地震保險(xiǎn)制度之立法模式選擇

夏慶鋒(中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院，北京100872)

地震保險(xiǎn)制度之立法模式選擇

夏慶鋒
(中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院，北京100872)

摘要:地震災(zāi)害是近年來我國(guó)遭受損失最嚴(yán)重的災(zāi)害類型，具有發(fā)生不確定性和損失嚴(yán)重性的特點(diǎn)。防范地震災(zāi)害的有效手段是通過地震保險(xiǎn)對(duì)災(zāi)害進(jìn)行防治、對(duì)損失進(jìn)行分擔(dān)，而利用法律對(duì)地震保險(xiǎn)提供支持和進(jìn)行規(guī)制是當(dāng)今地震保險(xiǎn)研究的重要課題。目前，地震保險(xiǎn)立法模式主要有3種，即地震保險(xiǎn)計(jì)劃、地震保險(xiǎn)專門法和統(tǒng)一巨災(zāi)保險(xiǎn)法，文章對(duì)3種模式的優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行了客觀細(xì)致地分析，并深刻檢討我國(guó)當(dāng)前的立法狀況，提出未來地震保險(xiǎn)法應(yīng)選擇的立法模式，進(jìn)而提出明確的完善路徑。

關(guān)鍵詞:法律缺位;立法模式;模式選擇;穩(wěn)定機(jī)制

新世紀(jì)以來，國(guó)內(nèi)外發(fā)生地震災(zāi)害多達(dá)幾十起。復(fù)雜的社會(huì)構(gòu)成、快速的城市建設(shè)、高位的人口密度，使百年前難以產(chǎn)生人員傷亡及財(cái)產(chǎn)損失的地震演變?yōu)榫扌蜑?zāi)害，甚至有社會(huì)學(xué)觀點(diǎn)將現(xiàn)代社會(huì)的特征歸納為“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”［1］。地震災(zāi)害具有發(fā)生不確定、造成損失大的特點(diǎn)，一旦發(fā)生對(duì)一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定等都造成嚴(yán)重影響。例如，在2013年發(fā)生的四川雅安地震中，3個(gè)重災(zāi)縣公布了高達(dá)上千億元的經(jīng)濟(jì)損失，并造成196人死亡，13 484人受傷。我國(guó)在地震災(zāi)害發(fā)生后，災(zāi)民的生活保障和災(zāi)后重建工作往往來自于政府財(cái)政撥款和社會(huì)捐助，這極易形成隱患:首先，災(zāi)害一旦發(fā)生都會(huì)造成嚴(yán)重?fù)p失，給國(guó)家財(cái)政造成巨大負(fù)擔(dān)，不利于其他各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè);其次，社會(huì)捐助只占極小的比例，不能保障災(zāi)民的生活條件和恢復(fù)災(zāi)區(qū)重建工作，如果過多的依靠社會(huì)捐助會(huì)無形中增加人民負(fù)擔(dān)，甚至產(chǎn)生由自愿捐助變?yōu)閺?qiáng)迫捐助、攀比捐助的現(xiàn)象。

隨著社會(huì)的發(fā)展，地震保險(xiǎn)越來越多的被應(yīng)用在預(yù)防地震災(zāi)害、災(zāi)民保障和災(zāi)后重建等方面，這有利于利用社會(huì)閑散資金彌補(bǔ)災(zāi)害損失，分散地震風(fēng)險(xiǎn)，減輕國(guó)家財(cái)政壓力。但基于其自身的特點(diǎn)其與一般商業(yè)保險(xiǎn)還有很大的不同:第一，發(fā)生地震災(zāi)害后個(gè)別保險(xiǎn)公司很難承擔(dān)因?yàn)?zāi)害造成的損失賠償責(zé)任;第二，地震災(zāi)害造成嚴(yán)重?fù)p失，且災(zāi)害的發(fā)生與否具有不確定性，在同一地區(qū)連續(xù)發(fā)生地震災(zāi)害或固定時(shí)間內(nèi)多次發(fā)生的可能性不大，但在一個(gè)更大的區(qū)域(如四川省)或就整個(gè)國(guó)家而言，地震災(zāi)害發(fā)生的頻率較高，(例如近幾年來，我國(guó)幾乎每年都發(fā)生嚴(yán)重的地震災(zāi)害)，保險(xiǎn)公司基于損失的嚴(yán)重性和發(fā)生的不確定性，一般會(huì)訂立較高的費(fèi)率，使得普通居民無法投保;第三，由于保險(xiǎn)公司較高的保險(xiǎn)金，造成地震保險(xiǎn)不能普及，最終不能發(fā)揮保險(xiǎn)公司在地震災(zāi)害防治中的作用。因此，在利用地震保險(xiǎn)承保地震災(zāi)害造成的損失時(shí)不能簡(jiǎn)單的讓市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)節(jié)，而應(yīng)更多的加入政府干預(yù)和法律規(guī)制的元素。

