論國際人權(quán)條約實施機制的強化

論國際人權(quán)條約實施機制的強化

邱思珣

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

摘要：聯(lián)合國核心人權(quán)條約實施機制是九個核心人權(quán)條約的重要組成部分，常被看作是準司法性的監(jiān)督機制。文章對條約實施機制存在的缺陷進行分析，并列舉聯(lián)合國近年來有效的強化措施和建議,對條約實施機制的缺陷和國際法的碎片化之間的關(guān)系進行了探討，認為條約實施機制的強化應(yīng)當在現(xiàn)有的條約體系下，提高條約機構(gòu)工作效率，發(fā)展締約國履約能力及增強條約機構(gòu)與締約國的對話。

關(guān)鍵詞：國際人權(quán)法；人權(quán)保護；條約機構(gòu)

中圖分類號：D998.2

收稿日期：2015-05-31

作者簡介：李永健(1976-)，男，河南寶豐人，武漢大學(xué)博士生，華北水利水電大學(xué)講師，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)、法制史。

收稿日期：2015-06-15

作者簡介：張啟飛(1980-)，男，河南南陽人，武漢大學(xué)博士生，研究方向：刑法學(xué)和犯罪學(xué)；劉勝超(1987-)，男，湖北黃梅人，武漢大學(xué)博士生，研究方向：刑法學(xué)和犯罪學(xué)。

一、引言

我們所處的時代是人權(quán)的時代。正如路易斯·亨金教授在《權(quán)利的時代》一書中提到的：“人權(quán)是我們時代的觀念，是已經(jīng)得到普遍接受的唯一的政治和道德觀念?！盵1]事實也印證了這一觀點，全世界絕大多數(shù)國家的憲法都對保護和尊重人權(quán)做出了相應(yīng)的規(guī)定，如《中華人民共和國憲法》第33條規(guī)定：“國家尊重和保障人權(quán)”?！叭藱?quán)”這一概念并非一開始就出現(xiàn)在法律中，而是出現(xiàn)在學(xué)者的理論著作中。人權(quán)的普適化經(jīng)歷了從話語人權(quán)到國際人權(quán)的一系列演變。人權(quán)起源于古典自然法理論思想家的著作之中，洛克在《政府論》中曾寫道:人們既生來就享有完全自由的權(quán)利，并和世界上其他任何人或許多人相等，不受控制地享受自然法的一切權(quán)利和利益，他就自然享有一種權(quán)力……近代資產(chǎn)階級革命開始后，人權(quán)逐漸成為一種政治口號或人們反對封建專制和宗教神權(quán)的一面旗幟。這種演變的結(jié)果是，在資產(chǎn)階級革命勝利后，西方各國進入了人權(quán)立法階段，開始了將人權(quán)寫入憲法和法律的時代。人權(quán)至此從單純的理論思潮發(fā)展成為了一種國內(nèi)的法律制度[2]。在聯(lián)合國誕生之前，人權(quán)的保護主要依賴于各國國內(nèi)法律和政治制度。20世紀初，國際社會開始關(guān)注人權(quán)保護的問題。第一次世界大戰(zhàn)的硝煙散去后，在國際聯(lián)盟的時代，國際聯(lián)盟曾嘗試建立具有國際監(jiān)督機制的法律框架來保護少數(shù)群體。在隨后的第二次世界大戰(zhàn)中，殘酷的暴行更讓國際社會明白這樣的事件絕不能再重演。因此，國際社會需要建立一個具有約束力的保護人權(quán)的系統(tǒng)。1945年聯(lián)合國誕生，《聯(lián)合國憲章》明確規(guī)定了各會員國承諾促進、保護人權(quán)和基本自由。此后的半個世紀中，聯(lián)合國一直致力于推動世界人權(quán)的發(fā)展。在聯(lián)合國的主持下，一系列核心人權(quán)條約將締約國在尊重和保護人權(quán)方面的義務(wù)具體化。國際法院的判決和咨詢意見也成為了國際人權(quán)習(xí)慣法的組成部分之一。一個新的國際法分支——國際人權(quán)法逐漸進入了國際社會的視野。保護人權(quán)也從以往的單純依賴國內(nèi)法律轉(zhuǎn)變成為國內(nèi)法與國際法的雙重保護。

