公共財產(chǎn)法視野下的財稅法功能探析——一個不同于私有財產(chǎn)保護(hù)的視角

公共財產(chǎn)法視野下的財稅法功能探析
——一個不同于私有財產(chǎn)保護(hù)的視角

洪小東

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

摘要：在公共財產(chǎn)法的視野下將財稅法的主要功能界定為通過控制公共財產(chǎn)權(quán)來保護(hù)私人財產(chǎn)權(quán)是具有狹隘性的。行政法理念的更迭、權(quán)力與權(quán)利關(guān)系理論之重構(gòu),以及議會在現(xiàn)代國家治理中地位與職能的變遷都從不同的視角挑戰(zhàn)了公共財產(chǎn)權(quán)控制理論，而我國面臨的本土財政問題則為我們從一個不同于私有財產(chǎn)保護(hù)的視角探析財稅法的功能提供了啟示。通過對公共財產(chǎn)權(quán)不同運(yùn)行階段的分析，文章認(rèn)為在公共財產(chǎn)法的視野之下，應(yīng)將財稅法的主要功能界定為保護(hù)公共財產(chǎn)，而非通過控制公共財產(chǎn)權(quán)來保護(hù)私人財產(chǎn)。

關(guān)鍵詞：公共財產(chǎn)權(quán)；公共財產(chǎn)法；公共財產(chǎn)保護(hù)；財稅法功能

中圖分類號：D922.2

收稿日期：2015-07-02

基金項目：山西省軟科學(xué)項目“新晉商發(fā)展戰(zhàn)略研究——基于舊晉商經(jīng)驗的啟示”(2011041002-02) 作者簡介：李永福(1966-)，男，山西運(yùn)城人，太原理工大學(xué)教授、歷史學(xué)博士后，研究方向：中國近現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)史；羅影(1991-)，女，山西運(yùn)城人，太原理工大學(xué)碩士生，研究方向：中國近現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)史。

一、引言

一般認(rèn)為，“財產(chǎn)法”是英美法系中的概念，它“調(diào)整人們之間因物而產(chǎn)生的法律關(guān)系”[1]，屬于大陸法系中“私法”的核心范疇。而“公共財產(chǎn)法”概念的提出則將傳統(tǒng)財產(chǎn)法的內(nèi)涵拓展到了公法領(lǐng)域。以劉劍文教授為代表的部分財稅法學(xué)者在對財稅法之宏觀調(diào)控法本質(zhì)批判的基礎(chǔ)上，提出了“財稅法本質(zhì)上是公共財產(chǎn)法”[2]的論斷。“公共財產(chǎn)法理論系從財產(chǎn)屬性角度，規(guī)范、控制公共財產(chǎn)權(quán)為功能取向的現(xiàn)代財稅法理論”[3]，是一種建構(gòu)于公共財產(chǎn)權(quán)(公共財產(chǎn)權(quán)是將私人財產(chǎn)轉(zhuǎn)化為公共財產(chǎn)的權(quán)力，以及該轉(zhuǎn)化后對公共財產(chǎn)進(jìn)行用益和處分的權(quán)力，其基本立場，在于通過約束政府公權(quán)力保護(hù)私人財產(chǎn)權(quán)，特別是在揭示隱藏在公共財產(chǎn)形式背后“私人財產(chǎn)集合”的基礎(chǔ)上，對公共財產(chǎn)的轉(zhuǎn)化和支配進(jìn)行憲法和法律上的嚴(yán)格控制[4]。)基礎(chǔ)之上的理論模型。劉劍文教授更加清晰地指出，公共財產(chǎn)權(quán)是一種面向財產(chǎn)屬性轉(zhuǎn)變及其過程控制的權(quán)力，其價值取向在于通過規(guī)制保護(hù)私人財產(chǎn)權(quán)，而非僅僅為了獲得財政收入或者財政管理[3]。在公共財產(chǎn)法的視野下審視財稅法，其主要功能被認(rèn)為是通過控制公權(quán)力屬性明顯的公共財產(chǎn)權(quán)來達(dá)到保護(hù)私人財產(chǎn)權(quán)之目的。