我國(guó)大陸地區(qū)的地震強(qiáng)度和頻率占全球發(fā)生地震比例的十分之一，排名世界第一［2］。特別是2008年之后，受到地震災(zāi)害的影響十分強(qiáng)烈，急需制定并完善地震保險(xiǎn)法律制度。目前國(guó)際上對(duì)于地震保險(xiǎn)的立法模式主要有三種，即美國(guó)政府主導(dǎo)的“地震保險(xiǎn)計(jì)劃”、日本和新西蘭的專門地震保險(xiǎn)法以及法國(guó)等國(guó)家的統(tǒng)一巨災(zāi)保險(xiǎn)法等。不同國(guó)家和地區(qū)會(huì)結(jié)合自身災(zāi)害和環(huán)境的特點(diǎn)制定不同的地震保險(xiǎn)法律，我國(guó)也應(yīng)在分析災(zāi)害特點(diǎn)和立法現(xiàn)狀的前提下，選擇適合的地震保險(xiǎn)立法模式。本文將對(duì)各種模式的優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行分析，并結(jié)合我國(guó)的風(fēng)土人情，提出筆者的觀點(diǎn)。

一、傳統(tǒng)保險(xiǎn)法的不足

與其他地震災(zāi)害國(guó)家相比，我國(guó)地震保險(xiǎn)法律發(fā)展過程曲折且經(jīng)歷了長(zhǎng)時(shí)間的停滯。國(guó)家政務(wù)院在1951年就出臺(tái)了關(guān)于財(cái)產(chǎn)強(qiáng)制保險(xiǎn)的法規(guī)①，1958年至1978年20年間我國(guó)停辦了國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，直到1986年才開始巨災(zāi)保險(xiǎn)方面的研究。中國(guó)人民銀行在1994年下發(fā)了規(guī)制保險(xiǎn)費(fèi)率的通知②，1995年《保險(xiǎn)法》正式頒布實(shí)施，2001年保監(jiān)會(huì)下發(fā)《企業(yè)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)擴(kuò)展地震責(zé)任指導(dǎo)原則》，2007年新頒布的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》鼓勵(lì)并支持發(fā)展保險(xiǎn)事業(yè)。

目前，我國(guó)并沒有完備的地震保險(xiǎn)法律制度，雖然制定了《防震減災(zāi)法》，卻沒有對(duì)地震保險(xiǎn)進(jìn)行合理細(xì)致地規(guī)定。立法模式上既不像地震保險(xiǎn)計(jì)劃，也沒有制定專門的地震保險(xiǎn)法，而更接近于法國(guó)等國(guó)家制定的巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度，將如何防范地震等各種災(zāi)害進(jìn)行了籠統(tǒng)地規(guī)定。此外，一些保險(xiǎn)公司也嘗試了地震保險(xiǎn)險(xiǎn)種的設(shè)計(jì)和具體運(yùn)營(yíng)工作，但在沒有政策支持和法律保障的情況下，這些嘗試并未起到很好的社會(huì)效果。結(jié)合我國(guó)災(zāi)害現(xiàn)狀和保險(xiǎn)實(shí)務(wù)，傳統(tǒng)保險(xiǎn)法存在以下不足。

(一)地震保險(xiǎn)法律缺位

新中國(guó)成立時(shí)便開始了地震保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，然而地震保險(xiǎn)立法進(jìn)程緩慢，法律保險(xiǎn)體系極其薄弱。自1997年以來，中國(guó)人民銀行、保監(jiān)會(huì)等部門都組織開展了有關(guān)地震保險(xiǎn)的研究，2007年頒布的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》也明文規(guī)定了要建立巨災(zāi)保險(xiǎn)體系，同年印發(fā)的《“十一五”規(guī)劃》更是提出要探索并建立與我國(guó)國(guó)情相符合的巨災(zāi)保險(xiǎn)——再保險(xiǎn)體系③。但這些舉措和法律規(guī)定都只是停留于研究層面或一些宣示性條文，并沒有落實(shí)具體規(guī)定。當(dāng)下，我國(guó)地震保險(xiǎn)法律制度還存在嚴(yán)重的空缺，除了《防震減災(zāi)法》規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)單位和個(gè)人參加地震保險(xiǎn)”外，現(xiàn)行《保險(xiǎn)法》并沒有對(duì)地震保險(xiǎn)做出任何規(guī)定，也未涉及地震再保險(xiǎn)制度［3］。

(二)法律效力等級(jí)較低

我國(guó)法律體系中效力最高的為憲法，全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律次之，再到國(guó)務(wù)院出臺(tái)的行政法規(guī)和各部委規(guī)章。從整個(gè)法律體系來看，我國(guó)《保險(xiǎn)法》為保險(xiǎn)行業(yè)專門法，對(duì)保險(xiǎn)可能涉及到的各個(gè)方面進(jìn)行了規(guī)定，但在其187個(gè)條文中并未提到地震保險(xiǎn)。已有關(guān)于地震保險(xiǎn)的規(guī)定，除了《防震減災(zāi)法》外，一般都是國(guó)務(wù)院的規(guī)章或者中國(guó)人民銀行、保監(jiān)會(huì)的“決定”、“通知”等形式的規(guī)范性文件，效力等級(jí)低。

