建立健全預(yù)算評審機(jī)制提高財(cái)政資金使用效率
——基于高校科研經(jīng)費(fèi)的視角

●胡亞文 荊克迪 劉 婷

建立健全預(yù)算評審機(jī)制提高財(cái)政資金使用效率
——基于高?？蒲薪?jīng)費(fèi)的視角

●胡亞文 荊克迪 劉 婷

近些年來，我國的預(yù)算管理水平不斷提高，但“預(yù)算申報(bào)不實(shí)、標(biāo)準(zhǔn)化程度較低、資金使用效益不高、預(yù)算管理和控制方式不科學(xué)等問題仍然十分突出”。高校科研經(jīng)費(fèi)作為國家對高?？茖W(xué)研究的重要資金支持，其管理和使用同樣存在著類似的問題。

一、高?？蒲薪?jīng)費(fèi)的管理現(xiàn)狀及存在的問題

高校作為培養(yǎng)高級專門人才的知識密集型組織，具有強(qiáng)大的科研優(yōu)勢。開展科學(xué)研究，實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動，在我國科研活動中占有重要地位，是提高我國社會生產(chǎn)力和綜合國力的重要支撐。長期以來，高校廣大科研工作者胸懷報(bào)國為民的理想追求，聚焦國家戰(zhàn)略需求，投身科研，忘我工作，為推動我國科技進(jìn)步、優(yōu)化國家決策作出了突出貢獻(xiàn)。同時(shí)，近些年高校承擔(dān)的科研項(xiàng)目和所獲科研經(jīng)費(fèi)支持均經(jīng)歷了較快的增長。在大量的科研經(jīng)費(fèi)面前，其使用和管理成為值得關(guān)注的問題，少數(shù)高校的科研經(jīng)費(fèi)管理控制尚顯不足、制度不全、重視不夠、標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不嚴(yán)，一方面影響了科研經(jīng)費(fèi)的使用效率，另一方面，也嚴(yán)重影響了科研環(huán)境、敗壞了科研風(fēng)氣。

目前高?？蒲薪?jīng)費(fèi)來源可大體劃分為兩類：一是列入國家、地方政府計(jì)劃，并由政府財(cái)政直接撥付資助的科研經(jīng)費(fèi)以及外國政府或國際組織相關(guān)科技計(jì)劃資助的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)等（一般稱為“縱向科研經(jīng)費(fèi)”）；另一類是承接國外企業(yè)或國內(nèi)企事業(yè)單位的技術(shù)開發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、技術(shù)服務(wù)、技術(shù)咨詢等的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)（一般稱為“橫向科研經(jīng)費(fèi)”）。因此，高校科研經(jīng)費(fèi)的主要來源為科技部、財(cái)政部和企事業(yè)單位等。

對于科研經(jīng)費(fèi)劃撥使用的職責(zé)劃分，可分為五環(huán)節(jié)：由科技部、財(cái)政部等科研管理部門負(fù)責(zé)科研經(jīng)費(fèi)的預(yù)算審批、預(yù)算撥款；由高校財(cái)務(wù)部門進(jìn)行項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的收支和監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)科研經(jīng)費(fèi)收入入賬和支出審核等預(yù)算執(zhí)行的管理工作；由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)項(xiàng)目預(yù)算編制、項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行，按照科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算情況合理安排使用項(xiàng)目科研經(jīng)費(fèi)；審計(jì)部門在項(xiàng)目完成以后負(fù)責(zé)出具項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)審計(jì)報(bào)告，進(jìn)行預(yù)算決算審計(jì)；項(xiàng)目驗(yàn)收部門需要根據(jù)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人出具的結(jié)題報(bào)告和審計(jì)部門出具的審計(jì)報(bào)告對整個(gè)項(xiàng)目的執(zhí)行情況進(jìn)行評價(jià)和驗(yàn)收等。

高校科研經(jīng)費(fèi)的管理雖然已經(jīng)形成一個(gè)閉環(huán)，各個(gè)部門的職責(zé)和權(quán)力也都較為明確。但實(shí)際上，從科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)涉及的各個(gè)環(huán)節(jié)來看，仍然存在以下問題。