二、人權(quán)條約實施機制的現(xiàn)狀

聯(lián)合國核心人權(quán)條約體系及其條約實施機制的建立是聯(lián)合國在推廣和保護人權(quán)方面的重大成就之一。目前，聯(lián)合國核心人權(quán)條約體系共有九個核心人權(quán)條約。為了審查條約履行的情況，核心人權(quán)條約都有相應(yīng)的條約機構(gòu)，有的核心人權(quán)條約甚至有兩個條約機構(gòu)，如《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》及其議定書就設(shè)立了禁止酷刑委員會和防范酷刑小組委員會。

(一)條約機構(gòu)的性質(zhì)

條約機構(gòu)既可以幫助國家制定保護人權(quán)的政策，也可以直接救濟人權(quán)受到侵害的受害人，但其定性與傳統(tǒng)的國內(nèi)法中立法司法機關(guān)或救濟組織有所不同。首先應(yīng)明確的是條約機構(gòu)并不是國際法或國內(nèi)法意義上的司法機關(guān)。在國際法上，國際法院等司法機關(guān)，都會在其成立的文本中有所體現(xiàn)，譬如《國際法院規(guī)約》第1條就說明了“聯(lián)合國憲章所設(shè)之國際法院為聯(lián)合國主要司法機關(guān)”。而條約機構(gòu)并沒有明確說明其是司法機關(guān)。同時，《國際法院規(guī)約》中明確表明，國際法院由法官組成，而并非核心人權(quán)條約中的“專家”。一些學(xué)者認為條約機構(gòu)是一種準司法性的監(jiān)督機構(gòu)，其特征主要有三點。第一，從組成上看，條約機構(gòu)的成員完全由經(jīng)選舉產(chǎn)生的獨立專家組成，他們以個人身份進行工作，不代表所屬國政府。從某種意義上講，組成監(jiān)督機構(gòu)的獨立專家只代表所屬國際組織或全體有關(guān)國家的共同利益。第二，從職能上看，條約機構(gòu)的職能更多地體現(xiàn)為對國家履行國際義務(wù)的審查。審查的結(jié)果一般是以報告或建議的形式通知有關(guān)締約國，并不能做出有法律約束力的判決或裁定。第三，從程序上看，條約實施機制既可以因國家被控訴違反國際義務(wù)而開始實施，也可以因某些條約的受益人或團體的申訴而開始，甚至其本身也可以通過定期報告制度對締約國履行國際義務(wù)的狀況實施審查[3]。此外，個人來文制度也被認為是條約機構(gòu)中的一種準司法程序。由于條約機構(gòu)的組成是“在人權(quán)領(lǐng)域內(nèi)有公認能力和經(jīng)驗的獨立專家”，并非法官，因此，條約機構(gòu)即便受理了個人來文，也只能根據(jù)來文提出的問題向有關(guān)締約國提出建議，并不能做出有法律約束力的判決。不過，對于受理個人來文的管轄權(quán)，是否受理等問題，條約機構(gòu)的程序大致借鑒了司法程序。

(二)條約機構(gòu)的特點

條約機構(gòu)通常由在人權(quán)領(lǐng)域內(nèi)有公認能力和經(jīng)驗的獨立專家組成，人數(shù)自10~23人不等。這些專家通過締約國提名并選舉產(chǎn)生，固定任期為四年，可連選連任。條約機構(gòu)的主要工作是監(jiān)督和審查各締約國執(zhí)行條約的情況。按照不同的人權(quán)條約及其議定書的規(guī)定，其實施制度主要可以歸納為四種：締約國報告制度(State Reporting System)、國家間指控制度(State-to-State Complaints)、個人來文制度(Individual Communications)及國際調(diào)查制度(Inquiries)。通過這些制度，條約機構(gòu)可以向締約國提供建議，設(shè)立更好的保護人權(quán)的國家政策，對正在實施的侵犯人權(quán)的行為或制度進行矯正，也可以為受害人提供窮盡國內(nèi)救濟手段后的最終救濟手段。所有條約機構(gòu)(防范酷刑小組委員會除外)，都要求接收并考量由締約國定期提交的報告，詳述他們在國內(nèi)實施條約條款的情況。除防范酷刑小組委員會之外的所有條約機構(gòu)都可以在原則上接受并考量個人來文，前提是締約國接受這一程序。其中六個條約機構(gòu)擁有對國家進行質(zhì)詢和訪問的權(quán)力，包括防范酷刑小組委員會(其中有兩個尚未生效)[4]。2006年通過的《保護所有人免遭強迫失蹤國際公約》又增加了幾種新的條約實施制度。強迫失蹤問題委員會根據(jù)該公約設(shè)立了委員會工作評估機制，合法利益人緊急請求查找失蹤者機制，就系統(tǒng)性強迫失蹤行為向聯(lián)合國大會緊急報告機制。同時該公約還鼓勵發(fā)揮紅十字國際委員會等非政府組織的監(jiān)督職能。