二、從私有財產(chǎn)保護(hù)視角理解財稅法功能的局限性

(一)“公共財產(chǎn)”范圍之界定過于狹隘

根據(jù)學(xué)者的觀點(diǎn)，“通過稅收非稅收入等集合起來的這部分公共財產(chǎn)，才屬于財稅法語境下的‘公共財產(chǎn)’范疇”[5]。由此可見，這里的“公共財產(chǎn)”并不是通常意義上的國有財產(chǎn)。除了上述“公共財產(chǎn)”特指的以“貨幣”形式存在的國有財產(chǎn)之外，大量的國有財產(chǎn)是以“公物”或者“資產(chǎn)”形式存在的。對“公共財產(chǎn)”作如此抽象與狹義的理解，事實上是為了論證和強(qiáng)調(diào)財稅法所承擔(dān)的公共財產(chǎn)權(quán)控制功能，回應(yīng)的是現(xiàn)代財稅法面對財政權(quán)的擴(kuò)張，如何通過控制財政權(quán)保護(hù)納稅人私有財產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)實問題。

(二)公共財產(chǎn)權(quán)控制理論面臨的挑戰(zhàn)——三個不同視角的觀察

1.行政法理念更迭之視角

公共財產(chǎn)權(quán)控制理論強(qiáng)調(diào)“稅收法定”與“財政法定”，其所強(qiáng)調(diào)的“財稅法治”與傳統(tǒng)行政法的控權(quán)論理念(傳統(tǒng)行政法控權(quán)理念的核心可以歸結(jié)為：行政法是保障個人自由權(quán)利、控制行政機(jī)關(guān)權(quán)力的法律。行政法治原則要求，無法律則無行政，政府實施行政行為必須獲得法律的授權(quán)[6]。)有頗多相似之處。政府實施財政行為，本質(zhì)上仍然是一個“行政”的過程，財稅法具有行政法屬性。事實上，目前的財稅法學(xué)研究就深受行政法學(xué)控權(quán)論理念的影響。然而，即便是行政法控權(quán)論理念也早在上世紀(jì)90年代就受到了“平衡論”理念的挑戰(zhàn)[7]。還有的學(xué)者在批判傳統(tǒng)行政法學(xué)理論的基礎(chǔ)上提出了“積極行政法”的概念，并進(jìn)而指出，“‘法律對于行政的控制’不應(yīng)該成為行政法的核心意蘊(yùn)，‘法律對于行政的激勵’才是當(dāng)下法律人應(yīng)該思考的重要命題。在‘積極行政法’理念之下，法律與行政關(guān)系的主旋律應(yīng)當(dāng)是：法律的價值取向由控制行政權(quán)轉(zhuǎn)向保障權(quán)利自由和增進(jìn)福利；在積極行政領(lǐng)域確認(rèn)‘無法律之行政’，拓展政府的‘造福功能’”[8]。另有學(xué)者提出了“新管理論”——“朱維究、徐文星在引介英國公法傳統(tǒng)中的‘功能主義學(xué)派’相關(guān)學(xué)說的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)了‘新管理論’對我國行政法發(fā)展的意義。新管理論認(rèn)為，基于生態(tài)福利法治行政國家的理念，政府的角色由消極行政、干預(yù)行政、管制行政轉(zhuǎn)向了給付行政和服務(wù)行政，由一中心、一元化的行政管理轉(zhuǎn)向了多元化、多中心的社會治理，因此行政法的發(fā)展趨勢就是全方位的社會管理法，是一種新的管理法”[9]。上述關(guān)于行政法的新理念，為我們強(qiáng)調(diào)財稅法應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)公共財產(chǎn)保護(hù)的功能目標(biāo)提供了一種有益的啟示。