第一，預(yù)算申報(bào)不實(shí)、標(biāo)準(zhǔn)化程度低。不論是科研單位還是項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，出于單位和個(gè)人在科研和績效方面的考核壓力，往往把主要精力放在項(xiàng)目自身的可行性研究以及項(xiàng)目的立項(xiàng)和審批方面，只要項(xiàng)目可行且得到立項(xiàng)和審批，就可代表本單位或者個(gè)人的科研成果成立，而對于項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算的合理性、準(zhǔn)確性和科學(xué)性等方面的要求未能給予足夠的重視。一方面在申報(bào)科研經(jīng)費(fèi)時(shí)，申報(bào)人對于項(xiàng)目所需經(jīng)費(fèi)和預(yù)算管理沒有進(jìn)行細(xì)化和嚴(yán)格的論證，經(jīng)費(fèi)測算比較粗放；另一方面在經(jīng)費(fèi)審批時(shí)，審批部門為控制預(yù)算數(shù)，往往存在大幅度削減預(yù)算經(jīng)費(fèi)的做法。而這樣一種缺乏標(biāo)準(zhǔn)化控制的做法，導(dǎo)致了項(xiàng)目申請人為了獲得足夠的科研經(jīng)費(fèi)，往往加大虛報(bào)預(yù)算經(jīng)費(fèi)的額度，造成預(yù)算申報(bào)不實(shí)。此外，高?？蒲泄芾聿块T和財(cái)務(wù)管理部門參與項(xiàng)目預(yù)算編制工作不夠，缺乏相關(guān)專家進(jìn)行科學(xué)性合理性評估。

第二，預(yù)算管理和控制方式不科學(xué)。目前科研經(jīng)費(fèi)使用和管理中的各個(gè)部門認(rèn)真履職，但是依舊缺乏部門之間的橫向聯(lián)系和監(jiān)督管理，如同“九龍治水”?？蒲泄芾聿块T在對科研經(jīng)費(fèi)的預(yù)算審批、預(yù)算撥款方面，按照現(xiàn)行的管理規(guī)定進(jìn)行審定核準(zhǔn)，其主要工作集中在項(xiàng)目前期，而對于中期和后期的項(xiàng)目管理工作相對減弱，缺乏自始至終的管控機(jī)制。在經(jīng)費(fèi)的使用過程中，財(cái)務(wù)部門主要負(fù)責(zé)的是科研經(jīng)費(fèi)收支的合法性、合理性，側(cè)重于審核報(bào)銷手續(xù)是否合規(guī)、原始憑證是否齊全、經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)是否合理等財(cái)務(wù)內(nèi)部控制指標(biāo)，缺乏對于預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督干預(yù)。由此，造成在實(shí)際工作中只要項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)有余額，支出的內(nèi)容合理合法，財(cái)務(wù)部門基本無權(quán)干涉項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的支出行為，無法做到對經(jīng)費(fèi)預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督控制?？蒲许?xiàng)目在實(shí)施過程中是一個(gè)極其復(fù)雜的綜合性工作，因此，很容易發(fā)生支出內(nèi)容與經(jīng)費(fèi)預(yù)算不符的情況。此外，由于國家相關(guān)科研年度計(jì)劃和國家的年度財(cái)政預(yù)算之間存在時(shí)間差異，而各部門所制定的科研課題實(shí)施計(jì)劃和財(cái)政撥款計(jì)劃時(shí)間節(jié)點(diǎn)也不盡相同，而每年各部門又要求課題正常開展，往往存在課題開展的前期和中期經(jīng)費(fèi)還沒有下?lián)艿轿?、卻不得不先行墊付科研經(jīng)費(fèi)開展研究工作的現(xiàn)象，有時(shí)甚至到了中期檢查，財(cái)政部的科研經(jīng)費(fèi)依舊未能劃撥到位。有時(shí)接近年底科研經(jīng)費(fèi)剛撥付到位，就要求在當(dāng)期預(yù)算年度、極短的時(shí)間內(nèi)將經(jīng)費(fèi)使用完畢，導(dǎo)致各項(xiàng)目之間交叉墊付經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象出現(xiàn)。