(三)下位法與上位法存在沖突

由于我國(guó)沒有專門的地震保險(xiǎn)法對(duì)地震保險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)制，立法機(jī)關(guān)及保險(xiǎn)行業(yè)監(jiān)管部門往往出于不同的利益考量出臺(tái)不同的條文，造成下位法與上位法不一致的情況出現(xiàn)。例如我國(guó)《防震減災(zāi)法》與中國(guó)人民銀行頒布的《財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)基本險(xiǎn)》的規(guī)定就存在上下不一致的情況，《防震減災(zāi)法》明確規(guī)定鼓勵(lì)個(gè)人和單位參加地震災(zāi)害保險(xiǎn)，而財(cái)?；倦U(xiǎn)規(guī)定卻將地震災(zāi)害作為保險(xiǎn)理賠的除外責(zé)任④。這種上下矛盾、不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象使保險(xiǎn)公司無法開展地震保險(xiǎn)工作并發(fā)展地震保險(xiǎn)事業(yè)，更不能對(duì)地震災(zāi)害起到很好的保障作用。

我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)在20世紀(jì)80年代后期開始快速發(fā)展，各種保險(xiǎn)產(chǎn)品的出現(xiàn)和更新滿足了人們由于社會(huì)發(fā)展而產(chǎn)生的保險(xiǎn)需求。但是，2008年“汶川地震”、2013年“雅安地震”等地震災(zāi)害的發(fā)生給當(dāng)?shù)鼐用窈偷貐^(qū)經(jīng)濟(jì)都造成了巨大的損失，法律內(nèi)部的沖突使得地震保險(xiǎn)的保障功能并未發(fā)揮，保險(xiǎn)部門在分擔(dān)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)方面的職能作用沒有得到體現(xiàn)［4］。筆者認(rèn)為，我們應(yīng)盡快選擇適合我國(guó)國(guó)情的地震保險(xiǎn)立法模式，并制定地震保險(xiǎn)法律制度，為地震保險(xiǎn)的發(fā)展提供法律支持。

二、不同立法模式的比較分析

目前，國(guó)際上采取的地震保險(xiǎn)立法模式主要有三種?！暗卣鸨ｋU(xiǎn)計(jì)劃”是政府通過成立專門的地震保險(xiǎn)部門對(duì)保險(xiǎn)公司進(jìn)行監(jiān)管，一般都以地方(州)為單位，而不在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行;制定地震保險(xiǎn)法是通過國(guó)家立法，對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的地震保險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)制，包括對(duì)地震保險(xiǎn)費(fèi)率的厘定、賠償標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行的法律規(guī)定;制定巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度，是對(duì)一國(guó)內(nèi)發(fā)生的包括地震保險(xiǎn)在內(nèi)的所有巨災(zāi)保險(xiǎn)進(jìn)行的規(guī)制，包括颶風(fēng)、冰雹、洪水等自然災(zāi)害。

(一)不同立法模式的優(yōu)劣勢(shì)分析

制定地震保險(xiǎn)法等巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度，均付出了慘痛的代價(jià)。日本在1964年發(fā)生了新瀉大地震，造成嚴(yán)重?fù)p失，于兩年后頒布了《地震保險(xiǎn)法》［5］。當(dāng)時(shí)的地震保險(xiǎn)法規(guī)定了地震保險(xiǎn)以附加險(xiǎn)的形式，在居民投?；馂?zāi)保險(xiǎn)、住宅保險(xiǎn)時(shí)自動(dòng)附加在主險(xiǎn)之上［6］。美國(guó)加州1994年發(fā)生了北嶺大地震，保險(xiǎn)業(yè)因此遭受重創(chuàng)，直接理賠額高達(dá)78億美元，間接損失的理賠額達(dá)到120億美元［7］。第二年加州立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)成立加州地震保險(xiǎn)局，制定地震保險(xiǎn)計(jì)劃并開展業(yè)務(wù)，至2008年時(shí)已成為全球最龐大的，由政府支持的地震災(zāi)害共保組織。［8］不同模式的地震保險(xiǎn)法律制度對(duì)本國(guó)的地震災(zāi)害都起到了預(yù)防和治理的作用，但這些模式都存在著自身的優(yōu)勢(shì)和不足。

1．政府主導(dǎo)的地震保險(xiǎn)計(jì)劃

“地震保險(xiǎn)計(jì)劃”主要是美國(guó)采取的一種防治地震災(zāi)害的立法模式，其源于美國(guó)不同州針對(duì)本地區(qū)易受自然災(zāi)害影響種類的不同，而分別制定的保險(xiǎn)方案。美國(guó)國(guó)會(huì)于1968年出臺(tái)《國(guó)家洪水保險(xiǎn)法》，政府根據(jù)這一法律制定了“國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃”。該計(jì)劃的目的在于通過政府、保險(xiǎn)公司、居民之間的互動(dòng)合作，為易發(fā)生災(zāi)害地區(qū)的居民提供合理價(jià)格的洪水保險(xiǎn)［9］?！翱植乐髁x與戰(zhàn)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)計(jì)劃”是美國(guó)聯(lián)邦航空管理局為應(yīng)對(duì)恐怖主義保險(xiǎn)供給的緊縮而實(shí)施的航空戰(zhàn)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃［10］?！胺鹆_里達(dá)州颶風(fēng)保險(xiǎn)計(jì)劃”完全由政府參與，直接規(guī)定颶風(fēng)保險(xiǎn)的投保費(fèi)用和保險(xiǎn)金賠償，并參與颶風(fēng)再保險(xiǎn)活動(dòng)［11］?！暗卣鸨ｋU(xiǎn)計(jì)劃”是由加利福尼亞州政府立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)成立的地震保險(xiǎn)局主導(dǎo)，對(duì)保險(xiǎn)公司承保地震保險(xiǎn)的具體規(guī)則進(jìn)行制定，監(jiān)管保險(xiǎn)公司對(duì)于保險(xiǎn)費(fèi)率，保險(xiǎn)范圍的法律規(guī)范模式。

