政府公信力的內(nèi)在根基與外部制約

呂耀懷曹志

政府公信力的內(nèi)在根基與外部制約

呂耀懷曹志

政府公信力的形成以政務(wù)誠(chéng)信為依據(jù)?；蛘哒f，政府官員的政務(wù)誠(chéng)信是政府公信力形成的內(nèi)在根基。政府公信力的建立與維持，不僅需要有作為其內(nèi)在根基的政務(wù)誠(chéng)信，而且還必須具備一定的外部條件。政務(wù)公開背景下公民的監(jiān)督權(quán)和知情權(quán)，是政府公信力之外部條件中最為重要且最為基本的兩項(xiàng)。雖然僅憑外部制約不足以完全解決政務(wù)誠(chéng)信問題，但外部制約的確對(duì)提升政府公信力有一定的影響；更為重要的是，作為他律的外部制約還能誘導(dǎo)政務(wù)誠(chéng)信之自律的產(chǎn)生，最終形成提升政府公信力之內(nèi)因與外因或自律與他律的聯(lián)動(dòng)。

政府公信力政務(wù)誠(chéng)信政務(wù)公開知情權(quán)監(jiān)督權(quán)

一、政務(wù)誠(chéng)信是政府公信力的內(nèi)在根基

一般認(rèn)為，對(duì)于政府公信力這個(gè)概念，可以從兩個(gè)不同的角度來加以認(rèn)識(shí)或界定：一是政府自身的角度，一是公民或公眾評(píng)價(jià)的角度。就政府自身這一角度來說，政府公信力這個(gè)概念偏重于強(qiáng)調(diào)政府在公信力塑造與積累過程中的能力與影響力，是政府行使公共權(quán)力與公共服務(wù)職能所產(chǎn)生社會(huì)結(jié)果的客觀反饋；而就公民或公眾評(píng)價(jià)這個(gè)角度而言，政府公信力這個(gè)概念重在突出公民或公眾對(duì)政府及其工作人員的評(píng)價(jià)。實(shí)際上，這兩個(gè)不同的角度有著密切的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，即：政府及其工作人員在政府工作中表現(xiàn)出的能力與影響力如何，直接決定了公民或公眾對(duì)政府及其工作人員的評(píng)價(jià)如何。政府行使公共權(quán)力與公共服務(wù)職能所產(chǎn)生社會(huì)結(jié)果的客觀反饋，在很大程度上就表現(xiàn)為公民或公眾對(duì)政府及其工作人員的評(píng)價(jià)。有論者指出，政府公信力既是政府行政能力的客觀結(jié)果，也是公民或公眾對(duì)政府的評(píng)價(jià)，反映了公民或公眾對(duì)政府的滿意度和信任度，可以用公式表示為“政府公信力=政府行政能力×公眾滿意度”[1]。

我們認(rèn)為，就政府自身而言，雖然不能說政府公信力與政府行政能力無關(guān)，但對(duì)政府公信力產(chǎn)生決定性作用且可以被視為其內(nèi)在根基的，卻主要還不是政府行政能力，而是政府官員、政府工作人員的政務(wù)誠(chéng)信品質(zhì)。通常意義上的政府行政能力，是指政府執(zhí)行政務(wù)的效率、水平等。政府行政能力的主體，可以是政府整體，也可以是政府官員甚至是普通的政府工作人員。按照心理學(xué)的解釋，能力被視為直接影響活動(dòng)效率并使活動(dòng)順利完成的個(gè)性心理特征，因此，政府整體的行政能力，可以具體化為政府官員或政府工作人員的行政能力。公務(wù)員考試中的行政職業(yè)能力測(cè)驗(yàn)，用來測(cè)試應(yīng)試者與擬任職位相關(guān)的知識(shí)、技能和能力，是對(duì)于應(yīng)試者是否具備潛在的行政能力的測(cè)驗(yàn)。這種測(cè)驗(yàn)主要考查應(yīng)試者從事公務(wù)員工作所必須具備的一般潛能，主要包括數(shù)量關(guān)系、判斷推理、常識(shí)判斷、言語(yǔ)理解與表達(dá)、資料分析這五個(gè)方面。雖然這些潛能還不是或不等于政府行政能力的現(xiàn)實(shí)呈現(xiàn)，但卻與政府行政能力有著密切的關(guān)系：沒有相應(yīng)的優(yōu)秀潛能，就不可能有優(yōu)秀的行政能力；政府官員或政府工作人員在管理社會(huì)公共事務(wù)時(shí)表現(xiàn)出的優(yōu)秀的行政能力，正是以其相應(yīng)的優(yōu)秀潛能為基礎(chǔ)的。上述從事公務(wù)員工作所必須具備的一般潛能（主要包括數(shù)量關(guān)系、判斷推理、常識(shí)判斷、言語(yǔ)理解與表達(dá)、資料分析這五個(gè)方面）固然是行政能力的基礎(chǔ)，但卻并不意味著具備這些方面的優(yōu)秀潛能就一定會(huì)有良好的公信力。

