發(fā)揮案管作用 完善檢察院內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制

馬士磊

天津市西青區(qū)人民檢察院，天津 300380

一、檢察院內(nèi)部監(jiān)督的基本內(nèi)涵

檢察院內(nèi)部監(jiān)督制約是什么?有些學(xué)者認(rèn)為，檢察院內(nèi)部監(jiān)督制約主要是檢察機(jī)關(guān)對(duì)于自己受理與立案?jìng)刹榈男淌掳讣?，?shí)行立案?jìng)刹?、審查批?zhǔn)逮捕與審查起訴的分離，從而進(jìn)行檢察院內(nèi)部的自我監(jiān)督制約。

檢察院內(nèi)部監(jiān)督制約是否僅僅限定于檢察院直接立案?jìng)刹榈男淌掳讣?本人認(rèn)為，實(shí)行簡(jiǎn)單的偵查、審查逮捕、審查起訴分離并不能切實(shí)的反映刑事案件的整體性程序活動(dòng)，這種偵、捕、訴的分離模式其本質(zhì)就是不同業(yè)務(wù)部門間的內(nèi)部監(jiān)督制約。但是這種監(jiān)督制約模式存在一定的弊端，只有案件進(jìn)入到下一環(huán)節(jié)，才能由下一部門對(duì)上一部門對(duì)案件的審查結(jié)果進(jìn)行事后審查監(jiān)督，存在了一定程度的滯后性，而且這種監(jiān)督是對(duì)案件實(shí)體問題的監(jiān)督，缺乏對(duì)程序問題的監(jiān)督制約。本人認(rèn)為，檢察院內(nèi)部監(jiān)督制約應(yīng)考慮以下幾方面的內(nèi)容:

(一)檢察院內(nèi)部監(jiān)督制約范圍的基本限定

基于立法機(jī)關(guān)授予監(jiān)督法律實(shí)施的權(quán)利，檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督法律的同時(shí)便是自身權(quán)力運(yùn)用的過程。為保證執(zhí)法活動(dòng)公正、有效的進(jìn)行，權(quán)力的運(yùn)用就必須得以監(jiān)督，因此檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督法律實(shí)施的過程中也需要被監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約便是在進(jìn)行自我監(jiān)督、自我約束。

只要有權(quán)力的運(yùn)用，就應(yīng)該有權(quán)力的監(jiān)督制約。檢察院的內(nèi)部監(jiān)督制約便是對(duì)檢察權(quán)的監(jiān)督制約。檢察院不僅對(duì)自己直接受理的案件享有偵查權(quán)、審查逮捕權(quán)和審查起訴權(quán)，而對(duì)于非直接受理的案件，檢察院同樣享有立案監(jiān)督權(quán)、偵查監(jiān)督權(quán)、審查逮捕權(quán)、審查起訴權(quán)。因此，檢察院內(nèi)部監(jiān)督制約的對(duì)象不限于檢察機(jī)關(guān)直接受理的案件，非直接受理的案件同樣屬于檢察院內(nèi)部監(jiān)督制約的范疇。

(二)檢察院內(nèi)部監(jiān)督制約對(duì)象的界定

檢察院內(nèi)部實(shí)行偵、捕、訴相分離，是為了防止職權(quán)的過分集中而產(chǎn)生執(zhí)法不公，屬于內(nèi)部監(jiān)督制約的一種表現(xiàn)，但是并不是內(nèi)部監(jiān)督的完整活動(dòng)。因?yàn)閷?duì)于直接受理的案件，檢察院是集偵查權(quán)、審查逮捕權(quán)、審查起訴權(quán)于一體的，對(duì)于非直接受理的案件，檢察院是不存在偵查權(quán)的。檢察院建立內(nèi)部監(jiān)督制約，其目的是為了保證檢察權(quán)的正確行使，并不僅僅是偵、捕、訴相分離就可以的。這是因?yàn)闄z察權(quán)不限于偵查、批準(zhǔn)逮捕、審查起訴權(quán)力，還包括逮捕權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)等。所以內(nèi)部監(jiān)督制約的對(duì)象應(yīng)當(dāng)包括全部檢察權(quán)的運(yùn)用。

