重倒退。

首先，“文革”期間的經(jīng)濟(jì)治理效能是新中國(guó)建立以來(lái)最低的時(shí)期。從經(jīng)濟(jì)層面來(lái)說(shuō)，盡管?chē)?guó)家經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值有一定程度的增長(zhǎng)，但與嚴(yán)重的內(nèi)耗和破壞相比，經(jīng)濟(jì)幾乎處于停滯狀態(tài)。從1966年到1976年，人均GDP的增長(zhǎng)率僅為5.16%?！霸谥腥A人民共和國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)史上，除了‘大躍進(jìn)’時(shí)期以外，這以增長(zhǎng)率明顯處于較低水平。例如，1953—1957年為6.62%，1962—1965年為8.O5%，而‘文化大革命’后的‘六五’至‘九五’期間分別為9.3%，1O.8%，7.9%，11.6%和8.3%”［11］

其次，“文革”期間政府對(duì)社會(huì)的治理效能也是最低的。特別是“文革”頭三年內(nèi)，全國(guó)各地社會(huì)秩序完全被“鬧革命”的激情所破壞，到處都在搞串聯(lián)、搞武斗。黨的機(jī)關(guān)、政府機(jī)關(guān)都被紅衛(wèi)兵組織所沖擊，領(lǐng)導(dǎo)干部大都被紅衛(wèi)兵組織所糾斗，政府治理活動(dòng)幾乎處于停滯狀態(tài)。全社會(huì)的無(wú)政府狀態(tài)，迫使毛澤東敦促各地在1968年前后相繼成立了由紅衛(wèi)兵組織領(lǐng)導(dǎo)人、解放軍代表、領(lǐng)導(dǎo)干部為基礎(chǔ)的“革委會(huì)”，代行已癱瘓的黨政機(jī)關(guān)的職責(zé)?！案镂瘯?huì)”在恢復(fù)各地社會(huì)秩序方面起了積極作用，但由于其下屬職能機(jī)構(gòu)并沒(méi)有建立起來(lái)，“革委會(huì)”內(nèi)部的派系斗爭(zhēng)激烈，所以，其治理社會(huì)的效能是有限的。

第三，在城市大部分社會(huì)事業(yè)遭受?chē)?yán)重摧毀，而在廣大農(nóng)村地區(qū)，醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育等事業(yè)卻有一定發(fā)展。在城市，由于大規(guī)模地開(kāi)展了“打到反動(dòng)學(xué)術(shù)權(quán)威”的運(yùn)動(dòng)，使各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的領(lǐng)軍人物和專業(yè)技術(shù)人才被批斗和迫害，很多被下放到農(nóng)村參加體力勞動(dòng)，或者下放到各類(lèi)“五七干?！眳⒓觿趧?dòng)改造，城市社會(huì)事業(yè)遭受毀滅性的打擊?！皳?jù)統(tǒng)計(jì)，‘文化大革命‘十年，全國(guó)少培養(yǎng)了1OO多萬(wàn)名大專畢業(yè)生和2OO萬(wàn)中專畢業(yè)生?！保?1］很多文化設(shè)施、珍貴文物、歷史古跡、宗教建筑等都被嚴(yán)重破壞?！拔母铩逼陂g一批政治精英和知識(shí)精英被下放農(nóng)村，加上“文革”中后期知識(shí)青年“上山下鄉(xiāng)”運(yùn)動(dòng)的展開(kāi)，農(nóng)村獲得了大批寶貴人才資源，這些知識(shí)青年的才智的發(fā)揮盡管是有限的，但畢竟給廣大農(nóng)村帶來(lái)了新的知識(shí)、新的觀念和技術(shù)，在一定程度上帶動(dòng)了農(nóng)村社會(huì)事業(yè)的發(fā)展和進(jìn)步。例如，在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，“大批醫(yī)生和醫(yī)療隊(duì)被派往農(nóng)村。改革推進(jìn)的總方向是為全體人口提供最低的醫(yī)療服務(wù)，而不是給城市中可以進(jìn)入先進(jìn)醫(yī)療中心的少數(shù)人作特別醫(yī)護(hù)。醫(yī)學(xué)訓(xùn)練強(qiáng)調(diào)培養(yǎng)通才和醫(yī)療輔助人員的大軍（即所謂赤腳醫(yī)生），他們可把簡(jiǎn)單的醫(yī)護(hù)或輔助性服務(wù)延伸到村莊。”［12］