公信力重在“信”。公信力中的“信”，有信任與信用兩個(gè)維度[2]。無論信任還是信用，都以“誠(chéng)”為基，即“信”由乎“誠(chéng)”。陸贄說：“人之所助在乎信，信所立由乎誠(chéng)。循誠(chéng)于中，然后俾眾無惑。存信于己，可以教人不欺。惟信與誠(chéng)，有補(bǔ)無失。一不誠(chéng)則心莫之保，一不信則言莫之行?！保戀棥蛾懶募ぞ?》）誠(chéng)與信二者相互關(guān)聯(lián)，尤其是“信所立由乎誠(chéng)”，故信之表達(dá)，必須基于誠(chéng)之修煉。張載說：“誠(chéng)故信，無私故威?！保◤堓d《正蒙·天道》）王通說：“推之以誠(chéng)，則不言而信?！保ㄍ跬ā吨姓f·周公》）這些論述都表明，只要有誠(chéng)，則必有信的表達(dá)。由于誠(chéng)與信有如此關(guān)聯(lián)，故人們往往將二者聯(lián)用為“誠(chéng)信”。“誠(chéng)”為“信”之本，無“誠(chéng)”則不會(huì)有真正的“信”。因此，既然公信力重在“信”，那么，就不能離開誠(chéng)信問題單獨(dú)考察政府公信力，就不能認(rèn)為政府公信力問題僅僅與一般的行政能力或政府官員、政府工作人員的行政能力有關(guān)。

政府要獲得公眾的信任，最為根本的，就是政府官員或政府工作人員自身要有誠(chéng)信的品質(zhì)。政府官員或政府工作人員具備了誠(chéng)信的品質(zhì)，才能在管理社會(huì)公共事務(wù)時(shí)表現(xiàn)出誠(chéng)信行為，才能因此而獲得公眾的信任，才能形成政府與公眾之間的信任關(guān)系。內(nèi)在的誠(chéng)信品質(zhì)是因，獲得公眾信任、形成政府與公眾之間客觀的信任關(guān)系是果。而政府官員或政府工作人員在社會(huì)公共事務(wù)管理中表現(xiàn)出來的誠(chéng)信行為，應(yīng)當(dāng)是其誠(chéng)信品質(zhì)的外化。這種誠(chéng)信不是一般的誠(chéng)信，而是誠(chéng)信的特殊狀態(tài)，即政務(wù)誠(chéng)信。所謂政務(wù)誠(chéng)信，就行為而言，指的是政府或政府官員、政府工作人員在政務(wù)活動(dòng)中對(duì)社會(huì)公眾誠(chéng)實(shí)無欺、言而有信。而這種行為的內(nèi)在根據(jù)，則是政府官員、政府工作人員的政務(wù)誠(chéng)信品質(zhì)。