“地震保險(xiǎn)計(jì)劃”是由政府參與承擔(dān)地震風(fēng)險(xiǎn)，其優(yōu)勢(shì)在于:第一，具備相對(duì)強(qiáng)制性。對(duì)于地震保險(xiǎn)公司而言，其在加入地震保險(xiǎn)承包體后，需按照地震保險(xiǎn)局的要求承保地震保險(xiǎn)，接受該組織安排的分保，不得私自轉(zhuǎn)分?；虿唤邮芊直＃@有利于災(zāi)后損失得到及時(shí)充分的賠償;第二，提供基礎(chǔ)性保障。政府采取一系列措施提高保險(xiǎn)公司承保地震保險(xiǎn)的積極性，并允許保險(xiǎn)公司獲得一定的利潤(rùn)，例如減免保險(xiǎn)公司的相關(guān)稅費(fèi);第三，科學(xué)厘定費(fèi)率。政府制定保險(xiǎn)費(fèi)率，防止保險(xiǎn)公司訂立居民難以承擔(dān)的高費(fèi)率，進(jìn)而導(dǎo)致地震保險(xiǎn)災(zāi)后賠償功能降低的情況出現(xiàn);第四，業(yè)務(wù)運(yùn)作私營(yíng)化。對(duì)保險(xiǎn)公司而言，政府保險(xiǎn)計(jì)劃是宏觀上的調(diào)控，具體保險(xiǎn)業(yè)務(wù)仍由保險(xiǎn)公司自主操作，有利于提高實(shí)際運(yùn)營(yíng)效率［12］。

但是，專項(xiàng)的“地震保險(xiǎn)計(jì)劃”也面臨著一些問題，既然制定了專門針對(duì)地震災(zāi)害的法律制度，說明該地區(qū)地震災(zāi)害具有較強(qiáng)的地域性。由于風(fēng)險(xiǎn)過于集中，經(jīng)營(yíng)狀況往往不是非常樂觀，美國(guó)各州的風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)計(jì)劃幾乎都處于嚴(yán)重虧損狀態(tài)［13］。

2．地震保險(xiǎn)專門法

最早有關(guān)地震災(zāi)害的保障是由新西蘭地震保險(xiǎn)委員會(huì)在1944年頒布的《地震與戰(zhàn)爭(zhēng)損害法案》，后來經(jīng)過多次的修改與完善，形成了以1993年新西蘭國(guó)會(huì)通過的《地震保險(xiǎn)委員會(huì)法案》，為目前新西蘭國(guó)內(nèi)地震保險(xiǎn)活動(dòng)的主要法律依據(jù)。日本在1966年制定了《地震保險(xiǎn)法》，并以之為核心又頒布了《有關(guān)地震保險(xiǎn)法實(shí)施令》和《地震保險(xiǎn)相關(guān)法律》，形成了系統(tǒng)的地震保險(xiǎn)法律體系，為地震保險(xiǎn)的發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)［14］。1975年之后，日本保險(xiǎn)法取消了地震保險(xiǎn)的強(qiáng)制性要求，為任意投保而不具有強(qiáng)制性。

制定地震保險(xiǎn)專門法可以通過立法的形式為地震保險(xiǎn)提供直接性的法律支持。法律是具有國(guó)家強(qiáng)制性的，任何個(gè)人和單位都必須遵守。地震保險(xiǎn)有了法律作后盾，有利于地震保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的開展，更好地發(fā)揮其抵御地震風(fēng)險(xiǎn)的作用和最大限度地對(duì)私有財(cái)產(chǎn)提供保障。地震保險(xiǎn)專門法還會(huì)對(duì)費(fèi)率的厘定、賠償金最大限額、再保險(xiǎn)制度等有關(guān)地震保險(xiǎn)的問題進(jìn)行規(guī)制，有利于規(guī)范地震保險(xiǎn)活動(dòng)［15］。對(duì)這些問題進(jìn)行直接的規(guī)定，使保險(xiǎn)公司與投保者之間出現(xiàn)糾紛時(shí)于法有據(jù)，合理地解決問題，既維護(hù)了投保者的權(quán)利，也促進(jìn)了地震保險(xiǎn)科學(xué)合理地發(fā)展。但制定專門的地震保險(xiǎn)法也存在著不可避免的問題，例如增加立法成本，地方性的地震保險(xiǎn)計(jì)劃只服務(wù)于某一地區(qū)，不是在全國(guó)范圍內(nèi)，而制定法律是一項(xiàng)浩大的工程，包括前期的調(diào)研，草案的提出，到后期的表決和修訂等。