盡管“文革”中黨和國(guó)家機(jī)關(guān)遭受到嚴(yán)重破壞而陷入癱瘓，但由于毛澤東作為黨和國(guó)家的絕對(duì)政治權(quán)威沒(méi)有動(dòng)搖，人民軍隊(duì)受沖擊的程度較小，加上大批有識(shí)之士以各種方式抵制和糾正“文革”的一些錯(cuò)誤做法，使“文革”的破壞力受到了一定程度的限制。國(guó)家盡管遭受?chē)?yán)重挫折，但國(guó)家治理仍在局部領(lǐng)域取得一些進(jìn)步?！拔覈?guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)雖然遭到巨大損失，仍然取得了進(jìn)展。糧食生產(chǎn)保持了比較穩(wěn)定的增長(zhǎng)。工業(yè)交通、基本建設(shè)和科學(xué)技術(shù)方面取得了一批重要成就，其中包括一些新鐵路和南京長(zhǎng)江大橋的建成，一些技術(shù)先進(jìn)的大型企業(yè)的投產(chǎn)，氫彈試驗(yàn)和人造衛(wèi)星發(fā)射回收的成功，秈型雜交水稻的育成和推廣，等等?！保?］

4.1977年—1978年國(guó)家治理效能在徘徊中前進(jìn)

1976年1O月，“四人幫”被粉碎，十年內(nèi)亂結(jié)束。由于十年內(nèi)亂，整個(gè)國(guó)家積累了大量復(fù)雜的政治問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題，亟待解決。在粉碎“四人幫”后的兩年里，黨和政府有效制止了派性武斗和動(dòng)亂，逐步恢復(fù)了正常的工作秩序和生活秩序，經(jīng)濟(jì)工作和文化教育事業(yè)開(kāi)始走上正常發(fā)展的軌道。但由于國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人華國(guó)鋒同志在這兩年中仍然錯(cuò)誤地堅(jiān)持“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”和“無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政下的繼續(xù)革命論”，并盲目地堅(jiān)持“兩個(gè)凡是”的錯(cuò)誤觀點(diǎn)，使1977年和1978年國(guó)家治理只有恢復(fù)性成效，而沒(méi)有開(kāi)創(chuàng)性成效。

首先，經(jīng)濟(jì)方面的治理效能。由于全面制止了派系沖突與武斗，社會(huì)秩序恢復(fù)后的最大紅利就是經(jīng)濟(jì)獲得了較大的恢復(fù)性成長(zhǎng)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)開(kāi)始擺脫癱瘓和半癱瘓狀態(tài)。1977年工業(yè)總產(chǎn)值比上一年增長(zhǎng)14.3%，1978年又增長(zhǎng)了13.5%。財(cái)政收入1977年比上一年增長(zhǎng)12.6%，1978年又增長(zhǎng)了28.2%。糧食生產(chǎn)超過(guò)了6OOO億斤，達(dá)到歷史最高水平。另一方面，由于當(dāng)時(shí)中央主要領(lǐng)導(dǎo)同志堅(jiān)持“左”傾指導(dǎo)思想，不顧客觀實(shí)際，違背經(jīng)濟(jì)建設(shè)規(guī)律，片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的高速度，鼓吹和推行“洋冒進(jìn)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，造成了1978年整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)比例的嚴(yán)重失調(diào)和畸形發(fā)展，如基本建設(shè)投資，一方面投資規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了國(guó)家的負(fù)荷能力，1978年全國(guó)各地基本建設(shè)投資規(guī)模達(dá)479.3億元，比上年增長(zhǎng)31.5%，占當(dāng)年財(cái)政收入的4O.7%；另一方面，基建投資比例嚴(yán)重失調(diào)，農(nóng)業(yè)占1O.6%，輕工業(yè)占僅5.8%，重工業(yè)占48.7%，在當(dāng)時(shí)缺吃少穿、日用品嚴(yán)重匱乏的情況下，這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃是極為草率和錯(cuò)誤的；“洋冒進(jìn)”經(jīng)濟(jì)計(jì)劃過(guò)于強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)而忽視生活，1978年生產(chǎn)性投資占82.6%，而民生性投資僅占17.4%。人民生活得不到改善嚴(yán)重挫傷了群眾投身建設(shè)的積極性，還帶來(lái)了許多嚴(yán)重的社會(huì)及政治問(wèn)題。［13］

