古代監(jiān)察制度及其現(xiàn)代啟示

趙文張佳

遼寧大學(xué)法學(xué)院，遼寧 沈陽110036

雖然古代監(jiān)察制度所生長的土壤是封建專制，其當(dāng)初被創(chuàng)立的首要目的也是為了維護皇權(quán)統(tǒng)治，但是在權(quán)力的平衡、監(jiān)督官員方面也起到了積極的意義。對古代監(jiān)察制度發(fā)展歷程的研究，有助于我們“取其精華，去其糟粕”，從而完善現(xiàn)代的監(jiān)察制度。

一、中國古代監(jiān)察制度的發(fā)展演變

(一)先秦時期:監(jiān)察制度的萌芽階段

中國古代的監(jiān)察制度隨著封建制度的產(chǎn)生而產(chǎn)生。先秦時的政治活動中就有監(jiān)察的存在。據(jù)記載，當(dāng)時已設(shè)有監(jiān)察之官“嗇夫”。監(jiān)督官員之官稱為吏嗇夫。西周時期，出現(xiàn)了含有監(jiān)察之意的“御史”官稱，《西周·春官宗伯》“御史掌邦國都鄙及萬民之治令…”由此可見，先秦時期隨著政治制度的初步建立，監(jiān)察活動也開始萌芽，不過當(dāng)時的監(jiān)察活動很簡單，也沒有專門從事監(jiān)察事宜的官員。

(二)秦漢時期:監(jiān)察制度的形成階段

秦朝統(tǒng)一的局面為政治制度的發(fā)展提供了穩(wěn)定的外部環(huán)境。監(jiān)察制度也于這一時期開始形成發(fā)展。秦朝在中央設(shè)置御史大夫，御史大夫管理御史中丞、侍御史、監(jiān)察御史，組成中央監(jiān)察機構(gòu)。在地方設(shè)監(jiān)郡御史，實施對地方的監(jiān)察。秦朝從中央到地方的監(jiān)察機制使古代的監(jiān)察制度進入了一個新的階段，逐漸形成監(jiān)察體系，這一體系在漢代得到了進一步的發(fā)展。

漢承秦制，所以漢代的監(jiān)察制度和秦朝大體一致。本段落僅就漢朝監(jiān)察制度較秦朝之特點進行論述。一、漢朝將御史大夫府改為御史臺，專門負責(zé)監(jiān)察事宜，官員的職權(quán)比秦朝更專業(yè)化。二、為加強對地方的監(jiān)控，漢武帝根據(jù)地域的不同，將全國分成十三個監(jiān)察區(qū)，其中包括一個司隸和十二個州。司隸設(shè)司隸校尉一名，地位非常的高，負責(zé)監(jiān)察朝廷百官、京師、鄰近京師的郡縣。地方十二區(qū)每區(qū)設(shè)一名刺史，直接歸御史中丞管理，負責(zé)監(jiān)察、考核地方。三、第一個地方監(jiān)察法規(guī)“六條問事”制定。漢武帝制定了“六條問事”來規(guī)范刺史的監(jiān)察職責(zé)。從此之后，刺史的監(jiān)察行為、監(jiān)察范圍有了明確的法律規(guī)定。此次立法在很大程度上促進了監(jiān)察制度體系化的形成。

(三)隋唐時期:監(jiān)察制度的完善階段

隋朝的監(jiān)察制度由兩部分組成，一部分是御史監(jiān)察系統(tǒng)，和以往的監(jiān)察官一樣，負責(zé)監(jiān)督官員行為;另一部分是諫官系統(tǒng)，負責(zé)規(guī)勸皇帝的行為。這一時期的監(jiān)察活動也由兩部分構(gòu)成，即對中央常任性監(jiān)察和對地方的臨時性監(jiān)察。地方臨時性監(jiān)察更加的機動靈活，且一定程度上避免了地方監(jiān)察官腐敗。但是，這種臨時性監(jiān)察在全面和及時方面不如常任性監(jiān)察。

