石油天然氣項目管理落實《安全生產(chǎn)法》探析

于博 羅青

（中國石油集團工程設計有限責任公司北京分公司）

石油天然氣項目管理落實《安全生產(chǎn)法》探析

于博 羅青

（中國石油集團工程設計有限責任公司北京分公司）

項目管理是石油天然氣生產(chǎn)企業(yè)建設項目施工組織的最基本的管理方式。針對建設項目HSE管理存在的問題和短板，文章從建設項目常見問題和風險的分析入手，根據(jù)新《安全生產(chǎn)法》（以下簡稱“新安法”）對建設項目的要求，從6個方面分析現(xiàn)階段石油天然氣行業(yè)建設項目HSE管理面臨的新形勢、新要求，針對性地提出加強建設項目HSE管理的主要舉措：加強設計源頭風險防控、關鍵環(huán)節(jié)風險管控、專業(yè)化風險管控、施工人員風險管控、施工現(xiàn)場風險管控、投產(chǎn)后期風險管控。對如何強化建設項目全過程風險管控提出建設性意見。

石油；天然氣；建設項目管理；安全生產(chǎn)；改進

0 引 言

隨著我國工業(yè)化水平的不斷進步，石油天然氣勘探開發(fā)技術不斷改進，帶動了石油天然氣行業(yè)的快速發(fā)展。生產(chǎn)工藝系統(tǒng)及開發(fā)技術的提升，引發(fā)了新技術、新工藝、新工序以及組織架構的復雜化，油氣田企業(yè)建設項目的數(shù)量大幅增多，受行業(yè)特性、區(qū)域特性、風險特性的影響，建設項目HSE管理難度很大。特別是，《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國安全生產(chǎn)法〉的決定》已由中華人民共和國第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議于2014年8月31日通過，“新安法”于2014年12月1日起施行?！靶掳卜ā睂ㄔO項目提出了更加嚴格的要求，各油氣田企業(yè)必須認清形勢，增強法制觀念，認真查找建設項目管理存在的問題，深刻分析原因，找準對策，加以改進，進而更加有效地削減和控制建設項目的安全風險，依法依規(guī)提高建設項目的管理水平。

1 建設項目面臨的主要風險及問題分析

石油天然氣在勘探、開采、儲運等環(huán)節(jié)中伴有高溫高壓、易燃易爆、有毒有害等危害因素，用于生產(chǎn)、儲存、裝卸危險化學品的建設項目較多，且具有點多、線長、面廣、連續(xù)作業(yè)天數(shù)較長等特點，建設過程中風險預防不當極易引發(fā)火災、爆炸、中毒、坍塌、物體打擊、機械傷害等事故。目前，建設項目的HSE管理依然延用傳統(tǒng)的管理模式，由建設單位（甲方）、設計單位、施工單位、監(jiān)理公司等多方共同監(jiān)管，存在職責分工不明確，多頭交叉管理，制度標準不統(tǒng)一，設計審查把關不嚴，施工現(xiàn)場風險管控不到位等突出問題。

建設項目安全投入不足 為最大限度地壓縮成本，個別企業(yè)在項目建設的設計階段中未能嚴格執(zhí)行“三同時”規(guī)定，安全防護設施未能與項目主體工程同時設計、同時施工、同時投入使用，致使項目建設過程中，在安全防護方面缺工短料。例如，管道施工為了節(jié)省成本，管溝作業(yè)面開挖角度較小，且放坡角度不夠，極易發(fā)生塌方事故［1］。

項目設計方案風險識別不全面 設計不符合標準規(guī)范，建設單位審查把關不嚴，施工單位不按設計施工等。風險源頭管控不到位，導致施工過程中存在大量隱患，極易引發(fā)事故［2］。2006年，某輸氣管理處在對站場進行適應性大修改造過程中，管線停氣碰頭、空氣置換作業(yè)時，相繼發(fā)生三次爆炸，造成10人死亡、3人重傷。事故的一個主要原因是，大修管線的施工方案中沒有設計氮氣置換，而是違規(guī)設計空氣置換作業(yè)。

項目經(jīng)理安全責任落實不到位 過于追求工程施工進度，而忽略質量、安全、環(huán)境風險管控。甚至有個別項目部采用倒排工期的方式，加快生產(chǎn)進度，不按制度組織生產(chǎn)，在施工安全防護設施不足、現(xiàn)場不具備安全生產(chǎn)條件的情況下，盲目指揮作業(yè)人員冒險作業(yè)，導致事故發(fā)生［3］。