其次，政治方面的治理效能。由于中央主要領(lǐng)導(dǎo)同志“推行和遲遲不改正‘兩個(gè)凡是’的錯(cuò)誤方針；壓制一九七八年開(kāi)展的對(duì)撥亂反正具有重大意義的關(guān)于真理標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題的討論；拖延和阻撓恢復(fù)老干部工作和平反歷史上冤假錯(cuò)案（包括‘天安門(mén)事件’）的進(jìn)程；在繼續(xù)維護(hù)舊的個(gè)人崇拜的同時(shí)，還制造和接受對(duì)他自己的個(gè)人崇拜?！保?］造成“文革”遺留下來(lái)的復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題并沒(méi)有得到妥善處理和解決，有些社會(huì)矛盾甚至還在繼續(xù)發(fā)展，這嚴(yán)重制約了人們投身社會(huì)主義建設(shè)的積極性，影響了社會(huì)的安定，也給經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展造成了嚴(yán)重阻礙。

再次，社會(huì)事業(yè)的治理效能。教育科學(xué)和文化事業(yè)領(lǐng)域是“文革”的重災(zāi)區(qū)，到“文革”結(jié)束時(shí)，這些領(lǐng)域已經(jīng)遭到嚴(yán)重破壞，亟待國(guó)家的有效治理。1977年鄧小平同志復(fù)出，他親自主持和領(lǐng)導(dǎo)了整個(gè)教育科技和文化領(lǐng)域的撥亂反正，徹底地結(jié)束了這個(gè)領(lǐng)域長(zhǎng)期以來(lái)的混亂局面，恢復(fù)了該領(lǐng)域正常的工作秩序和工作效能。在鄧小平同志的推動(dòng)下，國(guó)家恢復(fù)了高校的招生考試制度；全國(guó)科技大會(huì)成功召開(kāi)，并制定了《1978—1985年全國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》，提出“科學(xué)技術(shù)是生產(chǎn)力”的正確論斷；解禁了大批遭“四人幫”禁錮的優(yōu)秀電影、戲劇、文學(xué)作品，文藝創(chuàng)作開(kāi)始出現(xiàn)“百花齊放、百家爭(zhēng)鳴”的繁榮景象。社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域的治理效能開(kāi)始顯現(xiàn)，是徘徊中前進(jìn)的最大亮點(diǎn)。

三、改革開(kāi)放前3O年國(guó)家治理的基本經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)

從1949年1O月到1978年12月這近3O年時(shí)間里，我國(guó)的國(guó)家治理處于探索階段，在沒(méi)有成功模式可以借鑒的情況下，這種探索毫無(wú)疑問(wèn)是充滿曲折和坎坷的，既有高效能治理的成功經(jīng)驗(yàn)，也有負(fù)效能治理的失敗教訓(xùn)。對(duì)這3O年的國(guó)家治理效能進(jìn)行評(píng)價(jià)和反思，對(duì)今后推進(jìn)國(guó)家治理體系及治理能力的現(xiàn)代化具有重要啟示。

1.科學(xué)地客觀地認(rèn)識(shí)國(guó)情是獲得國(guó)家治效能的前提

國(guó)情，簡(jiǎn)單地說(shuō)就是國(guó)家的實(shí)際狀況，即一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)發(fā)展水平及其狀況，自然條件和歷史文化傳統(tǒng)等的總和。我國(guó)的基本國(guó)情，用一句話概括說(shuō)，就是我們還處在社會(huì)主義初級(jí)階段。社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情包括生產(chǎn)力發(fā)展水平還很低，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡，市場(chǎng)發(fā)育不足，自然經(jīng)濟(jì)和半自然經(jīng)濟(jì)比重大，人口數(shù)量過(guò)多，國(guó)民素質(zhì)不高，科技發(fā)展水平較低，區(qū)域間發(fā)展不平衡，社會(huì)主義民主法制不健全，封建主義、資本主義的腐朽思想及觀念在社會(huì)中仍然有廣泛影響等。