三、人權(quán)條約實施機制的缺陷

人權(quán)條約實施機制是了解和審查締約國相關(guān)人權(quán)保護和發(fā)展的最主要途徑。然而隨著國際社會環(huán)境的改變，條約機構(gòu)出現(xiàn)了各種問題，間接或直接地造成其無法有效地履行職能。條約機構(gòu)主要存在兩類問題。第一類是機構(gòu)問題，包括條約機構(gòu)的財政情況糟糕；資源不足無法正常運作；秘書處由于人手不夠，未能給各條約機構(gòu)提供所需的行政和技術(shù)支持；處理個人來文的會議時間不足導(dǎo)致的考量滯后等。第二類是程序問題，包括締約國報告負擔(dān)太重，逾期報告十分常見；締約國報告不夠詳實；條約機構(gòu)報告積壓情況嚴重；國家間控訴制度無人問津；個人申訴等程序標準太多不統(tǒng)一等。

(一)締約國報告制度的缺陷

締約國報告制度是條約實施機制中最常規(guī)也是最重要的制度。條約實施機制中其他制度或需要一定條件才能施行，或是任擇性的，需要締約國同意才能施行。締約國報告制度卻是核心人權(quán)條約里的強制性條款，只要批準加入了一個核心人權(quán)條約，就意味著必須履行締約國義務(wù)，定期提交報告。這項制度要求締約國不斷做出努力，每隔一段時間就向條約機構(gòu)提交報告，以說明締約國國內(nèi)的人權(quán)條約實施情況。然而僅以《消除一切形式種族歧視國際公約》為例，2012年該公約的年度報告中顯示，有25個國家至少逾期十年沒有提交定期報告，有27個國家至少逾期五年沒有提交定期報告[5]。

造成締約國逾期不交報告的原因有兩點，分為內(nèi)因和外因。內(nèi)因是條約機構(gòu)之間缺乏協(xié)調(diào)性，委員會都各自為政，每一個委員會的締約國報告及其他相關(guān)文件都有不同的標準和格式，大大地加重了締約國的負擔(dān)。部分條約機構(gòu)專家觀點偏頗，所提意見有失中肯，讓締約國難以接受。外因是大部分發(fā)展中國家由于人權(quán)方面資源和人才的缺乏，對于繁重的締約國報告任務(wù)實在是力不從心，沒能力定期完成或是即便完成報告也不詳實，質(zhì)量不高。除此之外，聯(lián)合國的其他許多領(lǐng)域也規(guī)定了報告義務(wù)和承諾，比如普遍定期審查、千年發(fā)展目標、環(huán)境、裁軍、勞動權(quán)利、可持續(xù)發(fā)展和公共衛(wèi)生等。在區(qū)域?qū)用鎴蟾媪x務(wù)也都在增加，面對如此多的報告義務(wù)，多數(shù)國家難以同時完成。尤其是對于最不發(fā)達國家、內(nèi)陸發(fā)展中國家、發(fā)展中小島國和受自然災(zāi)害或武裝沖突侵害的國家，這一問題尤為顯著[4]。而隨著新的核心人權(quán)條約的不斷出現(xiàn)，締約國報告任務(wù)也只會變得越來越重。在這樣巨大的文牘工作壓力下，大多數(shù)國家會遵守公約規(guī)定，認真編寫定期報告，但是也不排除有些國家會在報告中敷衍了事，以大量缺乏基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)列舉并不存在的成就或者問題，或者索性用華而不實的辭藻勾畫出一派人間天堂的景象[6]。例如，某國把從1978-2004年拖延的14份報告一次性補齊，而整個文件卻只有24頁，報告的質(zhì)量可見一斑，基本上失去了通過定期報告監(jiān)督締約國執(zhí)行人權(quán)公約的目的[7]。