(三)檢察院內(nèi)部監(jiān)督制約的外延

我國(guó)上下級(jí)檢察院之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，上級(jí)檢察院有權(quán)領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督下級(jí)檢察院，上級(jí)檢察院的職能部門有權(quán)指導(dǎo)下級(jí)檢察院相應(yīng)職能部門的工作。因此，相對(duì)于整體檢察系統(tǒng)外部機(jī)構(gòu)而言，檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督制約應(yīng)當(dāng)涵蓋上下級(jí)檢察院之間的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督。

二、案件管理部門對(duì)于檢察院內(nèi)部監(jiān)督制約的必要性

傳統(tǒng)的檢察院內(nèi)部監(jiān)督體系主要包括:檢察委員會(huì)、紀(jì)檢監(jiān)察部門、人民監(jiān)督員制度、不同業(yè)務(wù)部門的內(nèi)部監(jiān)督等。傳統(tǒng)的檢察院內(nèi)部監(jiān)督體系存在一定的弊端，要么是對(duì)案件的管理范圍小、內(nèi)容窄，要么是管理程序上的滯后性，要么是案件辦理與案件監(jiān)督主體的統(tǒng)一性，不能有效的體現(xiàn)在檢察權(quán)運(yùn)用的全過程中。案件管理部門作為案件管理的綜合性業(yè)務(wù)部門，將對(duì)全院的全部案件進(jìn)行實(shí)時(shí)的日常性的監(jiān)督，其通過對(duì)案件辦理程序及實(shí)體的審查，來進(jìn)一步確保檢察權(quán)正確有效的運(yùn)用，進(jìn)一步對(duì)執(zhí)法辦案人員進(jìn)行監(jiān)督管理。案件管理部門作為綜合性的業(yè)務(wù)部門將會(huì)對(duì)檢察權(quán)的運(yùn)用起到承接的作用，保障了檢察權(quán)運(yùn)用的整體性。因此，發(fā)揮案件管理部門的監(jiān)管職能，也將會(huì)提升檢察院內(nèi)部監(jiān)督制約的整體性。

三、案件管理中心對(duì)于案件辦理的監(jiān)督管理

檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)首先就要加強(qiáng)自身的監(jiān)督制約，確保檢察權(quán)依法有效的行使，保證辦案的質(zhì)量與效率。對(duì)于檢察權(quán)運(yùn)用的監(jiān)督，首要體現(xiàn)便是對(duì)于辦案過程(即各項(xiàng)檢察權(quán)的具體運(yùn)用)監(jiān)督。案件管理機(jī)制的改革作為檢察機(jī)關(guān)完善自身監(jiān)督制約的重要措施，主要職能便是對(duì)案件實(shí)體問題與程序問題的全面管理。

(一)案管對(duì)于案件監(jiān)督管理的原則

案件管理中心對(duì)于案件的監(jiān)督管理是從實(shí)體與程序兩方面進(jìn)行的，其必須理順案件辦理及案件管理之間的關(guān)系，處理好案件管理部門與各業(yè)務(wù)部門之間的關(guān)系，因此其必須堅(jiān)持以下原則:

