湘西州地方飲用水源現(xiàn)狀與法律保護的完善 *1

湘西州地方飲用水源現(xiàn)狀與法律保護的完善*1

*基金項目：吉首大學校級科研項目資助《湘西州地方飲用水源保護法律制度研究》(14JDX006)。

陳北恩肖愛

吉首大學，湖南吉首416000

摘要：飲用水源作為一類用途最為重要，與人們生活緊密相關的水資源，已成為當前備受關注的焦點。近年來，湘西自治州(以下簡稱湘西州)隨著工礦業(yè)的迅速發(fā)展和城市化進程的加快，飲用水源污染已相當嚴重，嚴重威脅著人民群眾的飲水安全和身體健康。本文在實際調(diào)查湘西州飲用水資源現(xiàn)狀的情形下，結(jié)合本地區(qū)的地方特色和飲用水源保護的相關法律文件，同時跟進國家水環(huán)境立法和政策指導，分析湘西州飲用水源法律保護中存在的問題并提出完善意見。

關鍵詞：飲用水源；現(xiàn)狀；法律保護

中圖分類號：D922.66

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2015)14-0032-03

作者簡介：陳北恩(1996-)，男，湖南岳陽人，吉首大學本科生，研究方向：法學；肖愛，男，吉首大學法學與公共管理學院副教授，研究方向：環(huán)境法學。

一、湘西州飲用水源現(xiàn)狀

湘西州(109°10′-110°22.5′E，27°44.5′-29°38′N)位于湖南省西部，年均降水量在1295-1450mm.州內(nèi)有52個地表水功能區(qū)劃水域，其中源頭區(qū)水域1個，漁業(yè)用水區(qū)水域14個，工業(yè)用水區(qū)水域6個，景觀娛樂用水區(qū)水域6個.25個飲用水源保護區(qū)[1]包括12個一級保護區(qū)和13個二級保護區(qū)。筆者通過分析湘西州有關飲用水源的資料同時結(jié)合對吉首市幾個飲用水源地的實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，湘西州飲用水源存在以下問題。

(一)先天性水質(zhì)不良

巖溶地下水資源豐富是導致湘西州飲用水先天水質(zhì)不良的重要原因。盡管地下水總量豐富，約為27.37億立方米，占年總水資源量的20.6%。但同時湘西州礦產(chǎn)儲量豐富，其錳礦、鉛鋅礦資源儲量在全國名列前茅，釩礦資源更是有“釩?！泵雷u。而地表水與地下水相互轉(zhuǎn)化導致很多區(qū)域地下水和地表水氟、砷含量及其它重金屬超標，從而不能直接飲用。如保靖縣野竹坪鎮(zhèn)，龍山縣洛塔鄉(xiāng)，永順縣萬民鄉(xiāng)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，受海拔高度以及地形地貌、地層巖性的影響，飲用水源均為煤層逸出泉，水質(zhì)中含氟、硫量極高。龍山紅巖溪河水中鋅含量高，鳳凰縣茨巖鄉(xiāng)官寨村鉛含量超標，花坦縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)地表水中錳含量高。[2]

(二)缺水嚴重

湘西州境內(nèi)水資源總體豐富，全州共有河流一千余條，流域總面積共約16000平方公里，域內(nèi)平均年徑流量達到132億立方米。但水資源豐富的同時，群眾生活缺水現(xiàn)狀也尤為嚴重。大致表現(xiàn)在以下幾方面?區(qū)域性缺水明顯。湘西州大部分地區(qū)山高坡陡，植被覆蓋率低，從而土壤含水不足，加上地下水埋藏深，水利工程少等原因共同導致州內(nèi)部分縣鎮(zhèn)缺水格外嚴重。干旱現(xiàn)象嚴重。由于特殊的天氣系統(tǒng)和地質(zhì)地貌特征所導致州內(nèi)每年都有干旱發(fā)生，湘西民間向有“十年九旱，一年一小旱，三年一大旱”的說法。蓄水能力不足。據(jù)湘西水利局數(shù)據(jù)顯示，目前全州水利工程蓄引提總水量22.71億m3，其中有效水僅16.5億m3。