3．統(tǒng)一巨災(zāi)保險(xiǎn)法

很多國(guó)家制定了統(tǒng)一的巨災(zāi)保險(xiǎn)法，用于防范各種自然災(zāi)害的侵襲。例如法國(guó)政府于1982年制定的《自然災(zāi)害保險(xiǎn)補(bǔ)償法案》，對(duì)暴風(fēng)、颶風(fēng)、冰雹、積雪、地震等自然災(zāi)害都進(jìn)行了規(guī)定。統(tǒng)一巨災(zāi)保險(xiǎn)法模式除了對(duì)地震保險(xiǎn)的規(guī)制和保護(hù)，也對(duì)其他類型的自然災(zāi)害起到很好的規(guī)范作用，用一部法律解決了可能發(fā)生的所有自然災(zāi)害保險(xiǎn)問題，節(jié)約了立法成本。但問題在于不同的自然災(zāi)害具有不同的特點(diǎn)，如果只用一部法律進(jìn)行規(guī)制，很可能導(dǎo)致對(duì)每一種自然災(zāi)害保險(xiǎn)都規(guī)范不到位的問題，或產(chǎn)生顧此失彼的情況發(fā)生。

(二)我國(guó)應(yīng)采取何種立法模式

我國(guó)幅員遼闊，與美國(guó)類似，深受各種自然災(zāi)害的威脅。美國(guó)采用政府主導(dǎo)的各種自然災(zāi)害保險(xiǎn)計(jì)劃對(duì)我國(guó)地震保險(xiǎn)立法模式的選擇有一定的借鑒意義，例如在起草法律時(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，制定政策為地震保險(xiǎn)提供支持。

筆者認(rèn)為，加州政府的“地震保險(xiǎn)計(jì)劃”和法國(guó)等國(guó)家制定的《巨災(zāi)保險(xiǎn)法》并不適用于我國(guó)，我國(guó)應(yīng)采用地震保險(xiǎn)專門法的立法模式，其必要性有以下幾點(diǎn)。

1．全國(guó)性要求

地震保險(xiǎn)計(jì)劃只是針對(duì)個(gè)別地震災(zāi)害易發(fā)地區(qū)而制定的規(guī)定，而我國(guó)不只是在四川，青海、云南、東北地區(qū)等都受到地震災(zāi)害的威脅，應(yīng)制定全國(guó)性的地震保險(xiǎn)法律。只有制定了在全國(guó)范圍內(nèi)具有法律效力的地震保險(xiǎn)專門法，才能很好的規(guī)制各地地震保險(xiǎn)活動(dòng)，明確保險(xiǎn)公司和投保人的權(quán)利義務(wù)，為地震保險(xiǎn)發(fā)揮分散社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的保障功能提供法律依據(jù)。

2．獨(dú)特性要求

雖然雪災(zāi)、臺(tái)風(fēng)等災(zāi)害對(duì)我國(guó)部分城市也造成巨大損失，但如果在這些災(zāi)害發(fā)生之前，進(jìn)行了科學(xué)系統(tǒng)的預(yù)防，是可以降低或控制損失的。地震災(zāi)害具有發(fā)生不確定性和損失嚴(yán)重性，現(xiàn)有科學(xué)技術(shù)無法提前合理時(shí)間進(jìn)行預(yù)測(cè)，且一旦發(fā)生將造成整個(gè)震區(qū)毀滅性的打擊，即使之前在地震易發(fā)地區(qū)修建高建筑標(biāo)準(zhǔn)的建筑也無濟(jì)于事。

3．迫切性要求

近年來，地震災(zāi)害活動(dòng)頻繁，對(duì)國(guó)計(jì)民生都有很大的影響，亟待出臺(tái)相關(guān)法律政策解決現(xiàn)實(shí)問題。因此，若想制定一部巨災(zāi)保險(xiǎn)法將所有自然災(zāi)害保險(xiǎn)都包括在內(nèi)，將面臨幾個(gè)問題:首先，制定巨災(zāi)保險(xiǎn)法周期較長(zhǎng)，幾年內(nèi)無法頒布，無法對(duì)地震保險(xiǎn)進(jìn)行很好的規(guī)制和支持;其次，目前我國(guó)其他災(zāi)害問題并不突出，雖然有備無患，但從效率上考慮，先制定單行地震保險(xiǎn)法，待時(shí)機(jī)成熟后再頒布統(tǒng)一的巨災(zāi)保險(xiǎn)法不失為很好的選擇。

我國(guó)地震保險(xiǎn)剛剛起步，很多基礎(chǔ)問題都沒有規(guī)范下來，在實(shí)踐操作中很容易出現(xiàn)問題，應(yīng)先制定專門的地震保險(xiǎn)法。而且，與一般商業(yè)保險(xiǎn)不同，地震保險(xiǎn)具有政策性、強(qiáng)制性等特點(diǎn)，利用政府指導(dǎo)可以更好的發(fā)揮其基礎(chǔ)保障作用，因此地震保險(xiǎn)法應(yīng)對(duì)政府職能進(jìn)行定位。在損失分?jǐn)偵?，?yīng)出臺(tái)一些地震保險(xiǎn)相關(guān)的金融創(chuàng)新配套制度，利用資本市場(chǎng)，如創(chuàng)新地震風(fēng)險(xiǎn)證券化、地震基金的運(yùn)作規(guī)范制度等［16］。