1．協(xié)調(diào)原則

案件管理部門作為新成立的部門，必須協(xié)調(diào)好與各業(yè)務(wù)部門之間的關(guān)系，首要體現(xiàn)便是處理好與各個(gè)業(yè)務(wù)部門之間的監(jiān)督與配合關(guān)系。從監(jiān)督的角度來講，其是基于檢察院內(nèi)部管理而產(chǎn)生的監(jiān)督關(guān)系，是平等主體之間的監(jiān)督制約，而非訴訟意義上的監(jiān)督。各業(yè)務(wù)部門通過執(zhí)法辦案，履行法律授予的檢察權(quán)，案件管理部門通過對(duì)執(zhí)法辦案活動(dòng)進(jìn)行全流程的集中管理、監(jiān)控、服務(wù);通過對(duì)案件的督促、督辦、按期反饋等保障案件實(shí)體與程序質(zhì)量，完善檢察院內(nèi)部監(jiān)督制約能力。就配合來說，案件管理部門對(duì)于案件的集中管理、監(jiān)控、督促、按期反饋需要各個(gè)部門的進(jìn)行配合，否則就會(huì)出現(xiàn)有意見無反饋的局面，從而導(dǎo)致辦理案件過程中實(shí)體或程序上的違法現(xiàn)象。

2．互補(bǔ)原則

案件管理部門各職能的界定應(yīng)與其他各個(gè)業(yè)務(wù)部門遵循互補(bǔ)原則，應(yīng)是對(duì)原有監(jiān)督制約工作的補(bǔ)充，而不是重復(fù)勞動(dòng)，其本質(zhì)也是為了人盡其用，提高效率，確實(shí)加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督制約的力度。

3．及時(shí)性原則

案件管理部門對(duì)于辦案活動(dòng)的監(jiān)督是通過對(duì)案件全流程的實(shí)時(shí)性管理、監(jiān)控，故其必須要符合及時(shí)性原則。從案件管理部門來講，案件管理部門在對(duì)案件全流程進(jìn)行監(jiān)控的過程中發(fā)現(xiàn)的實(shí)體問題或程序問題，必須及時(shí)傳達(dá)到承辦人，否則就將面臨程序或?qū)嶓w上的錯(cuò)誤。從各業(yè)務(wù)部門來講，對(duì)于案件管理部門提出的建議應(yīng)及時(shí)的予以處理并向案件管理部門做出信息反饋，保障檢察權(quán)的正確行使。

(二)案管對(duì)于案件監(jiān)督管理的方式

1．個(gè)案管理

案件管理部門通過參與具體案件的監(jiān)督管理實(shí)現(xiàn)對(duì)案件實(shí)體質(zhì)量和程序質(zhì)量的監(jiān)督管理，以確保案件整體質(zhì)量。案件管理部門以對(duì)具體案件全流程的監(jiān)管的方式，通過對(duì)具體辦案程序、節(jié)點(diǎn)文書的審查、辦案期限的預(yù)警等實(shí)現(xiàn)對(duì)案件采取事中審查或事后審查。審查后，由案件管理部門向具體辦案部門出具審查意見，具體辦案部門作出相應(yīng)反饋。

2．案件質(zhì)量考評(píng)

案件管理部門通過定期案件質(zhì)量考評(píng)實(shí)現(xiàn)對(duì)各業(yè)務(wù)部門辦結(jié)的案件進(jìn)行質(zhì)量考核，確定具體的A、B、C、D等級(jí)，并對(duì)考核案件逐案進(jìn)行審查、分析、查找原因，制作案件考核報(bào)告書，分發(fā)到具體業(yè)務(wù)部門，督促各業(yè)務(wù)部門予以重視。

3．宏觀管理

案件管理部門定期制作案管月刊，對(duì)業(yè)務(wù)部門案件辦理及程序等問題進(jìn)行匯總分析，對(duì)存在的問題進(jìn)行通報(bào)，必要時(shí)對(duì)集中出現(xiàn)的問題進(jìn)行集中解決;案件管理部門對(duì)于全院受理的案件進(jìn)行綜合分析，并通過案件質(zhì)量考評(píng)、類案分析等業(yè)務(wù)綜合分析，宏觀上把握全院案件辦理情況，使檢察長(zhǎng)和檢委會(huì)客觀全面地掌握全院檢察業(yè)務(wù)運(yùn)行情況，發(fā)揮案管參謀職責(zé)，服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)決策。