(三)飲用水源污染嚴重

飲用水污染嚴重極大制約了飲用水源保護。造成水體污染的原因是多方面的，根據(jù)筆者的調(diào)查分析，總結(jié)為以下幾個方面：①工業(yè)廢水：湘西州工礦企業(yè)年廢水排放量達幾百萬t，造成相當大的水域污染。且隨著工礦業(yè)規(guī)模的擴大，污染區(qū)域也不斷擴張。工業(yè)廢渣、廢水向河流的排放，致使全州清潔水域迅速減少，很多水域喪失飲用功能。②農(nóng)業(yè)污水：湘西州由于其特定的丘陵地形，可用耕地面積少，再加上水土流失嚴重使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大打折扣。為補充土壤肥力、消滅蟲害，各式各樣的化肥及農(nóng)藥被廣泛使用在湘西州的農(nóng)田中。農(nóng)藥的使用不僅使農(nóng)作物遭至了更為嚴重和怪異的蟲患，還破壞了自治州農(nóng)村的生態(tài)食物鏈，污染了河流，對人類的生活環(huán)境形成威脅.湘西吉信地區(qū)甚至可以看到黑油油的溪流穿鎮(zhèn)而過。[3]③生活污水：土家有一句民諺，“東邊無水不建宅，建宅無祿更濟貧”。在獨特的地區(qū)文化的影響下，湘西出現(xiàn)了大量水上小鎮(zhèn)，吊腳樓等依水而建的建筑。這濱水而居，臨水而筑的村鎮(zhèn)形式給水域帶來的污染也不容忽視。據(jù)統(tǒng)計顯示，湘西自治州每年排放的生活廢水和工業(yè)生產(chǎn)廢水約5846萬t，年均產(chǎn)生垃圾397萬t，隨著群眾生活水平的改善，制造的生活污水和生活垃圾更是有增無減。致使臨近水域不僅不能飲用更是變臭發(fā)黑，大大增加了治理成本。④其他污染：湘西是個著名的旅游城市，由水開發(fā)而來的旅游景點更是吸引了眾多游客。但是旅游開發(fā)帶來的環(huán)境成本也日漸顯露。沿江店鋪廢水排放的大量增加與游客的不文明行為使大部分旅游景點的沿江水域僅剩余商業(yè)價值。

二、湘西州飲用水源法律保護中存在的問題

飲用水源形勢嚴峻的重要原因是因為缺少強有力的法律保障。湘西州是全國30個具有民族區(qū)域立法權(quán)的民族自治州之一，先后頒布了19個自治條例和單行條例。其中關于湘西州飲用水源保護僅在2000年實施的《湘西土家族苗族自治州吉首市城區(qū)飲用水水源保護條例》和2005年修改的《湘西土家族苗族自治州環(huán)境保護條例》有所規(guī)定。對比分析湘西州有關飲用水保護的兩個單行條例，結(jié)合現(xiàn)實中行政執(zhí)法問題，可以發(fā)現(xiàn)湘西州飲用水源法律保護存在如下問題。

(一)法律跟進不及時

對于飲用水源保護，湘西州現(xiàn)行所依據(jù)的單行條例至今已十年有余。這十年恰逢中國經(jīng)濟發(fā)展的高峰期，中國社會發(fā)生了翻天覆地的變化，而這些變化已非十年前的立法者所能預見。十年前未受關注的問題成為了制約當前飲用水源保護的關鍵所在。如環(huán)境公共監(jiān)測制度，公眾參與制度等。近幾年有關水資源保護的法律都順應社會發(fā)展作出了相應的修改。最明顯的莫過于2014年最新修訂實施的《環(huán)境保護法》，其中增加了環(huán)境公共監(jiān)測制度等重要制度(第十七條，十八條)，同時真正設立了信息公開和公眾參與(第五十三條，五十四條)。這些改變將給今后的環(huán)境保護指出了新的方向，從而極大改善環(huán)境狀況。而湘西州現(xiàn)行有效的兩個單行條例制定依據(jù)的上位法對這些重要制度均未體現(xiàn)，往往都是從原則上規(guī)定了飲用水源保護，其內(nèi)容抽象宏觀，難以在實際問題中起到作用。這些上位法立法年代較早，己經(jīng)嚴重滯后于現(xiàn)實且當時依據(jù)的上位法因為新法出現(xiàn)而喪失效力。