政府不是一種抽象的存在，而是由不同層級(jí)的政府官員或政府工作人員所構(gòu)成并為他們所代表。而政府公信力，也具體表現(xiàn)為對(duì)于政府官員或政府工作人員行使公共權(quán)力與公共服務(wù)職能所產(chǎn)生社會(huì)結(jié)果的客觀反饋，呈現(xiàn)在公民或公眾對(duì)政府官員或政府工作人員的評(píng)價(jià)之中。根據(jù)前述“信”與“誠(chéng)”的關(guān)聯(lián)及誠(chéng)信行為與誠(chéng)信品質(zhì)的關(guān)系，我們可以認(rèn)為，政府官員或政府工作人員有無誠(chéng)信品質(zhì)以及這種品質(zhì)的水平高低如何，對(duì)于他們?cè)诠芾砩鐣?huì)公共事務(wù)時(shí)是否能獲得公民或公眾的信任以及這種信任的程度之高低有著極大的影響，從而也必然關(guān)系到公民或公眾對(duì)政府公信力的評(píng)價(jià)如何。由此可知，政府公信力的形成以政務(wù)誠(chéng)信為依據(jù)?；蛘哒f，政府官員的政務(wù)誠(chéng)信是政府公信力形成的內(nèi)在根基。

二、政務(wù)誠(chéng)信的外部誘因：政務(wù)公開下公民監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)對(duì)政府公信力的影響

政府公信力的建立與維持，不僅需要有作為其內(nèi)在根基的政務(wù)誠(chéng)信，而且還必須具備一定的外部條件。政務(wù)公開背景下公民的監(jiān)督權(quán)和知情權(quán)，是這些外部條件中最為重要且最為基本的兩項(xiàng)。沒有這樣的外部條件，不僅以政務(wù)誠(chéng)信為根基的政府公信力難以找到實(shí)現(xiàn)途徑，而且作為政府公信力之根基的政務(wù)誠(chéng)信也缺乏得以促成的外部激勵(lì)因素。

公民的監(jiān)督權(quán)，是指公民在監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的公務(wù)活動(dòng)方面的權(quán)利。公民在這方面的權(quán)利，既包括公民直接行使的監(jiān)督權(quán)，又含公民通過自己選舉的國(guó)家代表機(jī)關(guān)代表行使的監(jiān)督權(quán)。一般認(rèn)為，公民的監(jiān)督權(quán)主要有五項(xiàng)內(nèi)容，即批評(píng)權(quán)、建議權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)。就其實(shí)質(zhì)而言，公民的監(jiān)督權(quán)是對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約，體現(xiàn)著人民主權(quán)的必然要求，也是公民參與社會(huì)問責(zé)的重要途徑[3]。

公民的監(jiān)督權(quán)，不僅可以在限制權(quán)力、防治腐敗中發(fā)揮重要且無可替代的作用，而且，其對(duì)于政府公信力的形成與維系來說也是必不可少的。只有得到人民認(rèn)同并且為人民所愿意服從的政府，才可能是具備足夠公信力的政府；而只有人民能夠監(jiān)督的政府，才會(huì)獲得來自人民的真正的認(rèn)同與自愿的服從。公民監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)，能夠提高人們對(duì)政府是自己的政府的認(rèn)同感和服從意愿，能夠最終提高政府的合法性[4]。沒有合法性的政府，也是不具備任何公信力的政府，而政府之合法性顯然又與公民對(duì)政府的認(rèn)同感和服從意愿密切相關(guān)。如果公民沒有對(duì)于政府及其工作人員的監(jiān)督權(quán)，那么，他們就無法建立對(duì)政府的信任關(guān)系，因?yàn)樵谶@種情況下的公民無法判斷政府及其工作人員是否值得信任。而在無法判斷政府及其工作人員是否值得信任的情況下，公民當(dāng)然也就不可能產(chǎn)生對(duì)政府的認(rèn)同感和服從意愿。公民的監(jiān)督權(quán)，還因其對(duì)公民在國(guó)家政治生活中主人地位的確證而提升了公民對(duì)政府的認(rèn)同感，因?yàn)椤叭绻粋€(gè)國(guó)家的公民享有充分的監(jiān)督權(quán)，公民就會(huì)感覺到自己是國(guó)家的主人，國(guó)家是自己的國(guó)家，因?yàn)閷?duì)于國(guó)家和社會(huì)生活中存在的問題自己能夠盡一己之力予以糾正，公民就會(huì)對(duì)國(guó)家和國(guó)家機(jī)關(guān)有認(rèn)同感和親切感”[5]。只有以公權(quán)力謀私利的政府，才害怕公民的監(jiān)督，因?yàn)樵诠裼谐浞值谋O(jiān)督權(quán)的情況下，以公權(quán)力謀私利的政府或政府官員會(huì)受到公民的批評(píng)、控告及檢舉，甚至?xí)涣T免。這樣的政府，當(dāng)然不可能具備應(yīng)有的公信力。