雖然目前我國學(xué)者也提出從財政收入的汲取、管理及分配三個角度構(gòu)建財稅法體系，但是，首先這里的“管理”一般僅僅是對稅費(fèi)等財政收入的管理，沒有關(guān)注其他形態(tài)的公共財產(chǎn)(比如公物)的管理與保護(hù)問題。其次，即便是對稅費(fèi)等財政收入的“管理”，和關(guān)注征收與分配環(huán)節(jié)相比，這種對“管理”環(huán)節(jié)本身的關(guān)注也明顯不足?；凇胺e極行政法”及“新管理法理念”的啟示，財稅法亦應(yīng)當(dāng)更加關(guān)注和強(qiáng)調(diào)政府對公共財產(chǎn)的管理與保護(hù)。對公共財產(chǎn)進(jìn)行積極保護(hù)，減少公共財產(chǎn)的損耗就等于延長了公共財產(chǎn)可供利用的時間，事實上也就相當(dāng)于節(jié)省了稀缺的財政資源。

2.權(quán)力與權(quán)利關(guān)系理論重構(gòu)之視角

從某種意義上說，民眾能從統(tǒng)治者那里得到好處(包括各種權(quán)利)與其自身無關(guān)，是統(tǒng)治者之間的內(nèi)斗“成全”了普通民眾?？v觀西方發(fā)達(dá)資本主義國家的發(fā)展史我們就能清楚地看到這一點(diǎn)——資本勢力對工人和農(nóng)民的壓榨一點(diǎn)也不比封建勢力弱。正如托克維爾所言：“貴族有時為了反對王權(quán)，有時為了從對手手中奪權(quán)，而把政治大權(quán)交給了人民。更為常見的則是，國王為了貶抑貴族而讓國內(nèi)的下層階級參加了政府?！盵10]資產(chǎn)階級議會在歷史中所扮演的角色一點(diǎn)也不像它們宣稱的那樣偉大，普通民眾成為統(tǒng)治階級內(nèi)部爭相利用的對象。因此我們就不難理解為什么“權(quán)利宣言”發(fā)布的時間如此之早，而權(quán)利的“兌現(xiàn)”則是在近兩個世紀(jì)之后。

奉行私有制的西方國家，資產(chǎn)階級啟蒙思想家一開始就從“社會契約論”的政治學(xué)假設(shè)出發(fā)，論證了“私有財產(chǎn)權(quán)”的基本人權(quán)地位，進(jìn)而“征稅權(quán)控制”作為資產(chǎn)階級與封建王權(quán)政治妥協(xié)的工具被推上了歷史舞臺?！坝邢拚钡睦砟钤谖鞣絿疑钊肴诵?，因此對政府權(quán)力的警惕與控制，自從資產(chǎn)階級政權(quán)建立伊始就長期占據(jù)著西方政治哲學(xué)的“核心”。中國近代史與西方國家完全不同，中國近代的歷史使命一直都在呼喚一個強(qiáng)有力的中央政府——而不是一個像晚清政府那樣懦弱無能、任人宰割的政府。對公權(quán)力的警惕與控制長期以來都沒有占據(jù)中國政治哲學(xué)的“核心”，恰恰相反，無產(chǎn)階級革命正是要靠建立強(qiáng)大的國家權(quán)力來防止官僚及資本勢力對普通民眾的壓榨。由此可見，從一開始，中西方對“權(quán)力”和“權(quán)利”關(guān)系的理解就是有所不同的。

隨著福利國家的興起，一些西方學(xué)者對“權(quán)力”與“權(quán)利”之間的關(guān)系進(jìn)行了深刻的反思?；魻柲匪古c桑斯坦教授是其中杰出的代表。他們在《權(quán)利的成本——為什么自由依賴于稅》一書中提出了一系列著名的論斷，比如，“公共政策的決定不應(yīng)該以假想自由與征稅者敵對為基礎(chǔ)，因為如果這兩者真的是對立的，那么我們所有的基本自由都將等候被廢除”[11]，“自由不是不需要依賴于政府；相反，積極的政府為自由提供了條件”[11]。通過以上論述可知，權(quán)力與權(quán)利之間不是天然的對立關(guān)系，并不是“權(quán)力”被控制的越多，人民的“權(quán)利”就能被保護(hù)得越好。權(quán)利與權(quán)力都存在被濫用的可能性，而它們之間的有效互動能夠改善彼此的品質(zhì)。