三、立法模式選擇的路徑

我國(guó)從2008年到2013年這五年間連續(xù)的發(fā)生地震災(zāi)害，是建立地震保險(xiǎn)法律制度的一個(gè)很好切入點(diǎn)。制定地震保險(xiǎn)法，有利于恢復(fù)災(zāi)后建設(shè)，發(fā)揮保險(xiǎn)在減災(zāi)救災(zāi)和震后重建中的重要作用，提高地震災(zāi)害恢復(fù)力，保障災(zāi)民基本生活條件。法律的明確規(guī)定對(duì)提高防震防損能力具有正效應(yīng)，能夠在風(fēng)險(xiǎn)管理各個(gè)環(huán)節(jié)中發(fā)揮作用，提高地震風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)。而且，未來地震保險(xiǎn)法的出臺(tái)，對(duì)提高公民保險(xiǎn)意識(shí)，促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維持社會(huì)穩(wěn)定也有很好的促進(jìn)作用。

(一)基本原則

制定地震保險(xiǎn)法，應(yīng)遵循一定的原則，使法律構(gòu)建在基本原則的框架內(nèi)，做到科學(xué)立法、合理立法。具體原則包括:第一，普及性原則。我國(guó)應(yīng)建立類似于新西蘭的地震強(qiáng)制險(xiǎn)制度，要在全國(guó)范圍內(nèi)做好普法工作，保證地震保險(xiǎn)法的有效推行，充分發(fā)揮地震保險(xiǎn)法的基礎(chǔ)保障作用;第二，逐漸性原則。構(gòu)建地震保險(xiǎn)法，要將人身損害險(xiǎn)和房屋損害險(xiǎn)的投保費(fèi)率控制在相應(yīng)范圍，要隨著居民生活水平的提高和地震保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)的積累逐步進(jìn)行;第三，政府主導(dǎo)原則。地震為巨型災(zāi)害，一旦發(fā)生將造成重大損失，無論是居民自身，還是保險(xiǎn)公司，都無法承擔(dān)全部損失。政府應(yīng)發(fā)揮其主導(dǎo)作用，不僅有利于彌補(bǔ)損失，還有助于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。美國(guó)、日本、新西蘭等國(guó)家的地震保險(xiǎn)，雖存在商業(yè)成分，但基本上都以非盈利為經(jīng)營(yíng)原則，我國(guó)也應(yīng)如此［17］。

(二)基本措施

地震保險(xiǎn)涵蓋多學(xué)科知識(shí)，包括保險(xiǎn)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)等。從法律上對(duì)地震保險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)制，是開展地震保險(xiǎn)的基礎(chǔ)。我國(guó)是地震等自然災(zāi)害多發(fā)的國(guó)家，亟需地震保險(xiǎn)等保險(xiǎn)產(chǎn)品的出現(xiàn)來分散社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，為居民、企業(yè)的私有財(cái)產(chǎn)提供保障?！兜卣鸨ｋU(xiǎn)法》等法律制度的出臺(tái)，對(duì)投保人、保險(xiǎn)公司等參與地震保險(xiǎn)的主體的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行規(guī)制，依法解決實(shí)踐中出現(xiàn)的問題，對(duì)法律內(nèi)部不一致的現(xiàn)象進(jìn)行糾正，發(fā)揮保險(xiǎn)公司在分散社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)方面的功能。

1．轉(zhuǎn)變政府職能

政府在地震保險(xiǎn)中具有重要作用:第一，推動(dòng)法律制定。我國(guó)《保險(xiǎn)法》、《防震減災(zāi)法》等有關(guān)地震災(zāi)害的法律的制定無不是政府協(xié)助完成，并且監(jiān)督地震保險(xiǎn)法律的遵守執(zhí)行，對(duì)出現(xiàn)的問題及時(shí)糾正制裁;第二，政府財(cái)政支持?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》鼓勵(lì)個(gè)人和企業(yè)投保災(zāi)害保險(xiǎn)，并要求建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)體系，由政府財(cái)政支持。當(dāng)保險(xiǎn)公司履行賠償責(zé)任而出現(xiàn)財(cái)務(wù)危機(jī)時(shí)，政府還充當(dāng)“臨時(shí)貸款人”的角色，提供流動(dòng)資金;［18］第三，主導(dǎo)地震保障計(jì)劃。對(duì)共保體實(shí)行優(yōu)惠的稅收政策、對(duì)購買地震保險(xiǎn)的投保者實(shí)行退稅或財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)貼等政策、加強(qiáng)防災(zāi)防損基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)等都需要政府主導(dǎo)。

我們應(yīng)借鑒美國(guó)地震保險(xiǎn)計(jì)劃，在地震保險(xiǎn)立法中定位政府角色，將政府的職責(zé)在法律上明確表示出來。此外，基于整體法律意識(shí)不強(qiáng)的特點(diǎn)，政府應(yīng)要求居民投保地震強(qiáng)制險(xiǎn)，發(fā)揮地震保險(xiǎn)對(duì)分散風(fēng)險(xiǎn)的作用。

