0—3 歲兒童早期發(fā)展家庭政策與公共服務(wù)探索*

孫艷艷

按照1989年聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》的界定，兒童是指“18 歲以下的任何人”。0—3 歲兒童處于生命周期的早期階段，充滿著無限的發(fā)展?jié)撃埽@一時(shí)期的生活經(jīng)歷和體驗(yàn)對(duì)其智力、性格及社會(huì)行為的形成有重大影響。兒童早期是兒童大腦生長發(fā)育的關(guān)鍵期和可塑期，任何不利的因素都會(huì)影響其一生的生活。同時(shí)，這一時(shí)期的兒童大腦具有良好的修復(fù)性，早期的刺激和干預(yù)能夠保證大腦的正常發(fā)育，尤其是對(duì)于腦損傷兒童的干預(yù)越早成效越明顯。因此，為0—3 歲兒童早期發(fā)展提供相關(guān)服務(wù)最直接的效益便是發(fā)掘兒童自身潛力，增強(qiáng)其自身的發(fā)展能力，為其開啟一個(gè)良好的人生開端。

0—3 歲兒童早期發(fā)展不僅可以為個(gè)體和家庭帶來收益，同時(shí)也具有利益外溢性的特點(diǎn):從人力資本的角度來看，良好的早期教育能夠?yàn)槲磥砩鐣?huì)發(fā)展提供優(yōu)秀的人力資源儲(chǔ)備，進(jìn)而提高國民的基本素質(zhì)并增強(qiáng)國家的競(jìng)爭(zhēng)力;從社會(huì)分層的角度來看，通過早期教育避免貧困代際傳遞，將促進(jìn)社會(huì)的公平，減少階層之間的對(duì)立和沖突，進(jìn)而維持社會(huì)的和諧穩(wěn)定;從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來看，人力資本的提升相應(yīng)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加社會(huì)財(cái)富。

世界各國對(duì)于兒童早期發(fā)展的概念使用、內(nèi)涵等有一些差異。例如，在0ECD 國家，早期兒童教育與照護(hù)(Early Childhood Education and Care)的說法比較普遍，包括所有正式或非正式的為學(xué)齡前兒童提供照顧與教育的各種安排，無論這些服務(wù)供給的提供環(huán)境、資金來源、開放時(shí)間或具體項(xiàng)目設(shè)置如何，強(qiáng)調(diào)照護(hù)與教育的不可分割①李瑩、趙媛媛:《兒童早期照顧與教育:當(dāng)前狀況與我國的政策選擇》，《人口學(xué)刊》2013年第2期。。而在聯(lián)合國兒童基金會(huì)等國際組織的表述中，普遍使用兒童早期發(fā)展(Early Childhood Development)的概念，通常指0—6 歲兒童的綜合性發(fā)展。中國通常使用學(xué)前教育的概念，在狹義上更多關(guān)注3—6 歲兒童的教育②夏雪、徐溟溟:《中美兩國學(xué)前教育政府投入比較研究》，《外國教育研究》2012年第3期。。近幾年來，中國針對(duì)學(xué)齡兒童的義務(wù)教育體系發(fā)展日臻完善，針對(duì)3—6 歲兒童的“普惠性”學(xué)前教育體系也逐漸提上日程，唯有針對(duì)0—3 歲兒童及其家庭的相關(guān)政策與公共服務(wù)處在極不完善的階段，無法應(yīng)對(duì)社會(huì)變遷所導(dǎo)致的一系列家庭結(jié)構(gòu)與家庭功能的變化。因此，本研究主要討論0—3 歲兒童的早期發(fā)展，在廣義上泛指0—3 歲兒童早期的整體發(fā)展，囊括了兒童的孕育、營養(yǎng)、保健、照顧、教育以及社會(huì)互動(dòng)等多項(xiàng)基本內(nèi)容，體現(xiàn)了兒童早期發(fā)展多元化的本質(zhì)要求③楊啟光:《兒童早期發(fā)展多元化政策目標(biāo)整合的國際經(jīng)驗(yàn)》，《學(xué)前教育研究》2015年第4期。。