(二)立法理念的落后

《湘西土家族苗族自治州吉首市城區(qū)飲用水水源保護條例》所依據(jù)的1996年修訂的《中華人民共和國水污染防治法》，當時的立法理念在法律構(gòu)建上存在著經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)先，環(huán)境保護讓路于經(jīng)濟發(fā)展的觀念。從而使湘西州飲用水保護目的性不強，強制性不夠，效果不明顯。在湘西州飲用水源保護現(xiàn)行有效的法律規(guī)范中，立法理念落后的另一個方面在于重城市輕農(nóng)村?！断嫖魍良易迕缱遄灾沃菁资谐菂^(qū)飲用水水源保護條例》存在極大的局限性，只對吉首市城區(qū)的飲用水源保護作出規(guī)定，而忽視了占人口絕大多數(shù)的農(nóng)村地區(qū)。2005年修改的《湘西土家族苗族自治州環(huán)境保護條例》對水資源保護有所涉及的僅少數(shù)幾條，其中第十二條第二款對污水排放的規(guī)定僅限定在城鎮(zhèn)地區(qū)，而湘西州部分礦區(qū)確實在法律未曾規(guī)定的農(nóng)村地區(qū)，這極大增加了農(nóng)村飲水安全負擔，也制約了湘西州飲用水保護建設。不僅如此，在水質(zhì)質(zhì)檢標準上對農(nóng)村也是區(qū)別對待。這些立法上的不公平恰恰體現(xiàn)了飲用水源保護在立法理念上的落后。

(三)行政執(zhí)法不嚴

飲用水源行政執(zhí)法體制根據(jù)飲用水源管理立法、地方管理習慣、社會文化等因素的不同，目前大體有以下四種形式：第一種是以單一部門或某幾個部門作為主導管理機關，其他部門協(xié)同配合的形式；第二種是由幾個飲用水水源保護區(qū)有關管理部門參與，以聯(lián)席會議的形式；第三種是在城市飲用水水源保護區(qū)設立專管機構(gòu)的形式；第四種是流域協(xié)同參與飲用水水源保護管理的方式。湘西州在飲用水源行政保護上采取的是環(huán)保部為主導，水利部，衛(wèi)生部等部門協(xié)同配合的形式。這在《湘西土家族苗族自治州環(huán)境保護條例》第四條的規(guī)定和實際執(zhí)法情況中均有體現(xiàn)。正是在這種多部門的參與下，州政府很難對全州飲用水源保護統(tǒng)一規(guī)劃。而按傳統(tǒng)的行政分工，往往會出現(xiàn)職責不明，互相干擾的情況。缺少完善的監(jiān)管機制也是導致執(zhí)法不嚴的重要原因。對于飲用水源保護，保護區(qū)禁泳，禁捕對行政機關來說是一大難題。究其原因，最為主要是《條例》中缺少完善的監(jiān)管責任從而導致了執(zhí)法不嚴的狀況，《條例》中詳細條例出違法者的責任，但對行政機關的責任卻一筆帶過，導致很多行政執(zhí)法如同虛設。

(四)飲用水源保護法律制度不完善

飲用水源保護是一項系統(tǒng)的工程，它極大要求立法者在制定法律時面面俱到，如此才能在實踐意義上對飲用水源起到法律保護作用。我國對于飲用水源的法律保護，規(guī)定了飲用水源保護區(qū)制度、飲用水保護的生態(tài)補償制度、飲用水突發(fā)事件預警及應急制度、責任制度等，在新修訂的《環(huán)境保護法》中更是解決了一直以來信息公開制度，公眾參與制度缺失的問題。而仔細分析《湘西土家族苗族自治州吉首市城區(qū)飲用水水源保護條例》可以發(fā)現(xiàn)，條例對飲用水源保護法律制度規(guī)定極不完善。同時，飲用水源保護涉及水質(zhì)，水量，生態(tài)等多個方面。而目前生效的法律法規(guī)都將重點放在水質(zhì)方面，而對同樣重要的水量，生態(tài)等方面，在保護標準和保護措施上都沒有做出相應規(guī)定。法律法規(guī)已經(jīng)制定的保護措施均偏重于飲用水源地的水體保護，對飲用水源地陸域保護不夠重視，缺乏對飲用水源地有重要影響的面源污染防治的重視。[4]