2．厘定投保費(fèi)率

《防震減災(zāi)法》頒布至今，我國(guó)沒有其他任何地震保險(xiǎn)制度，也沒有關(guān)于地震保險(xiǎn)投保費(fèi)率和損害賠償標(biāo)準(zhǔn)的制度安排。［19］保費(fèi)是被保險(xiǎn)人支付的對(duì)價(jià)，以換取保險(xiǎn)人承諾在發(fā)生損失的時(shí)候補(bǔ)償被保險(xiǎn)人，或者在約定的條件成就時(shí)作出給付［20］。在地震保險(xiǎn)中，保險(xiǎn)費(fèi)的收取是保險(xiǎn)公司籌集資金應(yīng)對(duì)地震災(zāi)害發(fā)生后賠償損失的重要方式。如何收取保險(xiǎn)費(fèi)用，投保費(fèi)率該怎么制定，成為地震保險(xiǎn)法應(yīng)當(dāng)解決的關(guān)鍵問題。以立法確定費(fèi)率的目的在于，確保厘定的費(fèi)率能夠保證保險(xiǎn)人應(yīng)付保險(xiǎn)金的支出、獲取適當(dāng)?shù)睦麧?rùn)，并且能夠支付管理的成本。同時(shí)，以立法確定投保費(fèi)率能夠保證在面臨同樣的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，在費(fèi)率方面不存在差別待遇。而且以立法的確定費(fèi)率也可以確保費(fèi)率不過度［21］。

3．確立損害分?jǐn)倷C(jī)制

在美國(guó)佛羅里達(dá)州，公民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司是享受政府免稅待遇的非營(yíng)利團(tuán)體，在簽發(fā)保單和支付賠款方面一旦出現(xiàn)危機(jī)，這些保險(xiǎn)公司就可以要求所在州內(nèi)其他保險(xiǎn)公司分擔(dān)保險(xiǎn)賠償金，而其他保險(xiǎn)公司在承擔(dān)賠償責(zé)任后會(huì)提高投保費(fèi)用，這一過程實(shí)際上使災(zāi)害損失在州內(nèi)所有投保人中平均分?jǐn)偂Ｈ毡竞托挛魈m的地震保險(xiǎn)都存在“三層損害分?jǐn)倷C(jī)制”，即在發(fā)生地震災(zāi)害后，首先由保險(xiǎn)公司和再保險(xiǎn)公司進(jìn)行賠償，通過再保險(xiǎn)將保險(xiǎn)公司承擔(dān)地震災(zāi)害的責(zé)任分擔(dān);當(dāng)損失超過保險(xiǎn)公司和再保險(xiǎn)公司的承擔(dān)范圍時(shí)，超出的部分由地震委員會(huì)等社會(huì)團(tuán)體利用地震基金進(jìn)行賠償;地震基金仍然不能賠償?shù)牟糠钟烧袚?dān)，政府作為“最后保證人”將承擔(dān)無限責(zé)任。三層分?jǐn)倷C(jī)制稀釋了地震災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)賠償災(zāi)民的損失，有利于保險(xiǎn)公司的發(fā)展，提高了保險(xiǎn)公司與政府合作的積極性，對(duì)發(fā)揮保險(xiǎn)在地震災(zāi)害中作用有積極意義。

我國(guó)應(yīng)制定多元性的損失分?jǐn)倷C(jī)制:第一，由國(guó)家出資建立地震委員會(huì)，建立地震保險(xiǎn)基金，使其成為防治地震災(zāi)害的一道屏障。政府可以通過地震委員會(huì)主導(dǎo)地震保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，管理地震保險(xiǎn)市場(chǎng)，在保險(xiǎn)公司無力賠償全部損失時(shí)直接承擔(dān)責(zé)任，提供最終保障;［22］第二，修訂《保險(xiǎn)法》或在將來的《地震保險(xiǎn)法》中完善對(duì)地震再保險(xiǎn)的規(guī)定，利用再保險(xiǎn)分散地震風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)地震保險(xiǎn)公司及再保險(xiǎn)公司的發(fā)展，同時(shí)對(duì)再保險(xiǎn)主體、市場(chǎng)等進(jìn)行規(guī)定，培育再保險(xiǎn)聯(lián)合體。此外，法律規(guī)定還應(yīng)鼓勵(lì)我國(guó)再保險(xiǎn)公司接觸國(guó)際再保險(xiǎn)市場(chǎng)，利用與國(guó)際再保險(xiǎn)公司的合作分散國(guó)內(nèi)地震風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)參與國(guó)際再保險(xiǎn)活動(dòng)，提升自身競(jìng)爭(zhēng)力［23］。