20世紀(jì)60年代開始，西方一些國家開始出臺(tái)政策支持兒童早期發(fā)展，將其視為社會(huì)公平的起點(diǎn)，并借此實(shí)現(xiàn)社會(huì)改革的相關(guān)目標(biāo)。20世紀(jì)90年代以來，在社會(huì)投資理論的影響下，以艾斯平—安德森為代表的西方學(xué)者提出了兒童中心的社會(huì)投資戰(zhàn)略，意在消除兒童貧困和極端的經(jīng)濟(jì)不平等，并且實(shí)施廣泛的早期兒童照護(hù)機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略④Esping-Andersen G，.“A Child-centered Social Investment Strategy”，in Esping-Andersen G.，Gallie D.，Hemerijck A.and Myles J.(eds)，Why We Need a New Welfare State，Oxford:Oxford University Press。轉(zhuǎn)引自李瑩、趙媛媛《兒童早期照顧與教育:當(dāng)前狀況與我國的政策選擇》，《人口學(xué)刊》2013年第2期。。西方一些國家的政府不僅投入資金興辦兒童早期發(fā)展教養(yǎng)機(jī)構(gòu)，更是出臺(tái)了大量的政策和法規(guī)予以支持和強(qiáng)制。近幾年來，中國在理論界和政策界都出現(xiàn)了將0—3 歲兒童早期教育納入公共服務(wù)的呼聲和設(shè)想⑤張建波:《0—3 歲嬰幼兒社區(qū)早期教育公共服務(wù)體系構(gòu)建的基本框架》，《理論觀察》2013年第12期。。但是總的來看，目前的相關(guān)文獻(xiàn)更多是倡導(dǎo)性或宣示性的，相關(guān)政策實(shí)踐多是實(shí)驗(yàn)性或地區(qū)性的，并未形成系統(tǒng)化的理論體系和政策架構(gòu)?，F(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展對(duì)傳統(tǒng)家庭模式提出了挑戰(zhàn)，推動(dòng)政府在家庭政策以及公共服務(wù)供給等方面做出應(yīng)對(duì)和改變。

一、中國社會(huì)轉(zhuǎn)型與兒童早期發(fā)展的挑戰(zhàn)及需求

隨著社會(huì)的急速變遷，0—3 歲兒童所賴以生活的家庭以及所處的社會(huì)環(huán)境發(fā)生了巨大的變化，傳統(tǒng)上依靠家庭實(shí)現(xiàn)的兒童照料與早期教育等正在面臨挑戰(zhàn)。

(一)人口結(jié)構(gòu)與家庭結(jié)構(gòu)的變遷

改革開放以來，中國人口與家庭結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了巨大的變遷。尤其是在獨(dú)生子女政策的影響下，當(dāng)前中國的生育水平相對(duì)較低，人口老齡化速度加快，人口結(jié)構(gòu)矛盾日益顯現(xiàn)。2014年，中國各地對(duì)生育政策進(jìn)行了調(diào)整，陸續(xù)啟動(dòng)單獨(dú)家庭二胎政策，截至2014年年底，大概有100 萬對(duì)的單獨(dú)夫婦提出了申請(qǐng)⑥《2014年中國衛(wèi)生計(jì)生十大新聞》，國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)網(wǎng)站，http://www.nhfpc.gov.cn/xcs/s3574/201501/d3d7a15dac3547b7b11280b95ae1d3b7.shtml。。生育政策調(diào)整在未來一段時(shí)間內(nèi)將對(duì)中國的人口結(jié)構(gòu)產(chǎn)生一定的影響，尤其是對(duì)一些家庭的撫養(yǎng)模式帶來較大的沖擊，增加了家庭撫育年幼兒童的壓力。

與此同時(shí)，現(xiàn)代家庭日益核心化、小型化，平均家庭戶規(guī)模從2000年的3.58 人/戶逐漸下降到2013年的2.98 人/戶，并且由兩人組成的家庭戶占據(jù)的比例最高(約占總家庭戶數(shù)的27%)⑦《中國統(tǒng)計(jì)年鑒(2014)》，統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2014/indexch.htm。。此外，現(xiàn)代生活方式的多元化以及對(duì)個(gè)人價(jià)值的強(qiáng)調(diào)，使婚姻家庭觀發(fā)生了巨大變化，傳統(tǒng)的婚姻制度受到挑戰(zhàn)，家庭模式越來越多元化。一個(gè)突出的表現(xiàn)是離婚率逐年升高，2013年離婚人數(shù)比上年增長12.8%，粗離婚率從2004年的1.28‰上升到2013年的2.58‰⑧《2013年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，民政部網(wǎng)站，http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201406/20140600654488.shtml。。家庭規(guī)模的小型化以及家庭結(jié)構(gòu)的多元化削弱了家庭撫育子女的功能。由于0—3 歲兒童的依賴性和脆弱性更強(qiáng)，因此處于這一階段的家庭，在兒童監(jiān)護(hù)、撫育等方面的壓力更大。