建設項目安全監(jiān)管不嚴 一方面，安全管理機構不健全。部分建設項目部沒有成立專業(yè)的HSE部門，由項目部經(jīng)理或技術人員代為履行HSE監(jiān)管職責，專職監(jiān)管力量不足。另一方面，工程監(jiān)理責任不落實。監(jiān)理人員只負責工程質量監(jiān)督，忽略了現(xiàn)場安全監(jiān)管。另外，建設單位主體監(jiān)管責任不落實，存在工程層層轉包、分包的行為，對分包商資質審查把關不嚴，施工監(jiān)督不力，導致分包商事故頻繁發(fā)生［4］。

工程施工現(xiàn)場風險防控不到位 建設項目施工過程中經(jīng)常會遇到動火、挖掘、腳手架、吊裝、高處作業(yè)、電氣作業(yè)等非常規(guī)作業(yè)。但施工單位對高危作業(yè)許可管理制度、工作前安全分析等制度執(zhí)行不嚴格，存在無票證作業(yè)，未審批先作業(yè)，未風險評估先作業(yè)，挖掘作業(yè)管溝未設置放坡、擋板、人梯等防護設施，腳手架搭建不合格，動火作業(yè)未隔離介質，受限空間作業(yè)未清洗、未檢測氣體等問題，風險防控不到位。

施工作業(yè)人員安全意識不強，安全技能水平不高，風險防范能力較差，存在習慣性違章行為 由于許多建設項目地域偏遠，施工單位從用人成本考慮，經(jīng)常從當?shù)嘏R時招工，一些簡單作業(yè)常常未經(jīng)培訓就安排人員上崗，某些施工人員缺乏責任心和安全意識，不懂操作規(guī)程，也不了解安全常識，存在冒險蠻干等心理，現(xiàn)場經(jīng)常發(fā)生不戴安全帽、不穿工服工鞋、不系安全帶等行為。另外，對現(xiàn)場操作風險和容易出現(xiàn)的緊急情況缺乏判斷和應變能力，容易導致事態(tài)擴大。

以上問題導致建設項目存在大量風險和事故隱患，甚至與“新安法”的要求相悖，使企業(yè)面臨違法建設、違規(guī)建設等法律風險。

2 解析“新安法”對建設項目的要求

“新安法”要求：安全生產(chǎn)應當以人為本，堅持“安全第一、預防為主、綜合治理”的方針，建立政府領導、部門監(jiān)管、單位負責、群眾參與、社會監(jiān)督的工作機制。提出“三個必須”：管業(yè)務必須管安全、管行業(yè)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全。另有多個條款涉及建設項目管理。

2.1 完善了建設項目“三同時”制度

“新安法”第二十八條規(guī)定“生產(chǎn)經(jīng)營單位新建、改建、擴建工程項目的安全設施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投入生產(chǎn)和使用。”

同時設計，要求在編制建設項目的設計文件時，必須同時編制安全設施的設計，不得不編制或者遲延編制。安全設計還應符合有關法律法規(guī)、規(guī)章和國家標準的要求，不得隨意降低標準。

同時施工，要求建設項目施工過程中，必須嚴格按照設計要求，對安全設施同時進行施工，不得偷工減料，降低建設質量。

同時投入使用，要求安全設施必須與主體工程同時完工，并且經(jīng)驗收合格后投入生產(chǎn)和使用，安全設施不能擺樣子。

“三同時”是建設項目的原則性要求，并不要求在時間上完全亦步亦趨。

2.2 安全設施投資應當納入建設項目概算

建設項目概算，也稱建設項目投資概算，是對工程建設預計花費的全部計劃。安全設施投資納入建設項目概算，有利于保證安全設施設計、施工所需資金，對落實“三同時”有重大意義。生產(chǎn)經(jīng)營單位必須切實按照建設項目概算落實安全設施投資。

2.3 規(guī)范了建設項目安全評價

第二十九條規(guī)定“礦山、金屬冶煉建設項目和用于生產(chǎn)、儲存、裝卸危險物品的建設項目，應當按照國家有關規(guī)定進行安全評價?！卑踩u價是指從技術、經(jīng)濟、社會等角度對建設項目的安全情況進行分析、評估，并且提出防治對策和措施。這里的“國家有關規(guī)定”包括國家安全監(jiān)督管理總局和國務院有關部門制定的安全評價通則、導則等。安全評價結果應客觀、真實和科學，為有關安全生產(chǎn)決策提供準確的依據(jù)。