公民的監(jiān)督權(quán)需要以其知情權(quán)為前提?！皬臋?quán)力監(jiān)督的邏輯結(jié)構(gòu)上看，任何一項(xiàng)監(jiān)督，都分為獲得‘監(jiān)督信息’、提出‘監(jiān)督建議’和進(jìn)行‘監(jiān)督制裁’三個(gè)環(huán)節(jié)或要素，這既是權(quán)力監(jiān)督的運(yùn)行程序，又是權(quán)力監(jiān)督的實(shí)體內(nèi)容”[6]。根據(jù)權(quán)力監(jiān)督的這種邏輯結(jié)構(gòu)，權(quán)力監(jiān)督總是從“監(jiān)督信息”的獲取開始。雖然權(quán)力監(jiān)督不等于或不限于“監(jiān)督信息”的獲取，但如果公民連“監(jiān)督信息”都無從獲取，那么，公民的監(jiān)督權(quán)就會(huì)成為徒有其表的標(biāo)簽，公民的監(jiān)督也便因失去具體的監(jiān)督內(nèi)容而形同虛設(shè)。而公民能否有“監(jiān)督信息”的獲取，則與公民的知情權(quán)有關(guān)。

知情權(quán)的涵義眾說紛紜，其內(nèi)容也相當(dāng)豐富或復(fù)雜。按照義務(wù)主體和內(nèi)容的不同，知情權(quán)可分為知政權(quán)、社會(huì)知情權(quán)和公眾知情權(quán)[7]。這里的知政權(quán)，即作為公民監(jiān)督權(quán)之前提的公民知情權(quán)。所謂知情，其實(shí)就是了解相關(guān)信息；而與公民的監(jiān)督或監(jiān)督權(quán)相關(guān)的“監(jiān)督信息”，即公民知情權(quán)的了解目標(biāo)，就是政府機(jī)關(guān)或政務(wù)活動(dòng)的各種不屬于法定保密范圍的信息。公民只有在具備充分的知情權(quán)即有資格、有可能獲取政府機(jī)關(guān)或政治事務(wù)信息的前提下，才能有效行使針對(duì)政府機(jī)關(guān)或政府官員的監(jiān)督權(quán)。公民之知情權(quán)的有與無，直接決定著監(jiān)督之能與否；公民運(yùn)用知情權(quán)所獲得的監(jiān)督信息的數(shù)量和質(zhì)量，直接決定著監(jiān)督的質(zhì)量和效果。當(dāng)然，公民在這方面的知情權(quán)，不只是由于公民之監(jiān)督權(quán)方面的需要，而且也是因?yàn)楣衲藝?guó)家的主人，公民之國(guó)家主人的身份決定了其有資格、有可能了解國(guó)家公共事務(wù)中的相關(guān)信息。就此而言，公民的知情權(quán)與公民的監(jiān)督權(quán)，都源于公民在國(guó)家中的主體地位。公民的這兩個(gè)方面的權(quán)利，因此而不可分割地緊密聯(lián)系起來：沒有知情權(quán)就不會(huì)有監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)；而沒有監(jiān)督權(quán)，則知情權(quán)的設(shè)立也便失去其意義。