三、湘西州飲用水源法律保護的建議

(一)適時出臺《湘西土家族苗族自治州飲用水源保護條例》

目前，湘西州有關飲用水源保護的法律數(shù)量少，且不成體系，難以起到實際作用。并且湘西州并沒有一部相對獨立且完整的飲用水源保護法律。根據(jù)現(xiàn)時的經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)狀和飲用水源環(huán)境保護的現(xiàn)狀，原有的兩個條例已明顯落后。因此湘西州亟待跟進國家立法的步伐制定一部專門的飲用水源保護的單行條例。從而結(jié)合地方本土經(jīng)濟特色和飲用水源保護現(xiàn)狀有針對的制定城鄉(xiāng)一體，同步治理的飲用水源保護體系。此外，《湘西土家族苗族自治州飲用水源保護條例》在立法理念上應與時俱進，將可持續(xù)發(fā)展觀和飲用水源保護優(yōu)先原則作為立法的指導思想。只有如此，湘西州在飲用水源法律保護上才能突破時間和空間的兩重限制，從長遠角度和戰(zhàn)略高度，做好全州城鄉(xiāng)飲用水源法律制度保護的總體規(guī)劃和統(tǒng)籌設計。飲用水源的保護優(yōu)先原則就是要求將飲用水源放在絕對優(yōu)先的順序加以保護，這在《中共中央國務院關于加快水利改革發(fā)展的決定》中有直接體現(xiàn)。確立飲用水源保護優(yōu)先原則，將在根本上解決現(xiàn)時飲用水源行政執(zhí)法中的問題，也為飲用水源可持續(xù)發(fā)展提供保障。

(二)健全飲用水源保護行政管理執(zhí)法體制

健全行政執(zhí)法體制，最為關鍵的就是發(fā)揮好地方人民政府的統(tǒng)一領導作用。地方人民政府應當對城鄉(xiāng)飲用水安全負責，同步落實好《湘西土家族苗族自治州環(huán)境保護條例》第三條的領導責任。地方政府必須在明確其各部門專業(yè)和職能優(yōu)勢的基礎上，結(jié)合地區(qū)實際和行政管理現(xiàn)狀，高效合理的安排各部門工作。并且全方面落實管理責任，遵循權(quán)責一致原則從而建立行之有效的行政監(jiān)管制度。在飲用水源保護行政執(zhí)法中，原則上一事一部門，從而提高辦事效率。但有些事情多個部門對其有管理權(quán)限時，應分清主次關系、在其責任范圍內(nèi)依法行事。在調(diào)動各相關部門的積極性，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢的同時也要注重加強各相關部門之間合作協(xié)調(diào)。從而促進形成信息共享、運轉(zhuǎn)高效的飲用水源保護行政管理執(zhí)法體制。

(三)完善飲用水源保護法律制度

1.健全飲用水源保護區(qū)制度

健全飲用水源保護區(qū)制度是飲用水源保護中首當其沖的舉措。一是加強陸域保護，飲用水源地陸域保護一直是飲用水源地保護的薄弱環(huán)節(jié)。對此，一方面應劃分外圍防護區(qū)、周邊限制區(qū)等，另一方面在對水質(zhì)，水量進行檢測的同時應注重陸域區(qū)域是否合格。并將其落實到飲用水源保護區(qū)的評價標準中去。二是加大基礎設施建設，防止不必要的生活污染。三是加大宣傳，在不同等級的保護區(qū)內(nèi)，應設立明顯標志。同時對一些法律禁止行為，應當明文公布，以便于管理者的執(zhí)行及管理相對人的遵守。四是厘清飲用水源保護區(qū)各部門的管理責任，對主導部門規(guī)定其相對于其他部門的管轄優(yōu)先權(quán)，以保證在管轄沖突時優(yōu)先履行保護職能，優(yōu)先行使管理權(quán)。