第三，資金使用效益不高。在現(xiàn)行的科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行過程中，存在著預(yù)算調(diào)整政策不夠靈活、經(jīng)費(fèi)結(jié)余管理辦法不甚健全等問題有待完善，科研過程中存在部分科研經(jīng)費(fèi)使用受阻、結(jié)余存在沉淀等情況，造成了預(yù)算資金使用效益不高的問題?？蒲许?xiàng)目的研究成果從某種意義上說具有不確定性，因此在預(yù)算執(zhí)行過程中隨著研究的進(jìn)程調(diào)整預(yù)算的情況時(shí)有發(fā)生。同時(shí)，科研項(xiàng)目整個(gè)實(shí)施的過程既復(fù)雜又漫長，相對于某一個(gè)科研項(xiàng)目終極目標(biāo)，每一個(gè)階段的研究和每一個(gè)子項(xiàng)目的成果都面臨時(shí)間和內(nèi)容的調(diào)整，進(jìn)而帶來預(yù)算費(fèi)用的調(diào)整。對于全部項(xiàng)目的實(shí)施，過程中預(yù)算調(diào)整更是不可避免。但是當(dāng)前科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算調(diào)整需要通過相關(guān)各級部門的層層審批，手續(xù)繁瑣，要素限制諸多，政策把握不夠靈活，一定程度上造成了資金的使用效率受限。按照科研經(jīng)費(fèi)管理的相關(guān)規(guī)定，對于已經(jīng)完成科研項(xiàng)目任務(wù)、仍然留有未使用項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)結(jié)余的，結(jié)余資金必須全額上交，不得用于分配等其他處置。這樣的規(guī)定促使項(xiàng)目出現(xiàn)結(jié)余時(shí)，為了不用上交項(xiàng)目結(jié)余而進(jìn)行一些不必要的支出，突擊花錢。同時(shí)，由于結(jié)余項(xiàng)目資金沒有留用的支持鼓勵(lì)政策，造成有些已經(jīng)結(jié)題的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)長期不結(jié)賬，大量資金閑置沉淀，出現(xiàn)了新的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)浪費(fèi)現(xiàn)象。

二、建立健全預(yù)算評審制度，加強(qiáng)改進(jìn)預(yù)算管理

近日，財(cái)政部辦公廳印發(fā)了《關(guān)于充分發(fā)揮預(yù)算評審中心職能作用切實(shí)加強(qiáng)預(yù)算管理的通知》（下文簡稱 《通知》），賦予了預(yù)算評審中心新的職能，旨在深化預(yù)算管理制度改革、加強(qiáng)和改進(jìn)預(yù)算管理，推進(jìn)工作轉(zhuǎn)型、加強(qiáng)預(yù)算評審和績效管理。新《預(yù)算法》、《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）以及本次印發(fā)的《通知》均對深化預(yù)算管理制度改革、加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算評審提出了新的思路和要求。

預(yù)算評審是完善現(xiàn)行預(yù)算管理制度的重要手段，《通知》為深化預(yù)算管理制度改革、發(fā)揮預(yù)算評審中心職能提出了三點(diǎn)思路。一是 “建立預(yù)算評審機(jī)制”。在部門預(yù)算改革的基礎(chǔ)上，將預(yù)算評審納入現(xiàn)行預(yù)算管理環(huán)節(jié)。通過建立良好的預(yù)算評審機(jī)制，從源頭上控制預(yù)算的真實(shí)性、合理性、可靠性、科學(xué)性和準(zhǔn)確性，確保在預(yù)算編制伊始的管控把關(guān)，為接下來的預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。二是“全過程參與預(yù)算績效管理”。通過預(yù)算編審中心全程參與預(yù)算績效管理，一方面對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行全程跟蹤監(jiān)控，另一方面實(shí)行績效管理，直接監(jiān)督促進(jìn)財(cái)政資金的合理、有效利用。同時(shí)，通過預(yù)算績效管理結(jié)果衡量預(yù)算的執(zhí)行情況，為下一期的預(yù)算編制提供有效的參考，幫助建立健全從預(yù)算編制到預(yù)算執(zhí)行，包含過程監(jiān)督和事后績效考核的一整套預(yù)算管理機(jī)制。三是“強(qiáng)化基礎(chǔ)工作”。按照中央本級項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)部署和要求，開展預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，充分發(fā)揮其預(yù)算“定量管理”的支撐作用，推動預(yù)算管理的標(biāo)準(zhǔn)化、現(xiàn)代化，為日后同類型的支出項(xiàng)目預(yù)算奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