公民的知情權(quán)通常是由法律來規(guī)定的，但公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)需要一種與之相配套的特殊背景，即政府部門或政府機(jī)構(gòu)相關(guān)信息的公開，也就是政務(wù)公開。所謂政務(wù)公開，“一般是指國(guó)家（政府）的政治事務(wù)或活動(dòng)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)應(yīng)讓大眾了解”[8]。此處的“大眾了解”，顯然是公民的知情權(quán)所在，而“讓大眾了解”則意味著向公民或大眾公開以使其能夠了解、知情即為大眾或公民的了解、知情創(chuàng)造基本條件。我們甚至“可以說，政務(wù)公開是公民實(shí)現(xiàn)知情權(quán)的手段，同時(shí)又是實(shí)現(xiàn)公民權(quán)的主要保障和前提條件。沒有政務(wù)公開，就沒有公民的知情權(quán)。從這一角度來看，政務(wù)公開與公民權(quán)中的知情權(quán)不會(huì)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)。它的實(shí)現(xiàn)依賴于政務(wù)公開的程度，公民想要擴(kuò)大自己的知情權(quán)，必然要求政務(wù)不斷公開。在這一層意義上，知情權(quán)的擁有反過來又會(huì)促進(jìn)政務(wù)公開”[9]。

政務(wù)信息不公開，政府行為長(zhǎng)期處于暗箱操作狀態(tài)，人民大眾就無法知情，公民的知情權(quán)就無法得以實(shí)現(xiàn)。這種情況，最終會(huì)造成政府的公信力下降甚至喪失。誠(chéng)如有論者所指出的，“政務(wù)不清、規(guī)則不明、透明度不高、隨意性較大、政務(wù)‘暗箱’操作的現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害人民群眾的知情權(quán)，引起人民群眾的不滿，影響了政府的信譽(yù)度”；而“推行政務(wù)公開，就是要使權(quán)力運(yùn)行由‘暗箱’操作轉(zhuǎn)變?yōu)樵凇?yáng)光下’行使，最大限度地讓群眾知情”[10]。由于政務(wù)信息不公開而導(dǎo)致公民的不知情即知情權(quán)無法實(shí)現(xiàn)，又由公民知情權(quán)的虛置而造成公民監(jiān)督權(quán)的徒有其名，最后終于使得政府的公信力一步步走向消解甚至完全喪失，這是一條不應(yīng)該選擇但卻從一開始就具備邏輯必然性的不歸路。而另一種邏輯鏈條則是：從大力實(shí)行政務(wù)公開入手，為公民的知情權(quán)創(chuàng)造良好的基本條件，從而使得公民能夠有效行使自己的監(jiān)督權(quán)，以促成政府公信力的不斷提升。這才是打造政府公信力之外部氛圍的應(yīng)然之道、陽(yáng)光之道、希望之道。

公民的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)以及這些權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的政務(wù)公開，都需要由相關(guān)法律來確認(rèn)和保障。法律可以為公民之知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的行使創(chuàng)設(shè)必要的政務(wù)公開背景，還可以為公民知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供堅(jiān)強(qiáng)后盾。在這個(gè)意義上，政務(wù)公開背景下公民的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)，實(shí)質(zhì)上是公民借助于法律之強(qiáng)力對(duì)政府及政府工作人員之行為的外部制約。雖然有些外部制約因素或機(jī)制似乎并不是公民之知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)的義項(xiàng)，如通過特定的績(jī)效考核方式督促政府注重誠(chéng)信等，但這些似乎并非公民之知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)的外部制約因素或機(jī)制，往往也是在公民具備知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)的情況下才有可能或才會(huì)產(chǎn)生實(shí)際效果的。換言之，如果公民不具備對(duì)于政府行為或政務(wù)活動(dòng)的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)，那么，即使存在著其他一些外部制約因素或機(jī)制（甚至包括相關(guān)的法律規(guī)定或制度），那些因素或機(jī)制也往往因?yàn)槿狈竦谋O(jiān)督而流于形式或走過場(chǎng)。因此，政務(wù)公開背景下公民的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)的確是對(duì)于政府公信力的最重要且最基本的外部影響因子。