唐朝時期，御史臺作為中央監(jiān)察機構(gòu)，有御史大夫和御史中丞兩位長官，下設(shè)察院、殿院、臺院，分工負責(zé)不同事務(wù)。地方設(shè)有巡察使。這一時期不僅在監(jiān)察機構(gòu)的分工設(shè)置上日趨完善，在法律法規(guī)的制訂上也日益增多。主要有“監(jiān)察六條”“巡查六條”等，這些法規(guī)對監(jiān)察工作的規(guī)定更加具體。唐玄宗時期制訂的《唐六典》對監(jiān)察制度也進行了詳細的規(guī)定。

(四)宋元明清:監(jiān)察制度的加強階段

宋朝開始，我國古代的中央集權(quán)、專制皇權(quán)不斷強化，封建統(tǒng)治者更加重視對官員的監(jiān)督和防范。宋朝時期，為了加強對地方的監(jiān)督，設(shè)提點刑獄司，而且這一階段的監(jiān)察官對皇帝直接負責(zé)，由皇帝直接控制。明朝時期，為分散官員的權(quán)力，不再設(shè)置丞相。改御史臺為都察院。在地方設(shè)有三種監(jiān)察官，形成了新的地方監(jiān)察系統(tǒng)。除此之外，明朝還設(shè)有錦衣衛(wèi)，東、西廠，負責(zé)秘密地監(jiān)察官吏。清朝，作為監(jiān)察制度的集大成者，監(jiān)察體系更加嚴密。

宋元明清時期的監(jiān)察制度空前加強，這對監(jiān)督官員有一定益處，但過于加強的監(jiān)督不利于官員行使職權(quán)積極性的發(fā)揮，官員日夜提心吊膽，無心鉆研政務(wù)，甚至出現(xiàn)了部分官員因所謂的“監(jiān)督”而被政敵以此為借口鏟除。

二、古代監(jiān)察制度對現(xiàn)代的啟示

(一)保證監(jiān)察機構(gòu)、監(jiān)察官員的獨立性

保證監(jiān)察機構(gòu)的獨立性，有利于其獨立的行使監(jiān)察職權(quán)，因此垂直的領(lǐng)導(dǎo)體系更有利于發(fā)揮監(jiān)察官員的監(jiān)督職能。然而，我國目前的監(jiān)察體系實行雙重領(lǐng)導(dǎo)制。這種領(lǐng)導(dǎo)體制使得各級監(jiān)察官員與被監(jiān)督的對象處于平級甚至下級，不利于監(jiān)督工作的展開，監(jiān)督官員的獨立性、權(quán)威性受到很大程度上的干擾。

(二)健全監(jiān)察法律法規(guī)，完善對監(jiān)察活動的監(jiān)督

從漢代開始，我國就對監(jiān)察工作進行了立法，使得監(jiān)察工作有法可依，監(jiān)察活動有序進行。健全的法律法規(guī)，不僅有利于監(jiān)察官員工作的展開，也有利于保護被監(jiān)察的官員，避免其被“過度監(jiān)察”而影響了正常的工作，避免監(jiān)察工作成為監(jiān)察官員打擊報復(fù)其他同僚的工具。我國目前的監(jiān)察法律規(guī)范遠遠不能滿足當(dāng)前的監(jiān)察工作的需要，一些具體的、細節(jié)性的規(guī)定有待被制訂，切實保證行政監(jiān)察職能的充分發(fā)揮。

(三)監(jiān)察方式的多樣化

我國古代的監(jiān)察制度方式多樣。監(jiān)察方式的多樣性有助于提升監(jiān)察工作的效益。我國目前的監(jiān)察方式以常設(shè)性監(jiān)察和一般性監(jiān)察為主，因此應(yīng)大力發(fā)展臨時性監(jiān)察和專門性監(jiān)察。臨時性監(jiān)察可預(yù)防當(dāng)?shù)乇O(jiān)察官員與被監(jiān)察官員相互包庇，專門性監(jiān)察可提高監(jiān)察工作的針對性，這兩種監(jiān)察方式應(yīng)得到特別的重視。

[1]曾憲義主編．中國法制史[M]．北京:北京大學(xué)出版社，2009．