公共財產(chǎn)權(quán)控制理論仍然是站在“權(quán)力”與“權(quán)利”對立的角度去理解它們之間的關(guān)系，策略性地忽視了權(quán)力對于權(quán)利保護(hù)和品質(zhì)改善的一面。將財稅法定位于通過控制公共財產(chǎn)權(quán)而對私人財產(chǎn)進(jìn)行保護(hù)的法律，就會和行政法的功能相混同，而且沒有揭示出其作為公共財產(chǎn)法的主要功能。法律對于私有財產(chǎn)的保護(hù)主要是消極的，而對于公共財產(chǎn)的保護(hù)則主要應(yīng)當(dāng)是積極的。盡管隨著財產(chǎn)權(quán)權(quán)利內(nèi)涵的擴(kuò)張，對其保護(hù)也呈現(xiàn)出了“積極”的一面，但是那主要是由憲法和行政法等公法完成的?？偠灾?，財稅法的主要功能應(yīng)當(dāng)是考慮如何對公共財產(chǎn)進(jìn)行積極地保護(hù)，如何去發(fā)揮公共財產(chǎn)的最大效用。

3.議會地位與職能變遷之視角

如果我們強(qiáng)調(diào)對公共財產(chǎn)權(quán)的控制，那么關(guān)注人民代表大會的作用就成為一種在邏輯上的必然延伸，因為這正是民主法治的題中之義。但如果我們認(rèn)真審視現(xiàn)代社會議會地位與職能的變遷，就會發(fā)現(xiàn)通過議會本身去控制政府的各種權(quán)力已經(jīng)變得非常困難了。

西方法治發(fā)達(dá)國家的議會政治均是歷經(jīng)上百年的時間方才成熟和完善，即便如此，仍不得不面對“議會勢微”的政治現(xiàn)實。近代之后，在全球化浪潮的席卷之下，我國將更加難以獲得讓議會政治自然演進(jìn)的時間。就我國而言，盡管全國人民代表大會在名義上享有立法權(quán)、預(yù)算權(quán)、人事任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)，但實際上這些權(quán)力，特別是前三項權(quán)力并不真正由人大掌握。“一個令議會非常尷尬卻必須承認(rèn)的事實是，議會雖然在國家政治生活暨預(yù)算中享有至尊的權(quán)威，卻不得不在預(yù)算實踐中接受行政機(jī)關(guān)的實際主導(dǎo)地位——盡管他們從未聲稱無視議會的權(quán)威?！盵12]再比如面對二戰(zhàn)之后的英國政治現(xiàn)狀，詹寧斯就曾指出，“英國政府如果不是世界上唯一最強(qiáng)有力的政府，也是最強(qiáng)有力的政府之一。它通常支配著一個穩(wěn)定多數(shù)，雖然就一種意義說，下院控制著政府是實在的，但就另一種并且更實際的意義說，政府控制著下院”[13]。中國的議會政治很可能會面臨需要“跳躍”發(fā)展的階段?？萍嫉陌l(fā)展使得決策越來越依賴于專業(yè)的技術(shù)能力而非常識，另一方面，議會表決所依賴的“智囊”與政府制定公共政策所依賴的“智囊”已經(jīng)高度同構(gòu)，有大量的高級政府官員(比如各省的省長與省委書記)成為人大代表，因此這就使得我國的人民代表大會制度具有濃重的“議行合一”色彩。在此背景之下依靠人民代表大會本身能否對公共財產(chǎn)權(quán)進(jìn)行有效控制就充滿了疑問。