國(guó)情是國(guó)家制定公共政策，實(shí)施國(guó)家治理的前提和基礎(chǔ)，尊重這個(gè)實(shí)際，國(guó)家治理才可能產(chǎn)生高的效能。離開(kāi)這個(gè)實(shí)際，就會(huì)犯“左”或“右”的錯(cuò)誤，就會(huì)造成國(guó)家治理效能的低下，甚至產(chǎn)生負(fù)效能。這是因?yàn)椋挥锌陀^地科學(xué)地認(rèn)識(shí)國(guó)情，才能確定國(guó)家治理的根本任務(wù)和一般任務(wù)，才能在國(guó)家治理活動(dòng)中分清任務(wù)的輕重緩急，合理配置治理資源，產(chǎn)生較高的治理效能；只有客觀科學(xué)地認(rèn)識(shí)國(guó)情，才能避免主觀主義、“左”傾冒進(jìn)主義等錯(cuò)誤思想觀念的干擾和破壞，使公共政策的制定和實(shí)施建立在客觀現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上，防止治理失效；只有客觀科學(xué)地認(rèn)識(shí)國(guó)情，才能制定出符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律、社會(huì)主義建設(shè)規(guī)律的國(guó)家治理政策，才能帶來(lái)良好的治理效果。鄧小平同志總結(jié)中國(guó)共產(chǎn)黨正反兩反面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)后指出：“過(guò)去搞民主革命，要適合中國(guó)情況……現(xiàn)在搞建設(shè)，也要適合中國(guó)情況”［5］“社會(huì)主義本身是共產(chǎn)主義的初級(jí)階段，而我們中國(guó)又處在社會(huì)主義的初級(jí)階段，就是以不發(fā)達(dá)階段。一切都要從這個(gè)實(shí)際出發(fā)，根據(jù)這個(gè)實(shí)際來(lái)制定規(guī)劃?！保?4］

從改革開(kāi)放前3O年前國(guó)家治理的基本經(jīng)驗(yàn)看，什么時(shí)候我們尊重了國(guó)情，國(guó)家治理效能就高，相反，效能就較為低下，甚至產(chǎn)生負(fù)效能。1957年前，黨和政府能夠客觀地、科學(xué)地分析我國(guó)的國(guó)情，并據(jù)此來(lái)制定和推行治理政策，使國(guó)家治理效能較高，國(guó)家在短時(shí)間里獲得了很大發(fā)展，創(chuàng)造了中國(guó)歷史上一個(gè)少有的治理奇跡；而1957年以后，國(guó)家主要領(lǐng)導(dǎo)人不能正確地認(rèn)識(shí)和判斷我們的國(guó)情，調(diào)查研究少了，主觀主義的東西多了，結(jié)果制定和推行了一系列錯(cuò)誤的治理政策，造成了國(guó)家治理效能始終在低水平上徘徊，某些時(shí)候甚至出現(xiàn)了負(fù)效能，如大躍進(jìn)和人民公社化運(yùn)動(dòng)，“文化大革命”等都是背離國(guó)情所推行的治理政策，其產(chǎn)生了極其嚴(yán)重的負(fù)面后果。

歷史的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)告訴我們，國(guó)家治理實(shí)踐必須提高尊重實(shí)際國(guó)情的自覺(jué)性和主動(dòng)性，要在充分認(rèn)識(shí)國(guó)情的基礎(chǔ)上制定和推行公共政策，根據(jù)國(guó)情及時(shí)地修訂和完善政策，這樣才能實(shí)現(xiàn)國(guó)家的高效能治理，創(chuàng)造出經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化繁榮、社會(huì)和諧、政治安定的良好生產(chǎn)和生活局面，為全體人民帶來(lái)實(shí)惠和全面發(fā)展的空間。

2.必須適時(shí)地改革高度集權(quán)的國(guó)家治理體制

改革開(kāi)放前3O年的國(guó)家治理中應(yīng)該汲取的一個(gè)重要教訓(xùn)是高度集權(quán)的治理體制弊端很多、問(wèn)題很多。高度集權(quán)的治理體制表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是縱向的權(quán)力配置上，即中央和地方關(guān)系上，權(quán)力過(guò)度地集中在中央政府手里；二是橫向的權(quán)力配置上，權(quán)力過(guò)度地集中在各級(jí)黨委，特別是黨委書(shū)記手里。