目前只有16%的締約國按時報告，盡管按時報告率這么低，還是存在條約機構(gòu)面臨巨大而且不斷擴大的報告考量滯后問題[4]。隨著締約國數(shù)量的增多，提交的報告數(shù)量也急劇增加，條約機構(gòu)卻無法及時審查報告，造成了報告的大量積壓。條約機構(gòu)無法及時審查報告是由多種因素造成的。條約機構(gòu)的專家不是專職工作人員，只有在每年召開會議的時候才會聚在一起審議報告以及聯(lián)合國相關(guān)的其他資料。委員們除了有兼任其他工作的情況外，還有一些委員是由各國提名的外交人員及在職或退休的大使和官員。因此，不僅委員們的專業(yè)性值得商榷，他們也沒有投入很多時間和精力來審查有增無減的報告，報告自然呈現(xiàn)大量積壓的情況。另外，條約機構(gòu)缺乏資源和必要的技術(shù)支持也是造成報告積壓的一個重要原因。

(二)國家間指控制度的缺陷

國家間指控制度也存在很大的問題。從理論上講，國家間指控制度的設(shè)立是為了在保護人權(quán)方面促進締約國之間的互相監(jiān)督。然而，在實踐中，卻從來沒有出現(xiàn)過一國控告另一國不遵守核心人權(quán)公約的情況。其原因在于，“當一個國家違反其依人權(quán)公約承擔(dān)的義務(wù)時，通常侵害的是本國國民的權(quán)利而并未直接傷害到其他國家的利益，出于自身政治或經(jīng)濟利益的考慮，國家一般不會因為另一國國民的人權(quán)狀況就輕易冒破壞兩國關(guān)系的風(fēng)險，國家對揭露其他國家侵犯人權(quán)的行為既沒有熱情也不愿意將其作為自己的義務(wù)，這就使得條約機構(gòu)設(shè)立的國家間指控制度形同虛設(shè)”[8]。相對于采用國家間指控制度，各國更傾向于在聯(lián)合國政治講壇上對其他國家違反人權(quán)的事件進行批評和指責(zé)。

(三)個人來文制度的缺陷

隨著核心人權(quán)條約和條約締約國的增加，條約機構(gòu)的工作量急劇增加，積壓了大量的締約國報告和個人來文。這樣的積壓對于個人來文的提交者來說是非常不利的。被積壓的個人來文可能會在很久以后才被受理審查，即便條約機構(gòu)之后提出了審議結(jié)論，相關(guān)的利益也已經(jīng)過了最佳的保護時間。條約機構(gòu)的組成也給個人來文制度帶來了不良的影響。根據(jù)核心人權(quán)公約的規(guī)定，委員會的組成由相關(guān)領(lǐng)域的專家組成，而個人來文的審議更多地是希望向準司法程序上靠攏，委員會組成的政治性大于法律性，嚴重影響了個人來文制度的發(fā)展。

(四)國際調(diào)查制度的缺陷

國際調(diào)查制度是一項任擇性的制度，締約國在簽署或者批準核心人權(quán)公約時可以選擇是否接受這項制度。譬如《消除對婦女一切形式歧視公約任擇議定書》中第10條規(guī)定，每一締約國可在簽署或批準或加入該議定書的時候聲明不承認第8條和第9條給予委員會的管轄權(quán)。即便是締約國接受了有關(guān)國際調(diào)查制度的條款，在面對具體事項需要實地調(diào)查時，還是需要取得有關(guān)締約國的同意。進入締約國國境后，如何調(diào)查，調(diào)查哪些地方都有可能在不同程度上受到締約國的約束，從而影響調(diào)查的客觀性和公正性。國際法中主權(quán)和人權(quán)的博弈在這一制度上體現(xiàn)得淋漓盡致。