(二)女性參與勞動(dòng)力市場(chǎng)的比重日益增加

全球化經(jīng)濟(jì)發(fā)展和勞動(dòng)力市場(chǎng)整合程度的提高，推動(dòng)女性越來越多地進(jìn)入到勞動(dòng)力市場(chǎng)中。在當(dāng)代社會(huì)，性別平等已不僅是女性自身發(fā)展的問題，而且成為國家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與全球化再適應(yīng)中的一種應(yīng)對(duì)機(jī)制①熊躍根:《女性主義論述與轉(zhuǎn)變中的歐洲家庭政策——基于福利國家體制的比較研究》，《學(xué)海》2013年第2期。。由于女性就業(yè)增加，傳統(tǒng)上由女性(母親)主導(dǎo)的養(yǎng)育模式開始轉(zhuǎn)變，加之目前中國產(chǎn)假時(shí)間較短，女性履行傳統(tǒng)家庭角色的障礙越來越大，隔代養(yǎng)育成為很多家庭的選擇，父母在兒童早期教育方面的參與減少。有研究表明，在北京，大約70%的兒童是由隔代祖父母撫養(yǎng)，上海為50%—60%，廣州為50%，全國大約有將近一半的兒童接受的是隔代撫養(yǎng)和教育②吳航:《家庭教育學(xué)基礎(chǔ)》，華中師范大學(xué)出版社2010年版，第69 頁。。雖然中國傳統(tǒng)文化為“天倫之樂”賦予了一定的價(jià)值與意義，但是不可否認(rèn)的是，隨著社會(huì)的快速發(fā)展，代際文化差異越來越大，在育兒觀念、教育理念與方法等方面必然會(huì)存在著一定的代際矛盾與沖突，不僅影響到家庭代際關(guān)系，而且影響年幼兒童的社會(huì)化。

(三)居住分離造成的家庭支持網(wǎng)絡(luò)弱化

中國地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異性導(dǎo)致人口地域流動(dòng)頻繁，但是由于傳統(tǒng)戶籍制度的限制，大量家庭中主要家庭成員居住分離或者地域分割。資料顯示，中國人戶分離人口從2000年的1.44 億上升到2013年的2.89 億，流動(dòng)人口從2000年的1.21 億上升到2013年的2.45 億③《中國統(tǒng)計(jì)年鑒(2014)》，統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2014/indexch.htm。其中，人戶分離是指居住地與戶口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致且離開戶口登記地半年以上的人口;流動(dòng)人口是指分離人口中不包括市轄區(qū)內(nèi)人戶分離的人口。。由于地域分割，家庭成員可以利用的資源減少，社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)弱化，由此導(dǎo)致家庭成員共同撫養(yǎng)子女、贍養(yǎng)老人或提供其他安全保護(hù)等功能都出現(xiàn)了障礙。例如，目前中國農(nóng)村地區(qū)普遍存在的留守家庭、流動(dòng)人口家庭已經(jīng)成為社會(huì)各界關(guān)注的一個(gè)社會(huì)問題。對(duì)于這些家庭而言，0—3 歲兒童早期發(fā)展還停留在監(jiān)護(hù)照管為主，發(fā)展性早期教育的獲得水平存在著較大的差異。一些兒童甚至不能和父母一起生活，更談不上科學(xué)的兒童早期教育了。