首先，1979年前由于權(quán)力過(guò)度集中在中央政府手里，造成了以下問(wèn)題：一是中央政府壟斷了決策權(quán)，容易造成脫離各地方的實(shí)際來(lái)制定政策，各個(gè)省區(qū)的治理只能依照中央的統(tǒng)一的政策規(guī)定來(lái)執(zhí)行，結(jié)果搞成了“一刀切”、“一個(gè)樣”，使地方理缺少針對(duì)性和實(shí)效性；二是地方政府變成了純粹的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，缺乏自主權(quán)，造成地方政府積極性和主動(dòng)性的喪失，地方政府活力銳減，相應(yīng)地，地方治理效能也沒(méi)有保障；三是當(dāng)中央政府壟斷了大部分權(quán)力資源和權(quán)威資源的情況下，隨著時(shí)間的推移，必然造成地方對(duì)中央的盲從，加上當(dāng)時(shí)黨內(nèi)個(gè)人崇拜之風(fēng)、教條主義之風(fēng)極為盛行，地方政府更是盲從地、教條地執(zhí)行中央的政策和決定，很少考慮地方實(shí)際，同時(shí)，地方政府很少有自己制定重大政策的機(jī)會(huì)和空間，所以，一旦中央政府出現(xiàn)決策失誤，這個(gè)錯(cuò)誤將會(huì)是全局性、甚至是根本性的錯(cuò)誤，往往浪費(fèi)嚴(yán)重、損失慘重；四是權(quán)力集中在中央政府手里，容易導(dǎo)致中央政府和地方政府同時(shí)出現(xiàn)嚴(yán)重的官僚主義問(wèn)題，特別是容易出現(xiàn)中央濫用權(quán)力，而得不到有效制約的問(wèn)題。

在地方治理中，權(quán)力過(guò)度集中在同級(jí)黨委，特別是黨委書(shū)記手中，一是容易導(dǎo)致書(shū)記的專斷，而且是打著集體的名義搞專斷，使專斷披上了合法的外衣，一方面地方公共決策易發(fā)生失誤，另一方面，失誤的決策又找不到明確的責(zé)任人，于是出現(xiàn)地方治理過(guò)程中的失誤成為常態(tài)，而且形成惡性循環(huán)；二是容易造成黨委承擔(dān)了大量的本該由政府承擔(dān)的職責(zé)，黨委沒(méi)有精力和時(shí)間來(lái)管理黨自身的事務(wù)，一方面造成黨的執(zhí)政能力下降，另一方面造成政府缺少自主性，對(duì)黨委會(huì)變得很盲從，習(xí)慣于唯黨委之命是從，比較重視黨委制定的政策，而輕視依法行政、科學(xué)行政，于是違法行政、違背科學(xué)規(guī)律行政，就成為一種地方政府治理的普遍現(xiàn)象。

盡管改革開(kāi)放以后，國(guó)家治理體制在持續(xù)的改革，但由于改革的不徹底性，導(dǎo)致時(shí)至今日，上述問(wèn)題仍然不同程度地存在著，需要進(jìn)一步的深化改革?；舅悸肪褪且⒁粋€(gè)合理分權(quán)、監(jiān)督有力、責(zé)任明確的現(xiàn)代國(guó)家治理體制。所謂合理分權(quán)，一方面是要在實(shí)踐中逐步摸索出一套中央與地方權(quán)限分配較為清楚，既能保證中央有權(quán)威，又能保證地方有積極性的權(quán)力配置模式，另一方面要合理界定各級(jí)黨委與同級(jí)政府之間的權(quán)責(zé)分工，把黨委的權(quán)責(zé)嚴(yán)格限定在“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”這個(gè)框架里，避免黨委直接干預(yù)法律賦予給政府的權(quán)責(zé)；所謂監(jiān)督有力，是指對(duì)任何一個(gè)權(quán)力主體，都要有相應(yīng)的監(jiān)督主體，并且建立完善的監(jiān)督制約的體制和機(jī)制；所謂責(zé)任明確，就是對(duì)權(quán)力主體的非規(guī)范性行為，都要建立相應(yīng)的責(zé)任追究制度，進(jìn)行嚴(yán)厲的責(zé)任追究。