《通知》明確規(guī)定相關(guān)項(xiàng)目需遵循“先預(yù)算評審后安排預(yù)算”的原則。在預(yù)算編制階段對各項(xiàng)目進(jìn)行審核，屬于評審范圍的需進(jìn)行評審，并將評審意見作為安排預(yù)算的重要依據(jù)。此舉保證了安排預(yù)算的合理性。在預(yù)算執(zhí)行過程中，對于追加預(yù)算同樣進(jìn)行評審，作為追加預(yù)算之依據(jù)。此舉保證了預(yù)算調(diào)整的靈活性。經(jīng)過預(yù)算評審的項(xiàng)目，安排的預(yù)算金額原則上不超過預(yù)算評審結(jié)果給出的建議數(shù)，為類似項(xiàng)目預(yù)算提供了直接的參考指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。通過預(yù)算評審建立約束機(jī)制，對于高報(bào)預(yù)算、審減率高的將直接扣減預(yù)算金額，并作為日后預(yù)算規(guī)模的參考指標(biāo)，督促各部門提升預(yù)算編制質(zhì)量。

三、引入科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算評審，提高財(cái)政資金使用效率

預(yù)算評審中心的建立旨在通過引入預(yù)算評審環(huán)節(jié)加強(qiáng)改進(jìn)預(yù)算管理，解決現(xiàn)存的“預(yù)算申報(bào)不實(shí)、標(biāo)準(zhǔn)化程度低”、“預(yù)算管理和控制方式不科學(xué)”、“資金使用效益不高”等問題。通過建立健全預(yù)算評審機(jī)制，切實(shí)提升各方面財(cái)政資金的使用效率，充分發(fā)揮各領(lǐng)域財(cái)政資金的作用，加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管。

（一）建立科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算評審體系和機(jī)制

進(jìn)一步制定和完善高校科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系。通過領(lǐng)域?qū)＜业念A(yù)算評審，逐步建立健全科研經(jīng)費(fèi)基本支出的定額標(biāo)準(zhǔn)體系，加快推進(jìn)科研項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，發(fā)揮支出標(biāo)準(zhǔn)在預(yù)算編制和預(yù)算實(shí)施管理中的基礎(chǔ)作用。規(guī)范科研經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮預(yù)算評審在科研經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目申報(bào)中的作用。

改進(jìn)并完善科研經(jīng)費(fèi)現(xiàn)行的預(yù)算管理和控制機(jī)制，建立科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算的跨年度平衡機(jī)制。例如考慮建立三年滾動計(jì)劃，強(qiáng)化三年滾動財(cái)政規(guī)劃對年度預(yù)算的約束。改進(jìn)年度預(yù)算控制方式，建立科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制與結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理相結(jié)合的機(jī)制，在經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制伊始便采取細(xì)化模式，從完善預(yù)算的編制開始完善經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理。參考此次預(yù)算評審中的全過程參與績效管理，建立科學(xué)性、合理性并存的經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況考核制度。健全科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算績效管理機(jī)制，通過對科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行系統(tǒng)跟蹤和績效評價(jià)，督促科研機(jī)構(gòu)優(yōu)化科研經(jīng)費(fèi)資金使用效率。加強(qiáng)績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用，將評價(jià)結(jié)果作為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、完善財(cái)務(wù)政策和科學(xué)安排預(yù)算的重要依據(jù)。