(四)社會(huì)分層導(dǎo)致兒童的境遇差異較大

由于家庭主要照料者的受教育水平、職業(yè)與經(jīng)濟(jì)水平存在差異，同時(shí)受城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距等因素的影響，兒童通過家庭內(nèi)部所接受的早期發(fā)展支持是不均衡的。以體現(xiàn)兒童最基本生存狀況的兒童死亡率為例，國家衛(wèi)計(jì)委統(tǒng)計(jì)顯示，中國5 歲以下兒童死亡率已經(jīng)從1991年的61‰下降到2011年的15‰。即便如此，根據(jù)聯(lián)合國兒童基金會(huì)的報(bào)告，中國5 歲以下兒童死亡數(shù)是25.8 萬，在全球名列第五，同時(shí)城鄉(xiāng)之間存在很大差異。與東部城市地區(qū)相比較，西部省份的兒童死亡率要高出兩倍以上④《中國兒童死亡率20 多年下降74%》，新華網(wǎng)，http://www.js.xinhuanet.com/2013-09/18/c_117415099.html。。在廣泛的意義上，由于家庭成員的知識(shí)水平、教育能力、參與程度等的差異性，導(dǎo)致0—3 歲兒童在早期發(fā)展方面的支持和干預(yù)差異很大。

一方面，社會(huì)變遷對(duì)傳統(tǒng)家庭撫育模式帶來挑戰(zhàn)，另一方面，現(xiàn)代兒童觀對(duì)兒童早期發(fā)展提出了新的需求。傳統(tǒng)上往往將年幼兒童視為無知的、脆弱的、缺乏理性的個(gè)體，甚至被看作是成年人的附屬物，因此兒童的價(jià)值被忽視，其內(nèi)在需求被壓制，甚至成為成人社會(huì)實(shí)現(xiàn)自我利益和社會(huì)利益的工具?！秲和瘷?quán)利公約》中的兒童權(quán)利理念則為兒童(尤其是年幼兒童)賦予了新的價(jià)值，認(rèn)為兒童享有生存權(quán)、受保護(hù)權(quán)、發(fā)展權(quán)以及參與權(quán)等，是新一代的公民而不是家庭或者父母滿足社會(huì)期望的工具和手段。在此觀念影響下，社會(huì)中對(duì)0—3 歲兒童早期發(fā)展越來越重視，將其視為終生教育的開端，需求也日益多元化?；窘逃卜?wù)的目標(biāo)已經(jīng)從滿足社會(huì)公眾基本教育需求轉(zhuǎn)向滿足社會(huì)公眾公平、優(yōu)質(zhì)多元化的教育需求。在這些因素的影響下，0—3 歲兒童早期發(fā)展的內(nèi)容更為豐富，不僅包括生理健康、認(rèn)知能力發(fā)展等基本需求的滿足，也開始延伸到人際溝通、社會(huì)參與等多元目標(biāo)，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)育經(jīng)驗(yàn)顯然已經(jīng)無法滿足這一轉(zhuǎn)變。

中國傳統(tǒng)家庭對(duì)兒童早期發(fā)展支持功能的弱化已經(jīng)并非是個(gè)體問題而呈現(xiàn)出社會(huì)結(jié)構(gòu)性，相應(yīng)也產(chǎn)生了其他一系列社會(huì)問題，如照料看護(hù)的缺失導(dǎo)致的傷害和拐賣兒童事件、女性就業(yè)歧視以及遺棄殘疾兒童等。顯然，依靠個(gè)人或家庭無法解決這一政策問題或者制度問題。為了應(yīng)對(duì)日益增加的家庭壓力與日益弱化的家庭能力之間的失衡狀態(tài)，需要通過公共服務(wù)與家庭政策對(duì)兒童早期發(fā)展予以支持。從這一意義上來看，家庭的私人與公共性質(zhì)界限是一個(gè)相對(duì)的問題，為家庭提供服務(wù)以修復(fù)或者支持家庭功能的發(fā)揮便具有某些公共物品的屬性。

二、中國兒童早期發(fā)展家庭政策與公共服務(wù)的約制

與現(xiàn)代家庭所發(fā)生的巨大變化相比，中國針對(duì)0—3 歲兒童發(fā)展及其家庭支持的相關(guān)政策明顯落后于現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化與生活方式的改變。在國際社會(huì)中，一些民主社會(huì)主義國家(如瑞典)對(duì)家庭和兒童提供了大量的支持和福利供給，即使是自由主義模式下的美國，對(duì)兒童早期發(fā)展的干預(yù)也越來越明顯。這些國家在政策設(shè)計(jì)、運(yùn)作機(jī)制、服務(wù)內(nèi)容等方面都發(fā)展出比較成熟的經(jīng)驗(yàn)。本部分主要通過比較的視角來檢視中國目前的政策與服務(wù)現(xiàn)狀。