3.必須把市場(chǎng)力量和社會(huì)力量作為國(guó)家治理的重要工具

國(guó)家治理主要有三種力量：一是市場(chǎng)力量，即亞當(dāng)·斯密所強(qiáng)調(diào)的那只“看不見(jiàn)的手”，它通過(guò)自由競(jìng)爭(zhēng)自發(fā)地調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生產(chǎn)，使之有序運(yùn)行和發(fā)展；二是社會(huì)力量，也稱為社會(huì)自治力量，它是靠具有強(qiáng)烈“公共覺(jué)悟”和自主精神的團(tuán)體和個(gè)體，自覺(jué)地遵循一定的公共行為規(guī)范來(lái)達(dá)到自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，從而發(fā)揮社會(huì)治理功能；三是政府力量，它是一只“看得見(jiàn)的手”，它借助公共權(quán)力的強(qiáng)制性來(lái)干預(yù)或安排經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活，使之有序運(yùn)行和發(fā)展。當(dāng)然，不是任何社會(huì)狀況下三種力量都發(fā)揮同等的治理功能。市場(chǎng)力量起作用的前提是一個(gè)國(guó)家的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育比較成熟；社會(huì)自治力量起作用的前提是公民社會(huì)的發(fā)育成熟；對(duì)于政府力量來(lái)說(shuō)，自從有了國(guó)家，它一直存在著，而且一直扮演著國(guó)家治理的主導(dǎo)力量的角色。

1949年建立的新中國(guó)，脫胎于一個(gè)半封建半殖民地的社會(huì)，先天就存在兩種治理力量發(fā)展不足：一是沒(méi)有經(jīng)歷完整的商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，市場(chǎng)機(jī)制先天稀缺，市場(chǎng)力量嚴(yán)重不足；二是沒(méi)有經(jīng)歷民主政治的熏陶和洗禮，公民社會(huì)發(fā)育程度低下，先天缺少支撐社會(huì)自治力量存在的基本條件。再加上，建國(guó)后高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制強(qiáng)烈地排斥市場(chǎng)力量和社會(huì)自治力量，導(dǎo)致從1949年—1978年，我國(guó)的國(guó)家治理幾乎全部依靠政府力量，導(dǎo)致政府不能承受?chē)?guó)家治理之重，相應(yīng)地治理效能也就較低下。另外，1949—1978年全能政府的治理格局，造成了國(guó)家治理中出現(xiàn)了一些普遍的問(wèn)題：政府行為極其盲目，導(dǎo)致了配置資源的效率十分低下；政府尋租與濫用權(quán)力較為普遍；官僚主義嚴(yán)重；政府的自我繁殖和擴(kuò)張嚴(yán)重等等，這些更進(jìn)一步加劇了國(guó)家治理效能的低下。

過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)證明，提高國(guó)家治理效能，不能只靠政府的力量，必須積極引入市場(chǎng)力量和社會(huì)力量來(lái)分擔(dān)國(guó)家治理職責(zé)，為此必須加速發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，培育成熟的市場(chǎng)體系及機(jī)制。另外，還要培育公民社會(huì)力量，推進(jìn)民主政治的建設(shè)步伐，充分發(fā)揮社會(huì)自治力量對(duì)國(guó)家的治理功能。總之，現(xiàn)代國(guó)家治理的最佳策略就是盡可能優(yōu)先發(fā)揮市場(chǎng)力量和社會(huì)自治力量的前提下，靈活地運(yùn)用政府力量，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家的善治。

4．必須持續(xù)地推進(jìn)政府改革和創(chuàng)新

從新中國(guó)建立到1978年底十一屆三中全會(huì)之前的3O年時(shí)間里，國(guó)家治理的一個(gè)重要的教訓(xùn)是忽視了政府的建設(shè)。政府是國(guó)家治理的關(guān)鍵主體，國(guó)家治理效能的高低與政府能力之大小存在著直接的相關(guān)性。提高國(guó)家治理效能，必須提高政府能力，也就是要持續(xù)地，并且是科學(xué)地進(jìn)行政府自身建設(shè)。所謂科學(xué)地進(jìn)行政府建設(shè)，必須解決兩大根本性問(wèn)題：我們要建設(shè)一個(gè)什么樣的政府？怎樣建設(shè)這個(gè)政府？在建國(guó)后的3O年時(shí)間，黨和政府對(duì)這個(gè)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)應(yīng)該說(shuō)是模糊的，沒(méi)有形成科學(xué)的、清晰的答案。盡管建國(guó)初期毛澤東同志在理論上也做過(guò)一些探索，并在《論十大關(guān)系》等著述中有所體現(xiàn)，但由于對(duì)這兩個(gè)問(wèn)題的理論認(rèn)識(shí)不系統(tǒng)、不深刻，導(dǎo)致1957年以后的2O多年里，我們始終把黨的建設(shè)和政府建設(shè)混淆在一起，并且以階級(jí)斗爭(zhēng)的方式來(lái)搞黨的建設(shè)，忽視了政府有相對(duì)獨(dú)立性和特殊性的一面，政府建設(shè)有自身特殊的規(guī)律。所以在這2O多年時(shí)間里，政府建設(shè)沒(méi)有取得任何進(jìn)展，甚至在某些方面，政府能力還出現(xiàn)了嚴(yán)重倒退。如民主集中制被破壞，政府的決策不可能建立在科學(xué)民主的基礎(chǔ)上，政府決策失誤現(xiàn)象比較普遍；政府法治遭到破壞，政府工作經(jīng)常隨領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，隨領(lǐng)導(dǎo)人注意力的改變而改變。政府工作缺乏監(jiān)督、約束和規(guī)范，主觀隨意性很大，人治現(xiàn)象普遍，專斷問(wèn)題突出等等。