4．制定保險(xiǎn)衍生品買賣規(guī)則

筆者前文提到地震保險(xiǎn)法律效力層級(jí)低的問題主要針對(duì)地震保險(xiǎn)制度發(fā)展已經(jīng)較為成熟的方面，在這些方面我國(guó)應(yīng)制定高效力法律。但基于我國(guó)資本市場(chǎng)的發(fā)展尚處于初級(jí)階段，各項(xiàng)法律制度和配套設(shè)施并不健全的特殊國(guó)情，在利用資本市場(chǎng)緩解地震災(zāi)害的損失時(shí)，可以由國(guó)務(wù)院牽頭，聯(lián)合保監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)制定地震保險(xiǎn)與資本市場(chǎng)結(jié)合的暫行規(guī)則，待條件成熟后再由全國(guó)人大及其常委會(huì)訂立法律條文。試點(diǎn)利用資本市場(chǎng)，運(yùn)用法律規(guī)范保險(xiǎn)衍生品的買賣規(guī)則，彌補(bǔ)地震保險(xiǎn)可能產(chǎn)生的資本不足賠付等問題。美國(guó)1996年就出現(xiàn)了巨災(zāi)證券，利用其發(fā)達(dá)的資本市場(chǎng)分散災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，既活躍了資本市場(chǎng)，擴(kuò)大投資渠道，也分散了地震等災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)，為發(fā)生災(zāi)害后的賠償提供了融資途徑。我國(guó)在資本市場(chǎng)成熟并配套完善的法律規(guī)定后，可進(jìn)行類似的嘗試。

投資者購買時(shí)往往無法基于合理的計(jì)算或推測(cè)，也就是說，投資者是否獲益完全取決于災(zāi)害是否發(fā)生。而地震災(zāi)害的發(fā)生與否本身不具有規(guī)律性，投資者收益與否更難確定。［24］因此，在制定買賣規(guī)則時(shí)，應(yīng)適當(dāng)偏向購買者，盡量避免將地震災(zāi)害的損失擴(kuò)大化。

四、結(jié)語

國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展需要?jiǎng)恿C(jī)制和穩(wěn)定機(jī)制［13］313。改革開放30多年來使華夏大地發(fā)生翻天覆地的變化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)具備動(dòng)力機(jī)制并得到很好的運(yùn)用。地震風(fēng)險(xiǎn)的控制是國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)安全管理的重要方面，是穩(wěn)定機(jī)制的重要組成部分。因此，通過制定地震保險(xiǎn)法來防治地震災(zāi)害，是利國(guó)利民、一舉多得的大事，對(duì)提升我國(guó)系統(tǒng)性地震風(fēng)險(xiǎn)安全管理水平有重要意義。我們要把握社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的機(jī)遇，推動(dòng)地震保險(xiǎn)法律制度的建立和發(fā)展，建設(shè)和諧穩(wěn)定社會(huì)。

注釋:

①見1951年頒布的《關(guān)于實(shí)行國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)營(yíng)企業(yè)、合作社財(cái)產(chǎn)強(qiáng)制保險(xiǎn)及旅客強(qiáng)制保險(xiǎn)的決定》。

②見1994年頒布的《關(guān)于下發(fā)全國(guó)性保險(xiǎn)條款及費(fèi)率(國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)部門)的通知》。

③1997年來中國(guó)人民銀行，中國(guó)保監(jiān)會(huì)先后成立了中國(guó)地震保險(xiǎn)課題組開展各項(xiàng)地震保險(xiǎn)課題研究;2007年的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定:“國(guó)家發(fā)展保險(xiǎn)事業(yè)，建立國(guó)家財(cái)政支持的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)體系，并鼓勵(lì)單位和公民參加保險(xiǎn)”;《國(guó)家綜合減災(zāi)“十一五”規(guī)劃》提出“探索建立適合我國(guó)國(guó)情的巨災(zāi)保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)體系”。見何霖，李紅梅撰寫的“我國(guó)構(gòu)建巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度的必要性探討”，發(fā)表在四川文理學(xué)院學(xué)報(bào)2009年第6期第46－47頁。

④如《防震減災(zāi)法》第25條規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)單位和個(gè)人參加地震災(zāi)害保險(xiǎn)”，而中國(guó)人民銀行《財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)基本險(xiǎn)》第7條卻規(guī)定:“由于下列原因造成保險(xiǎn)標(biāo)的的損失，保險(xiǎn)人不負(fù)責(zé)賠償:……(四)地震、暴雨、……”，即將地震風(fēng)險(xiǎn)作為財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的免責(zé)條款處理。

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Legislation Mode Selection of Earthquake Insurance

Xia Qingfeng
(School of Law，Renmin University of China，Beijing 100872，China)

Abstract:In recent years，Earthquake causes greater losses than any anther natural disaster in China，which features uncertainty of occurrence and severity of losses．It is an effective means to reduce the losses caused by earthquakes and share the risk by introducing earthquake insurance to our country．And we should regard how to support and regulate the earthquake insurance under the current legal system as an essential area for research．Currently，there are three legislation modes for insurance law，namely，earthquake insurance program，earthquake insurance law and catastrophe insurance．This paper analyzes objectively the cons and pros of these three modes and provide an overview of the current state of legislation，in suppose of finding the best mode for legislation of earthquake insurance law in the future，as well as a clear way to its perfection．

Keywords:lack of law;legislative mode;mode selection;stability system

通訊作者:夏慶鋒，xqfpeter@163．com．

作者簡(jiǎn)介:夏慶鋒(1987—)，男，博士研究生．

基金項(xiàng)目:中國(guó)人民大學(xué)研究生科學(xué)研究基金資助項(xiàng)目(13XNH028)．

收稿日期:2014-04-02.

中圖分類號(hào):D913.995

文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A

文章編號(hào):1008-4339(2015)01-062-06