綜上所述，締約國的報告質(zhì)量和數(shù)量都難以保證，條約機構(gòu)的工作量急速增加。過分擴張的條約機構(gòu)正在逐漸和審查締約國人權(quán)實施情況這一目標背道而馳[4]。現(xiàn)有的條約實施機制面臨著極大的挑戰(zhàn)，對締約國人權(quán)情況進行長期監(jiān)督的有效性不斷減弱,缺乏整體規(guī)劃和彼此協(xié)調(diào)。如不采取相應(yīng)措施，其無序性和低效性終將導(dǎo)致整個核心人權(quán)條約體系向不可持續(xù)發(fā)展的道路上走去。

四、聯(lián)合國改進措施

國際法的碎片化一直是國際法固有的特征之一，也是影響國際法權(quán)威性和可預(yù)見性的一大缺陷，并覆蓋國際法絕大多數(shù)領(lǐng)域。早在2002年，聯(lián)合國國際法委員會就已經(jīng)將國際法碎片化作為國際法多樣化和擴展引起的困難列為長期重點研究項目。條約實施機制也是如此，條約機構(gòu)雖然構(gòu)成聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員辦事處(簡稱“人權(quán)高專辦”)的基石，然而彼此之間是獨立的。在條約機構(gòu)不斷的擴展和多樣化的條件下，“由于多樣化本身并不是一個統(tǒng)一的立法進程，各種規(guī)范和制度都在分權(quán)和相互獨立的基礎(chǔ)上發(fā)展起來并實施的，因此，規(guī)范之間沖突的風(fēng)險勢必增加，碎片化現(xiàn)象必然凸現(xiàn)，國際法的可信度、可靠性和權(quán)威性因此也會更加削弱”[9]。然而，九個核心人權(quán)條約雖然各有其管轄范圍，但是部分或所有條約都涉及相似條款，從不同角度涵蓋相似議題，比如無歧視，與人權(quán)有關(guān)的條約、政策、體制和國家制度在國內(nèi)的立法和實施，男女平等，等等。締約國必須保證為所簽條約提供內(nèi)容一致的報告，通過使用某種體系，保證為不同條約機構(gòu)提供的涉及交叉議題的各種報告內(nèi)容一致。反之，條約機構(gòu)彼此之間也需要就共同議題保持一致，以便為締約國提供一致的條約施行建議和指導(dǎo)。在所有締約機構(gòu)的個體溝通程序下，這種一致性是必須的[4]。國際法的碎片化對這種一致性的影響是不言而喻的。并且，在未來，隨著人權(quán)條約數(shù)量的增加，條約實施機制內(nèi)部的一致性會持續(xù)下降。

為了保持一致性，盡量消除碎片化的影響，成立統(tǒng)一常設(shè)條約機構(gòu)似乎是一個不錯的選擇。然而，聯(lián)合國高級專員Louise·Arbour提出的建立統(tǒng)一常設(shè)條約機構(gòu)的建議在2006年的“馬爾邦會議”上遭到了幾乎所有締約國代表的反對。建立統(tǒng)一常設(shè)條約機構(gòu)這一建議過于激進，“在現(xiàn)行的人權(quán)條約中缺乏明確的法律依據(jù)，似有修改現(xiàn)行人權(quán)條約的風(fēng)險，因而遭到許多締約國的反對，其可行性也引起一些特定的人權(quán)委員會和非政府組織的質(zhì)疑……任何突破現(xiàn)行人權(quán)條約體系的改革都是不切實際的，因為突破性的改革需要對現(xiàn)行人權(quán)條約進行修改，而修改由世界上絕大多數(shù)國家都參加的人權(quán)條約勢必困難重重，而且物質(zhì)代價和智力成本難以估量”[10]。