2.4 規(guī)定了建設項目安全設施設計責任制度

第三十條規(guī)定“建設項目安全設施的設計人、設計單位應當對設施設計負責。”安全設施設計質量如何，對安全設施能否真正起到保障安全作用，具有決定性的影響。設計質量又與設計人、設計單位的設計能力、工作態(tài)度和責任心密切相關。該條款的主要含義是：

相關法律、法規(guī)對設計人、設計單位有資格、資質要求的，設計人和設計單位必須依法取得相應資格和資質，并按照資格和資質等級承擔設計任務，不得超越業(yè)務范圍承接設計任務。

設計人和設計單位應當保證安全設施的設計質量。嚴格按照技術標準和合同約定進行設計，加強設計過程中的質量控制，保證設計符合法律法規(guī)、工程設計技術標準和合同規(guī)定。

設計人和設計單位對安全設施設計問題造成的后果負責。對因設計不合格造成損失的，承擔賠償責任；造成事故的承擔必要的行政責任；構成犯罪的依法承擔刑事責任。明確了安全設施設計報審制度。安全設施設計應當按照國家有關規(guī)定報經(jīng)有關部門審查。目的是對危險較大的建設項目的安全設施設計進一步把關。

第三十一條規(guī)定“用于生產(chǎn)、儲存、裝卸危險物品的建設項目的施工單位必須按照批準的安全設施設計施工，并對安全設施的工程質量負責。且建設項目竣工投產(chǎn)或者使用前，應當由建設單位負責組織驗收，驗收合格后方可投入生產(chǎn)和使用。安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門應當加強對建設單位驗收活動和驗收結果的監(jiān)督核查?！?/p>

2.6 強化了生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全主體責任

增設了生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負責人和安全部門的安全職責的內(nèi)容，規(guī)定了建立職工安全教育和培訓檔案，明確了勞務派遣工等同于企業(yè)內(nèi)部員工管理的安全責任，另外新增了安全生產(chǎn)標準化建設等規(guī)定。這些新規(guī)定，都為建設項目如何加強依法管理指明了方向。

3 加強建設項目HSE管理的主要舉措

諸多事故案例表明，建設項目HSE管理水平的高低，不僅關系到工程建設進度、工程建設質量和企業(yè)的社會形象，還將直接影響作業(yè)人員的生命健康。因此，項目管理過程中必須嚴格落實《安全生產(chǎn)法》、《勞動保護法》等法律法規(guī)，設計和施工均要符合行業(yè)標準規(guī)范，并且遵從企業(yè)健康、安全、環(huán)境等管理規(guī)定。鑒于目前石油天然氣行業(yè)建設項目存在的突出問題，應抓住貫徹落實“新安法”的有利契機，從以下幾方面入手進一步強化建設項目HSE管理，杜絕各類事故發(fā)生。

3.1強化建設項目依法依規(guī)管理，加強設計源頭風險防控

嚴格監(jiān)督“三同時”制度落實 石油天然氣開采企業(yè)要建立建設項目“三同時”管理制度，完善管理臺賬，按照項目投入資金大小明確“三同時”管理等級，逐級建立管理程序，明確安全評價、職業(yè)病危害評價、環(huán)境影響評價、水土保持評價、地震評價等重大危害的評價程序，健全工作流程，設立專業(yè)部門負責組織評價。同時，積極加強與國家及地方政府安全、職業(yè)衛(wèi)生、環(huán)保等監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)溝通，嚴格按照規(guī)定履行評價程序，對照“新安法”開展建設項目合規(guī)性評價活動，嚴厲懲治未批先建、邊批邊建、建后補批等違法違規(guī)行為。

自黨的十九大召開以來，鄉(xiāng)村振興受到國家的高度重視，并對如何提升鄉(xiāng)土文化自信尤為關注。對于文化自信，應扎實推動習近平新時代中國特色社會主義思想進農(nóng)村，增強農(nóng)民群眾對中國特色社會主義道路、理論、制度、文化的政治認同、思想認同、理論認同、情感認同。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，大力弘揚優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，抵制腐朽落后文化侵蝕。在國家政策的支持上，大力宣揚鄉(xiāng)土文化，舉辦全民鄉(xiāng)土文化活動。此外，加強鄉(xiāng)土文化教育，將優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化列入書籍并廣泛閱讀。

加強項目設計階段審查審批 關鍵是建設單位要履行審查責任，對設計單位和設計人員進行資質審查，對項目選址、生產(chǎn)工藝、設備和裝置等進行審查，尤其要加強對安全防護設施、消防設施、防爆設施、職業(yè)衛(wèi)生防護設施、污染減排設施、應急設施等設計審查工作，提高設計質量。

