論民事檢察公益訴訟制度

翁偉俊

華中師范大學法學院，湖北 武漢 430079

一、概述

我國公益訴訟當下正處于起步階段并且在新修訂的《民事訴訟法》正式確立公益訴訟之前其發(fā)展總體上是比較緩慢的。由于法院立案難和原告勝訴難等原因，近幾年公益訴訟雖然有了一定的發(fā)展，但是案件的類型過于單一而且很少有能夠?qū)ι鐣l(fā)展提供指導意義的案件。

2013年新修訂的《民事訴訟法》第55條的出臺意味著我們國家初步建立了民事公益訴訟制度。簡單的從法條的字面意思來看，它最主要是對民事公益訴訟的范圍和有權(quán)提起公益訴訟的原告資格作出了規(guī)定。根據(jù)我國目前的法律事務(wù)來看，其中機關(guān)是指案件涉及的公共利益相關(guān)聯(lián)的行政主管部門，如環(huán)保、海洋等主管部門。有關(guān)組織主要指全國或省級的組織，如消費者協(xié)會等。

在民訴法此次修改之后，法院進一步做出解釋完善公益訴訟的程序，2015年最高檢民行檢察廳廳長鄭新儉在接受采訪時也曾舉例說明檢察院正通過支持起訴、建立基層試點等實踐來推動檢察公益訴訟的進程并取得了良好效果。他還指出當前檢察機關(guān)提起公益訴訟前可以依職權(quán)開展調(diào)查核實的工作，還可以提出檢察建議的方式來督促有關(guān)機關(guān)和部門糾正其違法行為;在試點內(nèi)檢察機關(guān)可以在事實符合規(guī)定的前提下以公益訴訟人的身份向法院提起訴訟。檢察機關(guān)對提起公益訴訟制度的探索必將推動我國民事檢察公益訴訟制度的建立與完善。

二、我國公益訴訟存在的問題

(一)公共利益在我國受到的保護力度仍顯不足

我國憲法規(guī)定我國是社會主義國家，而社會主義的性質(zhì)最明顯的是體現(xiàn)在生產(chǎn)資料是由社會大眾所公有的，即社會主義公有制是我國的經(jīng)濟制度基礎(chǔ)，這也就意味著我國的經(jīng)濟是屬于人民所公有的，無論是從經(jīng)濟材料還是生產(chǎn)結(jié)果而言，全民與集體共有構(gòu)成了我國的經(jīng)濟共有的模式。而從1978年以來，改革開放的腳步在我國漸漸邁開，我國生產(chǎn)力處于不斷發(fā)展之中，但又體現(xiàn)出發(fā)展水平參差不齊的問題，所以我國在這種形勢下又得發(fā)展多種所有制經(jīng)濟。凱恩斯認為市場具有盲目性隨從性等不足之處，而這些在我國表現(xiàn)的最為明顯的就是市場失靈現(xiàn)象，在這種問題出現(xiàn)的情況下，我國政府加強了政府控制，這也就是宏觀調(diào)控的出現(xiàn)。但隨著宏調(diào)力度的不斷加強，問題也隨之浮現(xiàn)，行政機關(guān)在調(diào)控過程中不斷擴大己身權(quán)力，甚至會做出一些違反法律法規(guī)的行為，例如亂收費等多種危害各方利益的行為時常發(fā)生，在這些情況下，公共利益受到損害，從公益訴訟的角度來說則是為民事公益訴訟的發(fā)展提供了較為寬闊而寬松的發(fā)展。

(二)我國保障公共利益的主體之局限

在我國，對公共利益保護主要是由行政機關(guān)來行使的，這也就意味著行政機關(guān)在公共利益的維護上有著至關(guān)重要的地位。但事情都有兩面性，行政機關(guān)一方面發(fā)揮著一定的作用，另一方面又因為其管理方式的原因也產(chǎn)生了一定的限制。在我國實體法上，對公共利益的保護設(shè)置了多種規(guī)定，但在實際運行中卻在程序上碰上了諸多疏漏，有時候會導致求告無門的情況。而出現(xiàn)這種問題很大程度上是由于公共利益的享有者為大多數(shù)人，也就意味著原告資格受到相應(yīng)的限制，司法范疇也基于這個原因無法對其進行實質(zhì)性的保護。