自1988年以來，聯(lián)合國針對如何改變?nèi)藱?quán)條約實施機制的缺陷集思廣益，并采取了一系列的改進措施。

2012年，聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員Navanethem·Pillay完成《加強聯(lián)合國條約機構(gòu)系統(tǒng)聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員報告》，報告是根據(jù)2009-2012年所舉行大約20次磋商期間由各方面利益攸關(guān)方提出的建議編寫的。報告中提出的強化條約機構(gòu)進程意在使條約機構(gòu)系統(tǒng)更透明、更普及、更有影響力。其目的在于使原有條約實施機制更加合理、一致、協(xié)調(diào)和有效，以實現(xiàn)機構(gòu)成立之時制訂的目標。這不僅僅是條約實施機制的強化，也與人權(quán)高專辦的有效運行直接相關(guān)，因為條約機構(gòu)的繁重工作量和人力資源匱乏正在危及高專辦的有效運行。這份報告包含的關(guān)鍵建議包括：“制訂全面的締約國報告日程表，確保嚴格遵守人權(quán)條約，并且對所有締約國一視同仁；加強成員的獨立性和公正性，加強選舉流程；為締約國履行報告義務(wù)建立一種能力建設(shè)的結(jié)構(gòu)化、可持續(xù)方法；確保條約機構(gòu)在個體溝通方面法理的持續(xù)一致性；在個體溝通采用有關(guān)程序問題的共同指導(dǎo)方針上加強條約機構(gòu)工作之間的相互協(xié)調(diào)；通過公開會議的網(wǎng)播和其他新技術(shù)，提升條約機構(gòu)系統(tǒng)的普及性和可視性；簡化報告程序，突出重點，幫助締約國以節(jié)約自身成本和聯(lián)合國成本的方式履行他們的報告義務(wù)，同時確保該流程的質(zhì)量；在不與條約規(guī)范特異性相沖突的情況下最大程度地調(diào)整其他工作方法；文件長度限制?！盵4]自從2009年開展這項強化進程以來，條約機構(gòu)一直采取大量舉措，改進工作方法，提高工作效率。在時間和資源受到約束的條件下，條約機構(gòu)專家盡最大可能承擔(dān)最大限度的義務(wù)。比如積極優(yōu)化自身程序，兒童權(quán)利委員會在2010年的三次會議中設(shè)立了兩個平行會議室，并根據(jù)聯(lián)合國大會63/244號決議獲得了額外會議時間。審查的締約國報告數(shù)目從2009年的30份上升到2010年的52份。優(yōu)化秘書處的工作方法也已經(jīng)開展，例如，分發(fā)行政記錄給所有條約機構(gòu)專家；為秘書處、條約機構(gòu)專家和其他利益相關(guān)方互動而建立的標準化通信模板等。

對于正在進行的和尚在探討中的強化進程，各國先后提交了獨立意見，在一些重要的問題上態(tài)度幾乎一致。首先，各國認為強化條約實施制度應(yīng)該在現(xiàn)有的人權(quán)條約框架下進行，不應(yīng)對已有核心人權(quán)條約進行大規(guī)模修改。其次，在條約實施機制的強化中，締約國的意見至關(guān)重要，在締約國間取得廣泛的共識是條約監(jiān)督機構(gòu)成功地進行強化進程的必不可少的要件。最后，締約國普遍認為條約機構(gòu)的發(fā)展速度過快，應(yīng)當放慢腳步自我約束，不宜過快過度地擴張。為此，聯(lián)合國于2012年2月，通過第66/254號決議，啟動了“加強和增進人權(quán)條約機構(gòu)體系有效運作的政府間進程”。聯(lián)合國人權(quán)高專辦主導(dǎo)的“加強條約機構(gòu)體系進程”仍然進行，“條約機構(gòu)體系有效運作政府間進程”也在同時進行。2012年7月，2013年2月、4月和5月，“條約機構(gòu)體系有效運作政府間進程”圍繞如何使條約機構(gòu)有效運行等若干問題進行了磋商和討論。符合“巴黎原則”[11]的國家人權(quán)機構(gòu)，以及在聯(lián)合國經(jīng)社理事會取得咨商地位的非政府組織也參與了此次進程。該進程主要從四個方面進行討論：首先是聯(lián)合國人權(quán)高專辦高級專員提出的締約國報告日程表的可行性；其次是優(yōu)化條約機構(gòu)的具體工作方法；第三是完善締約國報告制度；第四是培養(yǎng)締約國履約能力和設(shè)立條約機構(gòu)意見的執(zhí)行制度。強化條約實施機制的兩大進程還在進行之中，已經(jīng)取得的一些成果固然讓人欣喜，然而，更多的是擔(dān)心新一輪的強化條約實施機制的努力是否會重蹈覆轍，不能真正地讓條約實施機制煥發(fā)出新的活力。