嚴把承包商“五關” 項目建設將涉及很多的分包商和供應商。應建立分包商HSE管理制度，建立嚴格的市場準入標準，將HSE業(yè)績作為選商的第一道關口。嚴格管理承包商的資質關、HSE業(yè)績關、隊伍素質關、施工監(jiān)督關、現(xiàn)場管理關，對產(chǎn)品供應方和施工方要定期開展業(yè)績評價，對施工現(xiàn)場出現(xiàn)重大隱患和事故的分包商，堅決予以清除。

3.2 推行項目“三責”制，加強關鍵環(huán)節(jié)風險管控

推行設計質量終身負責制 落實法律法規(guī)要求，建設方與設計方應簽訂合同或協(xié)議，明確設計文件要求以及設計方應付的法律責任。如：設計文件的深度應滿足相應技術要求；施工圖應配套，節(jié)點應交代清楚，標注說明應清晰完整；設計中選用材料、設備等應標明規(guī)格、型號、性能、色澤，并提出質量要求。對重要的建設項目，更要簽訂終身負責協(xié)議，避免法律糾紛。

實行項目經(jīng)理首要負責制 項目經(jīng)理是建設項目HSE管理的第一責任人，要依法履行監(jiān)管責任。企業(yè)要加強對項目經(jīng)理HSE責任、意識、能力的評估，將評估結果作為業(yè)績評定、薪酬管理的主要依據(jù)。并且，嚴格執(zhí)行“零容忍”的要求，對項目建設過程中發(fā)生事故的單位負責人予以追責。以嚴格的手段促使項目負責人真正關注生命、關注安全、關注環(huán)境。

實行專業(yè)部門聯(lián)動負責制 “新安法”提出的“三個必須”是綜合治理的重要體現(xiàn)。因此，建設項目的主管部門要切實履行直線監(jiān)管責任，將“安全第一”落實到生產(chǎn)組織過程中，抓好項目可研、初設、詳設、投資概算、工藝建設、設備采購、技術引進等各個環(huán)節(jié)的責任監(jiān)管，做到“誰主管、誰負責”，確保項目風險得到有效控制［5］。

3.3 健全HSE監(jiān)管體系，加強專業(yè)化風險管控

加強建設項目專職HSE管理機構能力建設 按照法律法規(guī)要求和企業(yè)安全生產(chǎn)實際需求，建設項目要配齊專職HSE管理人員，完善HSE制度，科學組織，系統(tǒng)加強HSE風險管控，提高項目HSE管理科學性、系統(tǒng)性［6］。

豐富HSE監(jiān)管方式 對一些偏遠地區(qū)的零散項目，企業(yè)主體監(jiān)管人員很難常駐現(xiàn)場，可采取招標或委托的方式，聘請當?shù)赜匈Y質、有經(jīng)驗、懂標準、有能力的監(jiān)督隊伍開展監(jiān)督。對EPC（設計、采購、施工）總承包項目，實行總部派駐監(jiān)督、企業(yè)駐點監(jiān)督等方式，加強施工現(xiàn)場監(jiān)督檢查。對分包、轉包項目，HSE監(jiān)管工作仍由發(fā)包方全權負責，簽訂HSE合同，明確雙方責任，采取繳納風險抵押、違章工程扣款等形式，敦促施工方做好自我監(jiān)督工作［7］。

嚴格督促項目監(jiān)理發(fā)揮作用 項目建設過程中，監(jiān)理起到舉足輕重的作用。應慎重選擇監(jiān)理公司和監(jiān)理人員，定期對監(jiān)理質量進行評估，確保監(jiān)理真正發(fā)揮作用。

3.4 加強從業(yè)人員的培訓及對施工人員的風險管控完善HSE培訓制度 要將從業(yè)人員HSE培訓納入項目建設規(guī)劃中，推行班前安全講話、HSE例會、技術培訓課、安全經(jīng)驗分享等培訓活動，加強項目建設風險識別。

規(guī)范培訓內(nèi)容 對管理干部要加強法律法規(guī)、標準規(guī)范、HSE風險管理等技能培訓；對操作人員加強操作規(guī)程、安全常識、應知應會、應急處置及逃生等基本技能培訓；對臨時工、勞務工要等同于企業(yè)內(nèi)部員工管理，享受同等條件的培訓權力，并要灌輸企業(yè)HSE理念、方針，確保文化融合，目標一致；對關鍵崗位和工種的作業(yè)人員，必須先考核后上崗、不合格不上崗，對特種作業(yè)人員必須持證上崗。