無論我們承認(rèn)與否，“議會”在現(xiàn)代國家治理體系中的地位已經(jīng)大大下降了，隨之而來的則是“議會”功能的轉(zhuǎn)變——從決策者逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者。議會已經(jīng)由一個積極審議重大問題的決策機(jī)構(gòu)，蛻變?yōu)橄麡O審議政府決策的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。政府根據(jù)其價值判斷和行政目標(biāo)作出一系列的決策，然后通過“匯報”的方式爭取議會的“同意”。議會越來越成為一個政府尋求政策合法性的政治象征符號。綜上所述，從實現(xiàn)路徑的角度出發(fā)，考慮到控權(quán)目的實現(xiàn)本身的困難性，公共財產(chǎn)權(quán)控制理論或許就更加難以令人信服了。

三、公共財產(chǎn)法視野下財稅法功能之定位——公共財產(chǎn)保護(hù)的視角

(一)當(dāng)代中國面臨著異于西方的本土財稅法問題

人們提到征稅時，經(jīng)常引用洛克的名言，“政府沒有巨大的經(jīng)費(fèi)就不能維持，凡享受保護(hù)的人都應(yīng)該從他的產(chǎn)業(yè)中支出一份來維持政府。但這仍需得到他自己的同意，即由他們自己或他們所選出的代表所表示的大多數(shù)的同意。因為如果任何人憑著自己的權(quán)勢，主張有權(quán)向人民征課賦稅而無需取得人民的同意，他就侵犯了有關(guān)財產(chǎn)權(quán)的基本規(guī)定，破壞了政府的目的”[14]。學(xué)者在論述征稅權(quán)控制的起源時，通常都會從1215年的《英國大憲章》所彰顯的“無代表不納稅”之理念開始。然而，在了解新中國財稅歷史后，通過比較就可以發(fā)現(xiàn)，“稅收及其分配(財政)是西方政治家永遠(yuǎn)的中心議題……但在我國，稅收在很長時間內(nèi)都是無足輕重的，在‘文化大革命’之前的歷次在黨代會報告和政府工作報告中，稅收根本就無從提起。只是從黨的十二大以后，在黨代會和政府工作報告中，稅收才被略略提及，但也只是在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的大綱之下，作為財政分項之中的一個小目而已，充其量不過幾十個字的概括要求”[15]。從某種意義上講，可以說我國與西方國家面臨著不同的財稅法問題。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，維持國家運(yùn)轉(zhuǎn)的財政收入主要不是來自于公民的稅收，公民雖然仍舊掌握部分財產(chǎn)，但是數(shù)量極少，公民所享受的福利大多由國家根據(jù)計劃統(tǒng)一調(diào)配。因此在20世紀(jì)90年代之前，稅收并不是我國政治家所關(guān)注的中心議題。

建國之初我國完全沒有政治學(xué)意義上的“納稅人”概念，對“國家”的理解也并非基于“社會契約論”這一政治學(xué)假設(shè)。中國人關(guān)注“稅收”并不是為了對抗和限制政府，恰恰相反，計劃經(jīng)濟(jì)時期的中國，民眾幾乎不用交稅——我們?yōu)槭裁匆淖円粋€原本公民幾乎不用納稅的體制，不納稅豈不是更好嗎？社會主義制度確立之后，我國的核心政治命題一直是——如何正確處理人民日益增長的物質(zhì)文化需要與落后的生產(chǎn)力之間的矛盾?？梢韵胂?，政府必然會用一種最有效的方式去對待這個政治命題。因此，由計劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的特殊歷史時期，財政與稅收成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策性工具，其主要功能就是宏觀調(diào)控，這也是為什么經(jīng)濟(jì)法學(xué)者往往將財稅法作為經(jīng)濟(jì)法的一個分支——宏觀調(diào)控法來闡述的原因。