（二）加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)督和監(jiān)管

建立科研經(jīng)費(fèi)使用的單位和個(gè)人，特別是對項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的信用檔案。對科研單位實(shí)行信用等級評定，其結(jié)果用于項(xiàng)目申請能否立項(xiàng)的重要參考依據(jù)，并在科研系統(tǒng)內(nèi)實(shí)現(xiàn)共享機(jī)制，在經(jīng)費(fèi)使用情況原始記錄和審計(jì)結(jié)果方面采用終身負(fù)責(zé)制，同時(shí)建立公共監(jiān)督舉報(bào)平臺，定期通報(bào)違反規(guī)定的單位和個(gè)人，以便規(guī)范科研活動中的經(jīng)濟(jì)行為。

加大對違法違規(guī)行為的懲處力度，建立和完善科研經(jīng)費(fèi)管理的相關(guān)立法，使科研經(jīng)費(fèi)的使用和管理逐漸走上“法治”軌道。一方面既要鼓勵(lì)那些投身科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新與研發(fā)的科技人員合理使用科研經(jīng)費(fèi)，另一方面又要合理控制從事科研項(xiàng)目的非必須支出數(shù)額。加大對違法違規(guī)使用經(jīng)費(fèi)行為的檢查和懲罰力度，針對極個(gè)別采用不當(dāng)手段惡意套取國家科研經(jīng)費(fèi)、敗壞科研環(huán)境的行為給予嚴(yán)懲。

落實(shí)科研管理單位法人責(zé)任，構(gòu)建全面、多層次的經(jīng)濟(jì)責(zé)任體系。一是責(zé)任制內(nèi)容要全面，需涵蓋申報(bào)審批活動各環(huán)節(jié)的全部內(nèi)容；二是崗位或范圍要全面，要建立各層次、各部門負(fù)責(zé)人以及科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，形成從上到下各層次、各崗位的經(jīng)濟(jì)責(zé)任體系；三是要明確各部門負(fù)責(zé)人及科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在科研項(xiàng)目管理中的職責(zé)權(quán)限，使科研管理部門、財(cái)務(wù)部門、監(jiān)督部門及項(xiàng)目負(fù)責(zé)人各負(fù)其責(zé)。

采用內(nèi)部控制與外部監(jiān)管相結(jié)合的管理模式。建立內(nèi)部審計(jì)制度，定期或不定期地對科研經(jīng)費(fèi)的執(zhí)行情況和管理情況進(jìn)行審查。外部監(jiān)管可由政府監(jiān)管和社會監(jiān)督兩個(gè)方面共同組成。通過財(cái)政部等科研經(jīng)費(fèi)管理部門的預(yù)算評審及管理為高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理提供大環(huán)境支持。同時(shí)，加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)管理中的全過程監(jiān)督，包括立項(xiàng)時(shí)預(yù)算的嚴(yán)格審批、項(xiàng)目執(zhí)行過程中定時(shí)或不定時(shí)的監(jiān)督審查、項(xiàng)目結(jié)束后對項(xiàng)目的審計(jì)和改進(jìn)等。

預(yù)算評審制度是預(yù)算管理制度改革的創(chuàng)新，是提高預(yù)算管理水平的重要舉措，對于加強(qiáng)和改進(jìn)高?？蒲许?xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理、進(jìn)一步提高科研經(jīng)費(fèi)的使用效益、保證科研工作持續(xù)健康發(fā)展必將發(fā)揮重要而積極的推動作用。引入預(yù)算評審制度，引入全過程預(yù)算績效管理，引入預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)對于深化預(yù)算管理制度改革、加強(qiáng)和改進(jìn)預(yù)算管理，提高包括高校科研經(jīng)費(fèi)在內(nèi)的各領(lǐng)域預(yù)算資金管理水平、提升財(cái)政資金使用效率都將起到積極的促進(jìn)作用?！?/p>

（本文獲得南開大學(xué)基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金項(xiàng)目 “南開大學(xué)2014年廉政研究專項(xiàng)”、天津社科項(xiàng)目“適時(shí)提高我國縣級財(cái)政占比研究”〈TJYY11-1-008〉的支持）

（作者單位：南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

（本欄目責(zé)任編輯：范紅玉）