2.建立信息公開制度和公眾參與制度

信息公開制度與公眾參與制度是兩個并行的法律制度，因為公眾參與的前提是公眾對所需信息享有知情權(quán)。在環(huán)境保護中引進這兩個制度這已經(jīng)成為學者的共識。正是基于這種共識，公眾參與制度逐漸走進立法者的思考范圍中，但由于立法理念的滯后，這兩個制度在法律中只是捕風捉影的涉及并未真正設立。在環(huán)保學者的不懈努力下，在2014年最新修訂的《環(huán)境保護法》中，真正設立了具有實際意義的信息公開和公眾參與制度(第五十三條，五十四條)。這些改變將給今后的環(huán)境保護指出了新的方向，有望極大改善環(huán)境狀況。因此湘西州應緊跟立法步伐，在飲用水源保護法律保護中建立信息公開制度和公眾參與制度。

3.實行飲用水水源地環(huán)境監(jiān)測制度

在實踐中，環(huán)境監(jiān)控和檢測工作還沒有落到實處，對飲用水源的監(jiān)測明顯不夠。在缺少監(jiān)測的情況下環(huán)境問題也不斷顯露。大部分學者已意識到這一問題，呂忠梅教授在《環(huán)境新視野》一書中就主張對中國環(huán)境實行“全過程控制”，并指出這是中國環(huán)境污染現(xiàn)狀與未來發(fā)展目標的要求。這個理論無疑對環(huán)境保護具有時代性意義，但具體落實到飲用水源保護中來卻面臨成本巨大等客觀問題，尤其在湘西州等經(jīng)濟落后地區(qū)難以實施。對此，湘西州在制度建設上可以參考《青海省飲川水水源保護條例》第三十三條所設立的飲用水水源地安全巡查制度。按照其規(guī)定，不僅明確了環(huán)保部門安全巡邏，及時制止污染行為的職責，同時要求環(huán)保部門定期公開環(huán)境監(jiān)測信息。這一制度相比如全天候監(jiān)測，能很好的平衡經(jīng)濟制約與環(huán)境保護的沖突。從而可以有效的解決當前湘西州飲用水源保護區(qū)的設施建設不完善，管理措施難以落實等問題。

(四)加大普法宣傳，提高民眾意識

在諸多保護飲用水源的辦法中，加強人們的保護意識，提高自覺性是最根本、最長遠和最有效的方式。提高民眾保護飲用水源的意識，首先得讓民眾了解當前飲用水源面臨的嚴峻形勢，明白水污染的危害。政府部門應該加大宣傳，制定宣傳片和宣傳報等形式把飲用水源現(xiàn)狀，缺水情況及節(jié)水的意義進行宣傳報道。讓民眾時時都了解飲用水源保護的發(fā)展趨勢。當然要實現(xiàn)飲用水源的可持續(xù)發(fā)展只靠單純的道德教育來提高自覺性是遠遠不夠的，必須依靠法律的強制力來保障實施。所以政府同時也應當加強普法教育，讓民眾了解到水資源保護是有法可依且有法必依的，從而認識到環(huán)境保護的重要性、嚴峻性。通過自覺抵制環(huán)境違法行為，來提高自身環(huán)境違法意識。另外，健全法制是最根本的普法教育，因此州政府應與時俱進，及時修改現(xiàn)有法律的不足，逐步完善本州飲用水源保護的法律體系。從而提高人們對飲用水源的法律保護意識讓人們更加積極主動地投入到飲用水源保護的實際行動中去。

四、結(jié)論

飲用水源的有效保護不僅關系到湘西州人民群眾的生命健康，同時也制約著湘西州環(huán)境，經(jīng)濟等方面的可持續(xù)發(fā)展。本文通過對湘西州飲用水源保護現(xiàn)狀的評價，筆者認為湘西州飲用水源的保護工作缺乏強有力的法律保障。在分析湘西州現(xiàn)行兩部有關飲用水源保護的單行條例的基礎上，對比國家相關法律及地方法規(guī)，同時結(jié)合本州實際情況提出適時出臺《湘西土家族苗族自治州飲用水源保護條例》等建議和措施，以求為湘西州飲用水源法律保護的建設上貢獻綿薄之力。

[參考文獻]

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