我國經(jīng)濟(jì)體制改革的過程從某種意義上說也是一個“公共財產(chǎn)私有化”的過程，涉及到大量國有資產(chǎn)的管理與處置問題。國有資產(chǎn)是“眾人之財”的表現(xiàn)形式，屬于非常典型的公共財產(chǎn)。國有資產(chǎn)的流失、浪費(fèi)與閑置意味著公共財產(chǎn)分配的不公和利用效率的低下，對此財政法在制度層面上作出回應(yīng)責(zé)無旁貸。原因是顯而易見的，當(dāng)今的中國仍然處于一個社會的轉(zhuǎn)型期，從公共財政的角度去理解“稅收”的征管與分配問題僅僅是對“增量”問題的關(guān)注，“存量”問題——價值巨大的國有財產(chǎn)的管理、處置與保護(hù)——仍有被充分關(guān)注的必要。財稅法如果拋棄了對中國社會轉(zhuǎn)型期財政現(xiàn)象的關(guān)注與回應(yīng)，而直接將目光聚焦于稅費(fèi)的征收、管理與分配，這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。存量問題才是財稅法首先應(yīng)當(dāng)關(guān)注的問題，并且這也是中國特色的財稅法問題。

(二)中國本土財稅問題的產(chǎn)生決定了將財稅法的主要功能界定為保護(hù)私有財產(chǎn)的狹隘性

回顧我國經(jīng)濟(jì)體制改革的歷程可知，國有企業(yè)改制過程中造成的國有資產(chǎn)的大量流失與財稅法的缺位有極大關(guān)系。大規(guī)模的國企改革發(fā)生在20世紀(jì)90年代，財稅法本應(yīng)為大量國有資產(chǎn)的管理、保護(hù)與處置提供法律依據(jù)，但終因?qū)W術(shù)資源投入有限、學(xué)術(shù)框架的束縛，以及對該領(lǐng)域的關(guān)注不足最終導(dǎo)致了財稅法在這一過程中的缺位，這不能不說是一大遺憾。

國有資產(chǎn)一般可以分為經(jīng)營性國有資產(chǎn)和非經(jīng)營性國有資產(chǎn)。在經(jīng)營性國有資產(chǎn)的領(lǐng)域，國有企業(yè)完成現(xiàn)代轉(zhuǎn)型——用“新三會”取代“老三會”*“老三會”是指國有企業(yè)和集體企業(yè)中的黨委會、職工代表大會和工會；“新三會”是指公司制企業(yè)中的股東會、董事會和監(jiān)事會。，政企分開，建立起現(xiàn)代企業(yè)制度并強(qiáng)調(diào)公司治理——之前，在國企改革的過程中，大量國有資產(chǎn)(包括經(jīng)營性的與非經(jīng)營性的)的處置都對當(dāng)今社會利益格局的形成產(chǎn)生了廣泛而深遠(yuǎn)的影響。非經(jīng)營性國有資產(chǎn)領(lǐng)域同樣問題多多，有管理學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者已經(jīng)從非國有資產(chǎn)的形成、使用、處置、管理及監(jiān)督五個方面進(jìn)行了總結(jié)[16]，而財稅法學(xué)者對此卻很少關(guān)注*比如劉劍文、熊偉教授合著的被認(rèn)為是經(jīng)典教材的《財政稅收法》(北京：法律出版社，2014)并沒有將國有資產(chǎn)管理與保護(hù)的法律納入財稅法的體系。而在新修訂的預(yù)算法中，國有資本經(jīng)營預(yù)算已經(jīng)成為了一種獨(dú)立的預(yù)算形式。。有的經(jīng)濟(jì)法學(xué)者則主要從國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的角度出發(fā)對經(jīng)營性國有資產(chǎn)進(jìn)行了較多關(guān)注，而對非經(jīng)營國有資產(chǎn)的研究則淺嘗輒止；還有的經(jīng)濟(jì)法學(xué)者將國有資產(chǎn)的管理排除到經(jīng)濟(jì)法研究的范疇之外*在漆多俊教授主編的《經(jīng)濟(jì)法學(xué)》教材(武漢：武漢大學(xué)，2004)中，開辟了“國家投資經(jīng)營法”作為單獨(dú)的一編，但是僅僅是一個大致的概述，而且對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的介紹基本上是一筆帶過。在張守文教授主編的《經(jīng)濟(jì)法》教材(北京：科學(xué)出版社，2008)中，則沒有對國有資產(chǎn)的管理予以關(guān)注。在楊紫煊教授主編的《經(jīng)濟(jì)法》教材(北京：北京大學(xué)出版社2014年第5版)中，將固定資產(chǎn)投資法律制度(第二十一章)、國有資產(chǎn)管理法律制度(第二十三章)、自然資源法律制度(第二十四章)、能源法律制度(第二十五章)等與國有資產(chǎn)相關(guān)的法律制度在第三編“宏觀調(diào)控法”部分進(jìn)行了介紹。。反而是一些管理學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者對該問題進(jìn)行了較多的研究。此外還有更多的政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)以及管理學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)規(guī)制問題進(jìn)行了研究[17]-23〗。如果經(jīng)營性國有資產(chǎn)已經(jīng)進(jìn)入到公司企業(yè)法和經(jīng)濟(jì)法的視野，而有其特殊規(guī)制之處的話，那么對非經(jīng)營國有資產(chǎn)的管理、處置與保護(hù)問題則毫無疑問應(yīng)當(dāng)納入到財稅法的范疇之中?？傊切┎⒉灰浴柏泿拧倍且浴肮铩被颉百Y產(chǎn)”的形式體現(xiàn)的公共財產(chǎn)，均應(yīng)進(jìn)入到財稅法保護(hù)的視野中來。將財稅法的主要功能界定為保護(hù)私有財產(chǎn)是狹隘的。