完善配套激勵機制 要將HSE培訓與能力評估、薪酬管理相結合，按照技能擇定崗位，按照崗位職責的完成情況評定績效分配基數(shù)，從而提高從業(yè)人員自主學習的積極性。

嚴厲查處違章、違規(guī)行為 各級負有監(jiān)督責任的部門，要加大對違章、違規(guī)行為的監(jiān)督力度，及時發(fā)現(xiàn)和糾正違章行為，對嚴重違章者加大處罰力度，直至開除或解聘［8］。

3.5 推廣應用先進工具，加強施工現(xiàn)場風險管控

嚴格落實高危作業(yè)許可管理制度 對動火、動土、受限空間、吊裝、腳手架、臨時用電、高處作業(yè)等非常規(guī)作業(yè)，必須建立作業(yè)許可管理制度，并且嚴格監(jiān)督現(xiàn)場制度執(zhí)行情況，有效隔離和防控作業(yè)風險。

推行工作前安全分析等工具 對建設項目的關鍵作業(yè)工序和作業(yè)活動，必須組織開展工作前安全分析，全面識別各項風險，并且制定安全措施。

推行施工現(xiàn)場安全生產(chǎn)標準化管理 推行“5S”（整理、整頓、清掃、清潔、素養(yǎng)）管理、目視化管理等方法，從環(huán)境、物態(tài)、行為等方面，規(guī)范施工現(xiàn)場的作業(yè)標準，采取先試點、后推廣的方式，建立一批標準化施工項目和標準化作業(yè)現(xiàn)場，以點帶面推進項目HSE管理水平的整體提升。

3.6 嚴把項目竣工驗收關，加強投產(chǎn)后期風險管控

竣工驗收是對建設項目質量的一次全面檢查和評定。建設單位必須嚴格按照有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定，對建設項目及安全設施進行驗收，這是風險管控的最后一道關口。對未經(jīng)驗收或驗收后不合格的安全設施，生產(chǎn)經(jīng)營單位不得將其投入生產(chǎn)和使用。建設單位對驗收結果負責。但是，這并不意味著安全環(huán)保監(jiān)管部門不再履行相應的監(jiān)督管理責任，而是要對建設單位驗收質量進行監(jiān)督、核查。要切實采取企業(yè)主體驗收與政府監(jiān)管驗收的雙重方式，加強對建設項目質量和安全設施的檢查驗收，確保零隱患運行。

4 結束語

“新安法”是依法治國戰(zhàn)略在安全生產(chǎn)領域的具體體現(xiàn)，必將全面規(guī)范安全生產(chǎn)法治秩序，加快實施安全發(fā)展戰(zhàn)略，促進安全生產(chǎn)形勢根本好轉。在項目管理工作中應嚴肅認真執(zhí)行“新安法”的相關規(guī)定。

［1］ 徐衛(wèi)東.海洋石油工業(yè)員工不安全行為特征研究［D］.北京：中國地質大學，2013.

［2］ 何伯森，趙珊珊，程志鵬.論工程項目施工中的安全管理［J］.建設監(jiān)理，2005（4）：38-42.

［3］ 董大昱.建設施工安全生產(chǎn)中的危險源管理研究［D］.上海：同濟大學，2007.

［4］ 章煒.天然氣行業(yè)安全監(jiān)管存在的問題及對策研究［D］.湘潭：湘潭大學，2012.

［5］ 劉立敏.建立安全生產(chǎn)監(jiān)管信息系統(tǒng)鞏固安全生產(chǎn)標準化成果［J］.機電安全，2013（12）：11-13.

［6］ 賈春暉.建設項目安全生產(chǎn)監(jiān)管信息系統(tǒng)研究［D］.哈爾濱：哈爾濱工業(yè)大學，2012.

［7］ 鄭言.我國天然氣安全評價與預警系統(tǒng)研究［D］.武漢：中國地質大學（武漢），2013.

［8］ 鄭尚元.《安全生產(chǎn)法》的能與不能［J］.現(xiàn)代職業(yè)安全，2007（7）：70-72.

（編輯 王薇）

j.issn.1005-3158.2015.02.020

1005-3158（2015）02-0065-04

2014-12-28）

于博，2007年畢業(yè)于大連理工大學土木工程專業(yè)，現(xiàn)在中國石油集團工程設計有限責任公司北京分公司建筑工程室從事設計工作。通信地址：北京市海淀區(qū)上地信息路8號CPE大廈A304，100085