三、在內(nèi)因與外因或自律與他律的聯(lián)動(dòng)中實(shí)現(xiàn)政府公信力的提升

作為政府公信力的內(nèi)在根基，政府官員、政府工作人員的政務(wù)誠(chéng)信品質(zhì)在政府工作或政務(wù)活動(dòng)中表現(xiàn)為一種道德上的自律。道德區(qū)別于其他規(guī)范形式的最重要的特征就是自律性。康德明確指出：“道德就是行為對(duì)意志自律性的關(guān)系，也就是說，通過準(zhǔn)則對(duì)可能的普遍立法的關(guān)系。合乎意志自律性的行為，是許可的，不合乎意志自律性的行為，是不許可的”[11]。自律也是道德與其他規(guī)范形式相比較時(shí)凸顯的自身優(yōu)越之處。例如，與法律相比較，自律道德的運(yùn)行成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于法律的運(yùn)行成本，而且道德有“莫見乎隱、莫顯乎微”的“慎獨(dú)”功能，即即使在沒有任何監(jiān)督存在的情況下，自律的道德仍能引導(dǎo)人們做出正確的行為選擇并拒斥不道德的誘惑或做法。就政務(wù)誠(chéng)信而言，若政府官員或政府工作人員能將誠(chéng)信要求內(nèi)化為自己的品德并將這樣的品德展現(xiàn)在政務(wù)活動(dòng)或政府工作中，即自覺地、自主地按照誠(chéng)信的要求控制自己的行為，那么，與通過法律強(qiáng)制執(zhí)行誠(chéng)信規(guī)范的途徑相比較，這顯然省卻了監(jiān)督、執(zhí)法等方面所耗費(fèi)的成本，而且，這也顯然比法律途徑所涵蓋的行為面更廣，因?yàn)榉刹豢赡苁孪染皖A(yù)設(shè)所有行為且有些行為永遠(yuǎn)也不在法律所控制的范圍內(nèi)，法律暫時(shí)管不了或永遠(yuǎn)也管不著的行為域，恰恰是自律之誠(chéng)信的用武之地。就此而言，著力于培養(yǎng)政府官員、政府工作人員的政務(wù)誠(chéng)信品質(zhì)，應(yīng)當(dāng)是一種最經(jīng)濟(jì)且影響最廣泛、最深入的提升政府公信力的途徑。

作為政府公信力之外部制約的政務(wù)公開背景下公民的監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)，在某種程度上對(duì)政府官員或工作人員的行為起到他律的作用。他律雖然不是道德的特征，但任何個(gè)體之道德自律的形成，都要經(jīng)歷由他律向自律的進(jìn)程。沒有任何個(gè)體天生就具備自律的道德。每一個(gè)體都是在社會(huì)化的過程中，在許許多多外部因素的影響下，才逐漸完成道德的社會(huì)化，即完成對(duì)社會(huì)道德的認(rèn)知、接受和內(nèi)化，并在此基礎(chǔ)上形成道德的自律。這就是說，道德的自律以道德的他律為發(fā)生條件，沒有他律的外在道德要求，個(gè)體的自律就無根無源、無以生長(zhǎng)。在政務(wù)公開的背景下，公民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)得以實(shí)現(xiàn)，而公民運(yùn)用其知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)對(duì)政府官員或工作人員的工作、行為進(jìn)行檢查、評(píng)價(jià)并提出批評(píng)或建議，這對(duì)于政府官員或工作人員來說是一種來自外部的壓力。這種壓力是十分必要的，因?yàn)橹灰嬖谥@樣的壓力，政府官員或工作人員就有可能改進(jìn)自己的工作、改正自己工作中的錯(cuò)誤，使自己的工作沿著政務(wù)誠(chéng)信的要求展開。在政府官員或工作人員并非情愿的情況下，這種外部壓力迫使他們不得不減少或不做不誠(chéng)信的行為，這至少在客觀上有利于政府公信力的提升。而如果這種外部壓力能夠持續(xù)下去，能夠不斷促使政府官員或工作人員經(jīng)常做出不違背政務(wù)誠(chéng)信要求的行為，那么，久而久之，他們就可能由此而養(yǎng)成做出政務(wù)誠(chéng)信行為的習(xí)慣。一旦形成這方面的習(xí)慣，那么，就有可能由他律轉(zhuǎn)化為自律，即無需外部壓力也能習(xí)慣地做出政務(wù)誠(chéng)信行為。由此可見，僅憑外部制約雖然不足以完全解決政務(wù)誠(chéng)信問題，但外部制約的確對(duì)提升政府公信力有一定的影響；更為重要的是，外部制約還能誘導(dǎo)政務(wù)誠(chéng)信之自律的產(chǎn)生，最終形成提升政府公信力之內(nèi)因與外因或自律與他律的聯(lián)動(dòng)。