(三)公共財產(chǎn)法視野下的財稅法之主要功能應(yīng)當(dāng)界定為保護(hù)公共財產(chǎn)

公共財產(chǎn)不能被簡單地理解為私有財產(chǎn)的集合。實現(xiàn)對公共財產(chǎn)的保護(hù)，控權(quán)公共財產(chǎn)權(quán)盡管必要但卻難度極大，并且對公共財產(chǎn)權(quán)控制目的之理解亦有所不同。

首先，國家在汲取財政收入過程中強(qiáng)調(diào)對公共財產(chǎn)權(quán)的控制可以認(rèn)為主要是為了保護(hù)私有財產(chǎn)。國家籌集財政收入主要依靠稅收、行政收費(fèi)、政府基金以及經(jīng)營國有企業(yè)等方式。稅收對私人而言是一種侵益行為，因此應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)“稅收法定”原則，以此來控制國家征稅權(quán)的濫用；行政收費(fèi)雖然一般強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)遵從“成本補(bǔ)償”原則，但是由于行政機(jī)關(guān)也往往容易濫用行政權(quán)，超越成本補(bǔ)償?shù)倪吔缍址杆饺说呢敭a(chǎn)權(quán)；經(jīng)營國有企業(yè)，則要求政府遵從“競爭中立”原則，不能為了最大化國有企業(yè)效益而侵犯其他市場主體的權(quán)利。

其次，國家在管理財政收入和分配財政收入的過程中，強(qiáng)調(diào)對公共財產(chǎn)權(quán)的控制則主要是為了保護(hù)公共財產(chǎn)——即如何提升公共財產(chǎn)的利用效率以及分配的公平性。對財政收入的管理和分配一般并不直接涉及到公民、企業(yè)等私主體的財產(chǎn)權(quán)保護(hù)問題*但是直接面向私人的財政補(bǔ)貼、行政給付等除外。。比如財政收入管理階段中的國庫集中收付制度就是為了提升公共資金的利用效率，防止對公共資金的坐支、截留、挪用，保護(hù)公共財產(chǎn)。以上制度目標(biāo)都與財稅法的私人財產(chǎn)保護(hù)功能想去甚遠(yuǎn)。

第三，以“公物”或者“資產(chǎn)”形式存在的大量國有公產(chǎn)與國有私產(chǎn)在奉行社會主義制度的我國是一個不爭的事實，也是中國的基本國情。所以，對上述國有財產(chǎn)的保護(hù)同樣構(gòu)成了財稅法的價值追求。這顯然與私有財產(chǎn)的保護(hù)目標(biāo)也明顯不同。