上述問(wèn)題是導(dǎo)致1978年以前國(guó)家治理效能較低的重要因素，所以，這一教訓(xùn)值得我們汲取。那么，今天我們應(yīng)該建設(shè)一個(gè)什么樣的政府？怎樣建設(shè)這個(gè)政府呢？綜合以往的歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和當(dāng)今時(shí)代發(fā)展要求，我們認(rèn)為政府要建設(shè)成為服務(wù)政府、法治政府、責(zé)任政府、效能政府。政府建設(shè)的基本途徑就是政府改革和政府創(chuàng)新。

服務(wù)政府就是在民本位理念指導(dǎo)下，在民主政治的框架下，通過(guò)法定的程序，按照公民意志組建起來(lái)的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府。服務(wù)政府有五個(gè)核心要素：一是政府具有公民本位、權(quán)利本位的理念和精神品格；二是政府具有回應(yīng)性較高的服務(wù)承諾制度；三是政府具有完善的服務(wù)績(jī)效評(píng)估制度；四是政府具有健全的服務(wù)績(jī)效責(zé)任追究制度；五是政府始終自覺(jué)做到依法行政。服務(wù)政府是現(xiàn)代政府的典型特質(zhì)和要求，是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代國(guó)家治理的最佳政府模式，也是我國(guó)政府發(fā)展的核心目標(biāo)。

法治政府就是根據(jù)國(guó)家法律的規(guī)定來(lái)設(shè)定自己的權(quán)力邊界和規(guī)約自己行為的政府。法治政府是對(duì)傳統(tǒng)人治型政府的超越。人治型政府的特點(diǎn)是權(quán)力大于法律，法律受權(quán)力支配，法律往往是權(quán)力的附屬品和政府實(shí)施統(tǒng)治的工具，法律是沒(méi)有尊嚴(yán)或者是缺少尊嚴(yán)的擺設(shè)；掌權(quán)人的意志具有超乎尋常的權(quán)威，政府及其掌權(quán)者一般較少受到約束或者根本不受約束。法治政府則剛好相反，法治政府強(qiáng)調(diào)，產(chǎn)生于民主政治基礎(chǔ)上的，體現(xiàn)社會(huì)公眾根本意志的法律具有至高無(wú)上的地位，包括黨和政府在內(nèi)的任何組織、任何人都必須無(wú)條件地在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)，絕對(duì)不允許超越于法律之上，政府權(quán)力始終處于法律的規(guī)約之下。法治政府是我國(guó)政府發(fā)展的主要目標(biāo)。

責(zé)任政府就是在民主和法治的框架下，建立完備的責(zé)任制度，促使政府及其工作人員完整履行法律賦予的職責(zé)，切實(shí)對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督，為人民服務(wù)。責(zé)任政府有三個(gè)要素：一是政府具有完善的政務(wù)公開(kāi)制度，便于公眾的監(jiān)督；二是政府有完善的績(jī)效評(píng)價(jià)制度，可以對(duì)政府工作的優(yōu)劣好壞作出客觀公正的評(píng)價(jià)；三是政府具有健全的問(wèn)責(zé)機(jī)制，可以對(duì)低效、不作為、亂作為、違法等行為進(jìn)行責(zé)任追究和懲處。責(zé)任政府是我國(guó)政府發(fā)展的重要目標(biāo)。