綜上所述，為了提升政府公信力，必須既重視相關(guān)內(nèi)因即政府官員或工作人員自身之政務(wù)誠(chéng)信品質(zhì)的形成，又要營(yíng)造良好的外部氛圍即確保公民之知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)。這里的問題在于，對(duì)政府公信力有著顯著影響的這些內(nèi)因與外因方面現(xiàn)在都存在著一些問題。

內(nèi)因方面的問題，主要是政府官員或工作人員的政務(wù)誠(chéng)信品質(zhì)往往還沒有真正形成。不少政府官員或工作人員也許能夠說出一大套誠(chéng)信的道理或在涉及誠(chéng)信知識(shí)的考試中得高分，但卻言行不一或知行脫節(jié)，不能在公務(wù)活動(dòng)或政務(wù)工作中嚴(yán)格地、實(shí)際地履行政務(wù)誠(chéng)信的要求。言行不一或知行脫節(jié)的根本原因，就在于行為主體缺乏相應(yīng)的內(nèi)在道德品質(zhì)，即沒有將從外部學(xué)到的誠(chéng)信知識(shí)或要求內(nèi)化，因此就不會(huì)生成道德意義上的自律機(jī)制。為了解決這樣的問題，有兩種對(duì)策可供參考：首先，要嚴(yán)把公務(wù)員隊(duì)伍準(zhǔn)入的道德關(guān)。目前的公務(wù)員考試制度，側(cè)重于知識(shí)性方面，而疏于對(duì)實(shí)際的道德品質(zhì)的考核，因此，即使在公務(wù)員考試甚至在道德知識(shí)的考點(diǎn)上得高分，也不一定說明得高分者就一定有相應(yīng)的良好道德品質(zhì)。政府官員或工作人員所必須具備的政務(wù)誠(chéng)信品質(zhì)，是以一般的誠(chéng)信品質(zhì)為基礎(chǔ)的。如果在進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍之前就缺乏一般的誠(chéng)信品質(zhì)，那么，就很難指望其在成為公務(wù)員后能夠做到政務(wù)誠(chéng)信。而為了篩選出具備一般誠(chéng)信品質(zhì)的人員，就不能只看考試答題成績(jī)，而應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)參考其以往的社會(huì)誠(chéng)信記錄，甚至可以采取一票否決制，只要在社會(huì)誠(chéng)信方面有污點(diǎn)，則無論考試成績(jī)有多好，也一概不準(zhǔn)進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍。其次，應(yīng)當(dāng)在政府官員或工作人員考核中加大政務(wù)誠(chéng)信的權(quán)重。這種考核不應(yīng)當(dāng)只看所謂“政績(jī)”。當(dāng)然，這種考核也不可能不看政績(jī)，但如果缺乏政務(wù)誠(chéng)信，所謂“政績(jī)”就可能有水分甚至完全是虛假的。對(duì)政府官員或工作人員的考核，不能為了所謂“政績(jī)”而原諒、寬容其在政務(wù)誠(chéng)信方面的不足甚至缺失。如果加大政務(wù)誠(chéng)信在考核中的權(quán)重，使得政府官員或工作人員為其政務(wù)失信行為承受巨大代價(jià)，那么，不僅可以減少甚至消滅有水分的“政績(jī)”，而且還可以促進(jìn)政府官員或工作人員之政務(wù)誠(chéng)信品質(zhì)的形成。