因此，當(dāng)我們深入觀察公共財產(chǎn)權(quán)的不同運(yùn)行階段時，可知在“公共財產(chǎn)”產(chǎn)生、發(fā)展的不同階段，其價值目標(biāo)是明顯不同的。

綜上所述，財稅法在涉及財產(chǎn)權(quán)保護(hù)的功能上是雙重的。財稅法治的流行話語使我們有意無意地忽視了財稅法的公共財產(chǎn)保護(hù)功能。此外，財稅法對公共財產(chǎn)的保護(hù)不同于對私有財產(chǎn)的保護(hù)，財稅法對公共財產(chǎn)的保護(hù)是積極的。這主要體現(xiàn)在對政府管理與分配財產(chǎn)的保護(hù)機(jī)制上，與私人可以通過行政訴訟保護(hù)私有財產(chǎn)不同，公共財產(chǎn)的保護(hù)具有明顯的“不可訴性”。正是從這一意義上講，我們說財稅法的主要功能是保護(hù)公共財產(chǎn)而非私有財產(chǎn)——私有財產(chǎn)的保護(hù)事實上已經(jīng)處于行政法的范疇了。

四、結(jié)語

考察新中國的財稅史可知，我國在計劃經(jīng)濟(jì)時代，在建設(shè)財政理念的指導(dǎo)之下，屬于公民可支配的私有財產(chǎn)數(shù)量極為有限，控制國家征稅權(quán)來保護(hù)私人財產(chǎn)的理念根本無從談起(“一五”計劃時期，國家向農(nóng)民征收的農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)村其他稅收只占財政收入的9.8%.國家的建設(shè)資金基本來自于沒收的官僚資本以及國家掌控的工業(yè)企業(yè)的收入[24])；而20世紀(jì)90年代初的財稅體制改革則首先從“財政權(quán)力”的角度重構(gòu)了中央與地方的關(guān)系，使得中央政府獲得了推行經(jīng)濟(jì)體制改革的權(quán)威與財力，然后才逐步涉及關(guān)于納稅人私有財產(chǎn)的保護(hù)問題。財稅改革是我國完成國家治理模式變革的切入點(diǎn)，起初其與強(qiáng)調(diào)對私人財產(chǎn)權(quán)之保護(hù)并沒有直接關(guān)系，這也正是很多學(xué)者將財稅法的本質(zhì)理解為作為經(jīng)濟(jì)法分支的宏觀調(diào)控法的原因。就當(dāng)前而言，在社會轉(zhuǎn)型期應(yīng)當(dāng)首先解決好“舊制度”下的“存量”問題——國家建設(shè)財政理念下國有資產(chǎn)的管理、保護(hù)與處置，然后再考慮如何應(yīng)對“新制度”下的“增量”問題——公共財政理念下財政收入的汲取、管理與分配。中國財稅法對這兩個問題都應(yīng)當(dāng)作出積極回應(yīng)。綜上所述，在公共財產(chǎn)法的視野下，財稅法的主要功能不是通過控制公共財產(chǎn)權(quán)來保護(hù)私有財產(chǎn)，而是保護(hù)公共財產(chǎn)。

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Exploring the Function of Fiscal and Tax Law

from the Perspective of Public Property Law

——A Perspective Different from the Protection of Private Property

HONG Xiao-dong

(SchoolofLaw,WuhanUniversity,WuhanHubei430072,China)

Abstract：From the perspective of the public property law, it is narrow to define the main function of fiscal and tax law as protecting private property right by controlling public property power. The theory of controlling public property power is challenged from different angles by the change of administrative law philosophy, the theory reconstruction of the relationship between power and right and the change of the parliament's status and function in the modern state governance. The local financial issues of China provide enlightenment for us to explore and analyse the function of fiscal and tax law from a perspective different from the protection of private property. Through the analysis of different operation stages of public property power, the author thinks that from the perspective of public property law, the main function of fiscal and tax law should be defined as protecting public property rather than protecting private property by controlling public property power.

Key words：public property power; public property law; the protection of public property; the function of fiscal and tax law

(編輯：李紅)