四、案件管理部門與其他部門相銜接，提升內(nèi)部監(jiān)督制約能力

(一)與紀(jì)檢監(jiān)察部門銜接

紀(jì)檢監(jiān)察部門與案件管理部門的監(jiān)督方式、監(jiān)督階段與監(jiān)督對(duì)象的不同，決定了紀(jì)檢監(jiān)察部門與案件管理部門相銜接的必要性。兩者有效的銜接，必將形成不同層次的監(jiān)督，將對(duì)執(zhí)法辦案人員的監(jiān)督與對(duì)案件管理相結(jié)合，加強(qiáng)了檢察權(quán)的監(jiān)督制約，有助于檢察工作向司法型管理的轉(zhuǎn)變。紀(jì)檢監(jiān)察部門主要監(jiān)督對(duì)象是“人”，監(jiān)督的方式是通過對(duì)“事”的監(jiān)察來監(jiān)察“人”，在沒有發(fā)現(xiàn)違紀(jì)違法行為前，無法對(duì)人進(jìn)行監(jiān)督，其本質(zhì)是事后監(jiān)督。案件管理部門的主要監(jiān)督對(duì)象是“案件”。案件管理部門通過對(duì)案件辦理過程的集中性管理來實(shí)現(xiàn)對(duì)具體人執(zhí)法辦案的實(shí)時(shí)的監(jiān)管，體現(xiàn)的是一種事前和事中的監(jiān)督。案件管理部門應(yīng)該與紀(jì)檢監(jiān)察部門建立有效的通報(bào)機(jī)制，案件管理部門在對(duì)案件管理過程中的發(fā)現(xiàn)的辦案人存在的問題，應(yīng)定期抄送紀(jì)檢監(jiān)察部門，以便紀(jì)檢監(jiān)察部門在其中發(fā)現(xiàn)違法違紀(jì)線索，并予以及時(shí)糾正處理。兩者的有效銜接，將監(jiān)督延伸到普通案件上，形成了網(wǎng)格化的監(jiān)督，擴(kuò)展了監(jiān)督的深度和寬度，實(shí)現(xiàn)了對(duì)“人”、“案件”監(jiān)督管理的同時(shí)性、統(tǒng)一性，勢(shì)必將提升檢察院內(nèi)部的監(jiān)督制約能力。

(二)與檢察委員會(huì)相銜接

檢察委員會(huì)主要職責(zé)是在檢察長(zhǎng)的主持下，對(duì)重大案件和重大問題進(jìn)行討論并作出決定，具有管理、決策、監(jiān)督等職能。由此可見，檢察委員會(huì)主要是對(duì)業(yè)務(wù)部門提請(qǐng)的重大案件進(jìn)行討論，作出決定，在此過程中會(huì)對(duì)提交討論案件的程序和實(shí)體方面進(jìn)行監(jiān)督。案件管理部門則是對(duì)全部案件進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督，主要是對(duì)執(zhí)法辦案的程序進(jìn)行監(jiān)督，在一定的條件下才會(huì)對(duì)案件的實(shí)體方面進(jìn)行監(jiān)督。檢察委員會(huì)與案件管理部門的銜接，有助于實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督過程的完整性，對(duì)于執(zhí)法辦案實(shí)現(xiàn)了事前管理、事中控制、事后跟蹤，即對(duì)于案件辦理起到事前、事中、事后監(jiān)督，強(qiáng)化案件質(zhì)量監(jiān)督，更將有效的制約執(zhí)法人員對(duì)檢察權(quán)的具體運(yùn)用。將案件管理部門與檢察委員會(huì)相結(jié)合，不僅有利于對(duì)于全院進(jìn)行宏觀管理，還是對(duì)執(zhí)法辦案全方位的監(jiān)督，提高檢察業(yè)務(wù)的監(jiān)督水平。

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