外因方面的問題，主要是公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的落實(shí)問題。要落實(shí)公民的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)，就必須落實(shí)政務(wù)公開制度。雖然早在2007年3月，全國(guó)人大就批準(zhǔn)實(shí)施《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》，但時(shí)至今日，一些政府機(jī)構(gòu)在政務(wù)公開方面仍然做得不那么令人滿意。從客觀上看，被公開的政務(wù)信息要么量少，要么內(nèi)容無關(guān)緊要；就主觀而言，一些政府官員要么不敢、要么不愿公開政務(wù)信息。而主觀上的這種不敢或不愿公開政府信息，則是問題的癥結(jié)所在。政府官員之所以不敢公開政務(wù)信息，通常是因?yàn)榇嬖谥瘮』蛞詸?quán)謀私的問題，這種問題腐敗者自己顯然是害怕讓公眾知道的。政府官員之所以不愿公開政務(wù)信息，則多半是由于對(duì)公眾缺乏信任。因此，要解決這方面的問題，一是要清除政府官員中的腐敗分子，或?qū)Ω瘮⌒袨橛枰試?yán)肅處理、加大懲處腐敗的力度，并加強(qiáng)和完善相關(guān)的制度建設(shè)，使得政府官員或工作人員沒有以權(quán)謀私的機(jī)會(huì)或衰減其腐敗傾向；二是要加強(qiáng)政府官員或工作人員與公眾、百姓之間的溝通，以自己的實(shí)際行動(dòng)取信于民，這樣就可以建立雙方的互信關(guān)系。在政務(wù)公開制度得到發(fā)展和完善的情況下，公民的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)就有了良好的前提，但知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)的落實(shí)，還需要政府與公民雙方做出更多的努力。就政府而言，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持和落實(shí)群眾路線，在發(fā)動(dòng)群眾主動(dòng)知情、參與監(jiān)督方面做出實(shí)際努力。如果不敢或不愿政務(wù)公開，當(dāng)然也就不想在發(fā)動(dòng)群眾主動(dòng)知情、參與監(jiān)督方面有所作為。而如果對(duì)各級(jí)政府賦予在發(fā)動(dòng)群眾主動(dòng)知情、參與監(jiān)督方面的責(zé)任，對(duì)此進(jìn)行一定程度的強(qiáng)制，那么，各級(jí)政府就一定會(huì)有所作為或有更大的作為。傳統(tǒng)上，中國(guó)的老百姓有著濃厚的依靠清官的意識(shí)，把希望寄托在清官為民做主上，而不是自己為自己做主，因而民主意識(shí)淡薄、政治參與的主動(dòng)性不強(qiáng)，這種狀況嚴(yán)重影響公民的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)的落實(shí)。因此，當(dāng)代中國(guó)公民自身應(yīng)提升政治參與的意識(shí)，提高在政治領(lǐng)域知情、監(jiān)督的積極性和主動(dòng)性，以從外部有效地促進(jìn)政府公信力的提升。

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B82-051

A

1671-9115（2015）05-0082-05

2015-06-30

江蘇省社科基金課題“提升政府公信力研究”（13ZZB006）

呂耀懷，中南大學(xué)公共管理學(xué)院博士生導(dǎo)師，蘇州科技學(xué)院公共管理學(xué)院教授；

曹志，中南大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生。