效能政府就是政府以滿足公眾需求為著力點(diǎn)，以讓公眾滿意為基本導(dǎo)向，能夠以最少的資源消耗，獲得數(shù)量最大、質(zhì)量最高、分配最均等的公共產(chǎn)品和服務(wù)的政府形態(tài)。效能政府有四個(gè)要素：一是政府既有能力，也有活力，這是創(chuàng)造高效能的基礎(chǔ)和前提；二是政府有效率，即政府運(yùn)行的產(chǎn)出和投入比較高；三是政府運(yùn)行成本低；四是政府治理活動(dòng)有較高效益和良好效果，公眾滿意度較高。效能政府是我國(guó)政府發(fā)展的重要目標(biāo)。

從上述對(duì)建設(shè)什么樣的政府的界定及其標(biāo)準(zhǔn)中可以看出，改革開(kāi)放以前的國(guó)家治理，根本沒(méi)有上述“四種政府”的清晰理念和價(jià)值追求，這是國(guó)家治理效能不高的原因之一。從歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)中，我們所獲得的重要啟示是，在國(guó)家治理實(shí)踐中，必須持續(xù)推進(jìn)政府改革和創(chuàng)新，要以政府自身建設(shè)的積極成果支撐現(xiàn)代國(guó)家的良治。

5.必須依照客觀規(guī)律來(lái)推進(jìn)國(guó)家治理

政治學(xué)理論從古希臘到當(dāng)代的發(fā)展歷程反復(fù)證明治理國(guó)家是一門(mén)科學(xué)，也就是說(shuō)國(guó)家治理有很強(qiáng)的規(guī)律性，必須按照客觀規(guī)律來(lái)辦事，才能使社會(huì)安定有序，國(guó)家發(fā)展進(jìn)步，人民幸福安康。若違背國(guó)家治理的規(guī)律，只會(huì)帶來(lái)國(guó)家實(shí)力的衰落、社會(huì)秩序的混亂和人民利益的損失。新中國(guó)建立后的3O年時(shí)間里，黨和政府治理國(guó)家的一個(gè)基本教訓(xùn)是用慘重的損失證明了政治掛帥、階級(jí)斗爭(zhēng)、群眾運(yùn)動(dòng)和大躍進(jìn)等方式和手段是違背國(guó)家治理規(guī)律的，它們是失敗的治理工具。在中國(guó)共產(chǎn)黨沒(méi)有掌握全國(guó)政權(quán)的革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，為了完成奪取政權(quán)的任務(wù)，政治掛帥、階級(jí)斗爭(zhēng)、群眾運(yùn)動(dòng)和大躍進(jìn)等方式和手段應(yīng)該是很好的革命工具，但當(dāng)中共共產(chǎn)黨取得政權(quán)后從一個(gè)革命黨轉(zhuǎn)變成為一個(gè)執(zhí)政黨，黨的任務(wù)和使命從發(fā)動(dòng)群眾“破壞一個(gè)舊的世界”轉(zhuǎn)變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)全國(guó)各族人民“建設(shè)一個(gè)新的世界”，承擔(dān)破壞職能的“革命工具”就不能照搬照抄，簡(jiǎn)單地拿來(lái)作為國(guó)家治理的工具。國(guó)家治理是一個(gè)長(zhǎng)期的、復(fù)雜的、艱巨的、漸進(jìn)的過(guò)程，這個(gè)過(guò)程少不了激情，但更需要的是理性、耐心、務(wù)實(shí)和合作。依靠政治掛帥、階級(jí)斗爭(zhēng)來(lái)治理國(guó)家，只會(huì)人為地制造不同階層之間的人們的分裂、仇恨、混亂和內(nèi)耗。依靠群眾運(yùn)動(dòng)和大躍進(jìn)的方式來(lái)治理國(guó)家，也會(huì)造成破壞法治與秩序、不計(jì)成本、忽視效率等問(wèn)題。

高效能的國(guó)家治理需要徹底摒棄以往的錯(cuò)誤的治理工具和治理方式，而要在國(guó)家治理實(shí)踐中不斷地探索和創(chuàng)造出符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律、社會(huì)主義建設(shè)規(guī)律和黨的執(zhí)政規(guī)律的新的治理工具和治理方式。

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（責(zé)任編輯 劉強(qiáng)）

D63-3

A

1671-0681（2015）01-0025-10

方盛舉（1969-），男，云南曲靖人，云南大學(xué)民族政治與邊疆治理研究院院長(zhǎng)，教授，博士生導(dǎo)師。

2O14-1O-15

2O11年國(guó)家社科基金重大招標(biāo)項(xiàng)目“中國(guó)的邊疆與邊疆治理理論研究”（項(xiàng)目編號(hào)：11&ZD122）的階段性成果。