從事物存在發(fā)展的應(yīng)然性學說分析來看，其實公共利益的代表應(yīng)該是政府，這也就是說對于公共利益的決定性話語權(quán)也掌握在政府手中。然而如果從公共選擇的角度來討論的話，政府雖然是一個非個體的存在，但它也存在追求己身利益的利己性思維，這種利己性在缺乏監(jiān)督的情況下尤其明顯，而受到影響的公共利益也十分明顯。因為在政治學與法學領(lǐng)域，國家很大程度上都是抽象的，它的權(quán)力都交由一些組織機構(gòu)行使。這種方式具有的行政性和政治性使得行政權(quán)與國家所有權(quán)都由政府集中于一體行使。而這種行為也使得行政權(quán)與公共利益的偏差矛盾越來越大，這也進一步增強了我國由檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的緊迫性。

(三)行政監(jiān)督體系監(jiān)督制約難度加大問題

從上文我們知曉，公共利益的行使面臨多重問題，而又因為公共利益的重要性，對其的保護也一直迫在眉睫，然而現(xiàn)實情況卻顯示有效的保護并非易事。出現(xiàn)這種困難首先是該種利益的受益客體的模糊性，其次也因為其主體的不確定性。在當今社會，造成環(huán)境污染、公共利益流失的很大一個原因就是行政違法的發(fā)生，因為行政違法，行政權(quán)不可能去有力地維護公共利益。

而對于司法監(jiān)督，則要平衡行政權(quán)與司法權(quán)，在當今中國，行政權(quán)在不斷壯大中導致司法監(jiān)督無法有效發(fā)揮作用，這是十分可惜的，由此我們應(yīng)該在限制政府行政權(quán)的同時通過立法程序來賦予檢察機關(guān)一定的實質(zhì)權(quán)力來制約監(jiān)督政府機關(guān)，即檢察機關(guān)應(yīng)當享有公益訴訟的權(quán)力。

三、檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的具體構(gòu)想

(一)檢察機關(guān)民事公益訴權(quán)的立法模式

可以說訴訟是保護各種權(quán)利和利益的最后一道防線，所以在世界大多數(shù)國家，人們都把它當作保護公益和解決沖突的重要手段。檢察機關(guān)可以行使民事公益訴訟之權(quán)同時在實體法以及程序法中都明文規(guī)定，這已經(jīng)是在大部分西方國家都實行的做法。我國應(yīng)該汲取世界各國的立法中先進的立法趨勢和司法實踐的精華部分，并認真分析本國立法，讓檢察機關(guān)的這一權(quán)力可以體現(xiàn)在具體的部門法之中使其行使起來更加便利且有法可依，從而提高我國法律制度的統(tǒng)一性、完整性和司法可操作性。如檢察官法、環(huán)境保護法等都應(yīng)增加檢察機關(guān)民事公訴權(quán)、提起范圍和程序的相關(guān)法律條文的具體規(guī)定。

(二)基本原則及嚴格界定檢察機關(guān)提起公益訴訟的范圍

1．基本原則

檢察機關(guān)應(yīng)當根據(jù)以下原則提起民事公訴:一、公益提起原則，違法行為已經(jīng)現(xiàn)實地侵害了國家或社會公益，必須作為檢察機關(guān)啟動訴訟程序的前提;二、限制提起原則，檢察機關(guān)提起公益訴訟主要是以在訴訟中訴訟主體缺失時以公權(quán)力介入訴訟糾紛從而維護因主體缺失造成的權(quán)益損害為目的。其實質(zhì)是公權(quán)與私權(quán)的對弈。民事訴訟中的當事人享有平等、意思自治的權(quán)利，如果公權(quán)力介入到民事糾紛的范圍過于寬泛的話，將會對這些權(quán)利造成嚴重的挑戰(zhàn)。代表公民作為民事活動主體的自由的私法自治原則是民事訴訟得以順利運行的基石，而其在我國民訴中的具體體現(xiàn)則是“不告不理”。所以，檢察機關(guān)可以提起的前提必須得到必要的限制，即必須將已經(jīng)窮盡了其他救濟權(quán)利的方式為基本的前提。并且與此同時，應(yīng)當將一些配套的相關(guān)制度設(shè)置為其前置的程序和環(huán)節(jié)，如督促、檢察建議或支持起訴等;三、重大利益原則，只有在重大的公益受損的情況下，檢察機關(guān)才有必要提起，這也是充分考慮到公權(quán)力和民事相關(guān)原則的結(jié)果，而且檢察機關(guān)還應(yīng)該充分發(fā)揮自身的優(yōu)勢與作用，對群眾組織和社會團體等提起訴訟的情況予以大力的支持。