五、結(jié)論

冷戰(zhàn)結(jié)束后，國際人權(quán)條約及其條約機構(gòu)的迅速擴張成為國際人權(quán)法的發(fā)展趨勢之一。這一發(fā)展趨勢既是國際人權(quán)法發(fā)展歷史上的重要成就，也造成了條約實施機制的逐漸僵化和流于形式。條約實施機制的缺陷表面原因是，條約機構(gòu)的資源和締約國的履約能力遠遠滯后于條約機構(gòu)的擴張和日益增長的工作量。究其更深層次的原因則是，條約機構(gòu)的快速擴張和國際法固有的碎片化影響了條約實施機制的一致性，導(dǎo)致條約實施機制的工作變得無序和低效。

聯(lián)合國于2012年2月啟動了“加強和增進人權(quán)條約機構(gòu)體系有效運作的政府間進程”。在此后的幾年中，聯(lián)合國相關(guān)人權(quán)機構(gòu)切實強化人權(quán)實施機制，提高條約機構(gòu)工作效率，發(fā)展締約國履約能力及增強條約機構(gòu)與締約國的雙方互信和對話。通過提高條約機構(gòu)工作效率和發(fā)展締約國履約能力，加強條約機構(gòu)與締約國的對話，在國際監(jiān)督機制與人權(quán)條約締約國之間營造一種更加健康的關(guān)系，通過國際監(jiān)督的外部推動，促使締約國積極履行人權(quán)保障義務(wù)[12]。

時隔三年，“加強和增進人權(quán)條約機構(gòu)體系有效運作的政府間進程”的有效性仍有待加強。其原因在于：其一，現(xiàn)有資源分配不能使人權(quán)條約機構(gòu)體系以可持續(xù)和有效的方式開展工作；其二，締約國的履約能力和條約監(jiān)督機構(gòu)繁復(fù)的履約義務(wù)之間存在矛盾；其三，條約監(jiān)督機構(gòu)內(nèi)部積壓了大量工作。如何解決上述問題是人權(quán)條約機構(gòu)更加有效運作的關(guān)鍵。在現(xiàn)有資源分配不足的情況下，可以根據(jù)聯(lián)合國大會現(xiàn)有程序由聯(lián)合國經(jīng)常預(yù)算為人權(quán)條約機構(gòu)體系撥付充足的資金。聯(lián)合國應(yīng)對締約國的履約能力的持續(xù)提升提供進一步的幫助和支持，提供技術(shù)援助，開展技術(shù)合作。譬如，酌情進行視頻會議，相關(guān)會議開放網(wǎng)上直播，提供可下載的視頻文件；關(guān)于現(xiàn)在已經(jīng)積壓的大量工作，通過簡化報告內(nèi)容，減少部分文件的翻譯語言種類(聯(lián)合國正式語言共有六種)，積壓報告酌情合并處理，同時為積壓報告處理建立截止日期，保證工作效率；為防止報告的再度積壓，下一年度的工作時間預(yù)算中需留下額外的寬限，保證下一年度沒有積壓。

聯(lián)合國為加強人權(quán)條約機構(gòu)體系有效運作采取的一系列措施已見成效，進一步深化和細化人權(quán)條約機構(gòu)的工作，既能幫助人權(quán)條約機構(gòu)體系消除內(nèi)部的積弊，也為締約國履行條約義務(wù)提供了更加良好的環(huán)境。

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[12]戴瑞君.聯(lián)合國人權(quán)條約機構(gòu)體系的加強進程——聯(lián)合國人權(quán)保護機制的最新發(fā)展.環(huán)球法律評論,2013(6):158-170.

On Strengthening the Implementation Mechanism

of International Human Rights Treaty

QIU Si-xun

(SchoolofLaw,WuhanUniversity,WuhanHubei430072,China)

Abstract：Viewed as quasi-judicial supervision mechanism, the implementation mechanism of the United Nations international human rights treaty is an important part of the nine core human rights treaties. The paper analyzes the defects of the implementation mechanism of the treaty and lists effective measures and suggestions by the United Nations in recent years. Through the discussion on the relationship between the defects of the implementation mechanism of the treaty and fragmentation of international law, the paper indicates that in order to strengthen the implementation mechanism of the treaty,we should improve the work efficiency of treaty bodies, develop the fulfilling capability of contracting parties and reinforce the conversation between treaty bodies and contracting parties under the existing treaty system.

Key words：International Human Rights Law; protection of human rights; treaty body

(編輯：李紅)