2．案件范圍

檢察機關(guān)可以介入的公益訴訟案件的范圍，根據(jù)其維護社會公共利益的最終目的，是應(yīng)當嚴格界定的。因此，為了將來這一制度能夠具有更好的可操作性，在本文中，建議在立法上對可以提起的范圍采取列舉式的方式。如國有資產(chǎn)的流失、嚴重的環(huán)境污染和資源破壞、壟斷和不正當?shù)母偁?、婚姻等人事關(guān)系訴訟。但是，檢察院對由于各種特殊原因和狀況而沒有起訴的主體或者這一主體本身不積極起訴的，并且不起訴將會對國家、社會利益和個體的利益造成損害的案件，也可以提起民事公訴。其中提出的個體的利益，是由于檢察機關(guān)出于保護弱者權(quán)益的目的，在公民的生命安全等基本的民事權(quán)利，因無法實現(xiàn)訴訟權(quán)利而得不到保障的時候(比如很多無家可歸的可憐人受到人身傷害，嚴重者甚至死亡，然而國家又查詢不到個人或者其親友的信息)，其代受害人起訴的做法同樣能夠體現(xiàn)社會公益。

(三)科學界定公共利益的司法標準

由于公共利益有很多不同的形態(tài)和表現(xiàn)，并不是一個很具體且容易界定的法律性概念，這樣必將加大民事公訴進行實踐的難度。根本來說，由于某種共同的需求產(chǎn)生了例如國家利益、社會利益和公民利益等等，所以我們可以這樣說，這些關(guān)系之間是有很大的共同性的，如開放性、地域性、人員流通性和社會改變性。因此，公共利益的是這樣定義的:在某一個區(qū)域內(nèi)大部分人的整體利益。其中含有祖國利益、公眾利益和非特指多數(shù)人利益，這種利益是特殊的，因其不具有商事得利的特性，而且能夠滿足大多數(shù)人的需求，它不僅關(guān)系到民眾生活的環(huán)境、醫(yī)療、教育等方面，也包括國防事業(yè)等的利益。由于這種共同性，公共的利益和私人的利益在同一個區(qū)域內(nèi)是難以分清界限的而且互相依存的。公共的利益存在于社會和個人利益交叉的那一部分，這時是可以區(qū)分的，不過在一些特殊情況下，公共和個人之間的利益存在著矛盾與統(tǒng)一，是交織起來的。在定義公共利益時，如果從公共利益其自身存在的特殊之處來看，有幾個必須區(qū)別對待的關(guān)鍵點:一，不應(yīng)該將單純的私益性考慮在內(nèi)，因為公共事物的特性。二，公益性應(yīng)是惠民的，不應(yīng)存在商事性質(zhì)。三，具有持久性的公共作用的才是公共利益。所以，為了強化司法的可操控性，立法時應(yīng)該將公共利益的法律適用準則進行細分化。

(四)明確檢察機關(guān)在民事公益訴訟中的法律地位

在學界中關(guān)于這一問題產(chǎn)生了諸多觀點。首先在前文中已經(jīng)分析過檢察機關(guān)自己的性質(zhì)和法律規(guī)定的任務(wù)都能夠支撐其提起民事公訴的正當性。提起訴訟其實就是實行法律監(jiān)督的形式和手段，并且它們之間是形式和內(nèi)容的關(guān)系。人民檢察院為了能夠更好地行使法律監(jiān)督權(quán)，以維護國家法律的正確實施和統(tǒng)一，便是其提起民事公益訴訟的目的。之所以人民檢察院在訴訟活動中是沒有權(quán)處分當事人的實體權(quán)利的且人民法院的判決對它也不能夠產(chǎn)生強制性的作用，是因為它不是最直接的利益相關(guān)人，也不是民事法律關(guān)系的主體。因此檢察院即使在被告不服的情況下，也只能陳述事實依據(jù)來證明自己不承擔法律責任，而不能夠去承擔實體的民事義務(wù)，即使被告提出了反訴，其當事人也只能是在訴訟中實際享有民事實體權(quán)利義務(wù)的人而不能是檢察機關(guān)。因為人民檢察院在訴訟中責任重大，所以在訴訟中擁有一些特殊權(quán)利，例如，有權(quán)利親自去調(diào)查案件事實等等。在民事公益訴訟中，檢察機關(guān)是具有雙重性身份的，它既是原告即是發(fā)起訴訟程序的一方，而且也是監(jiān)督民事違法行為的監(jiān)督者。所以，為了更加突出檢察機關(guān)在法律中的地位，建議在立法上對檢察機關(guān)的這一職權(quán)作出明確的規(guī)定，且制定相應(yīng)配套的制度與程序。

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