(一)家庭政策缺失及碎片化

長期以來，撫養(yǎng)兒童是女性生育行為的自然延伸，因此，0—3 歲兒童的撫養(yǎng)和早期教育多由家庭內(nèi)部來完成，是典型的私人物品。在日常生活實(shí)踐以及政府的政策安排中，將0—3 歲兒童的照料、教養(yǎng)等視為“家庭自治”的主要內(nèi)容而缺乏公共關(guān)注。

從家庭政策來看，目前中國尚未形成獨(dú)立的、專門針對(duì)兒童早期發(fā)展的家庭政策，只有包含在“其他政策文本中的相關(guān)政策”①徐浙寧:《我國關(guān)于兒童早期發(fā)展的家庭政策(1980—2008)——“從家庭支持”到“支持家庭”?》，《青年研究》2009年第4期。。政府針對(duì)兒童保護(hù)、兒童福利出臺(tái)了一系列的政策和法規(guī)，但是這些政策法規(guī)的“碎片化”特征比較明顯，表現(xiàn)為政策對(duì)象較為分散，通常限制在某些特定兒童群體。例如民政部門出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)生活困難的艾滋病患者、患者家屬和患者遺孤救助工作的通知》(2004)中涵蓋了對(duì)生活困難艾滋病患者子女的家庭寄養(yǎng)、五保供養(yǎng)等政策措施;民政部與財(cái)政部聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于發(fā)放孤兒基本生活費(fèi)的通知》(2010)中強(qiáng)調(diào)對(duì)孤兒的經(jīng)濟(jì)支持;殘聯(lián)聯(lián)合財(cái)政等部門針對(duì)貧困殘疾兒童實(shí)施搶救性康復(fù)項(xiàng)目;衛(wèi)生部與教育部聯(lián)合出臺(tái)的《托兒所幼兒園衛(wèi)生保健管理辦法》(2010)則以預(yù)防減少托幼機(jī)構(gòu)疾病發(fā)生、保障兒童身心健康為主要目標(biāo)，等等。這些專項(xiàng)政策非常具體、可操作性強(qiáng)，但是部門分割的政策體系也導(dǎo)致資源呈現(xiàn)碎片化，難以整合和有效配置。而且，政府主要針對(duì)弱勢(shì)群體提供補(bǔ)缺性的家庭政策與支持，缺少對(duì)普遍家庭發(fā)展的支持②胡湛、彭希哲:《家庭變遷背景下的中國家庭政策》，《人口研究》2012年第2期。，缺乏相應(yīng)的服務(wù)來提高貧困或失能家庭的監(jiān)護(hù)能力和教育能力。對(duì)于正常家庭中的兒童，相關(guān)政策與服務(wù)較少，甚至出現(xiàn)了明顯的悖論:家庭變成了兒童以及其他生活在家庭中的弱勢(shì)群體獲得政府和社會(huì)支持的障礙，也就是說，一個(gè)擁有結(jié)構(gòu)完整家庭的社會(huì)成員就意味著得不到政府或社會(huì)的直接支持③張秀蘭、徐月賓:《建構(gòu)中國的發(fā)展型家庭政策》，《中國社會(huì)科學(xué)》2003年第6期。，結(jié)構(gòu)完整家庭的兒童養(yǎng)育基本上依靠家庭自我保障。

同時(shí)，已有政策目標(biāo)和著眼點(diǎn)等并沒有立足于直接家庭功能的修復(fù)和家庭能力的提升。例如，當(dāng)前針對(duì)大多數(shù)家庭實(shí)施的獨(dú)生子女補(bǔ)貼政策，其政策目標(biāo)主要是控制人口，補(bǔ)貼數(shù)額僅僅是象征性的，并不能真正提高家庭福利。近幾年來，《中國兒童發(fā)展綱要》 (2001—2010，2011—2020)為兒童權(quán)益保護(hù)提供了綜合性的政策框架，但是在關(guān)于0—3 歲兒童早期發(fā)展的目標(biāo)、家庭支持政策與措施等方面都還未成熟。

相比較而言，西方一些國家形成了較為系統(tǒng)和完整的家庭政策體系，相信任何家庭都是有需要的家庭，所以政策適用對(duì)象不只是有問題的家庭，更要惠及所有家庭，不僅提供特殊家庭應(yīng)急或者修補(bǔ)性的幫助，更重視對(duì)一般家庭的預(yù)防和支持性幫助①徐浙寧:《我國關(guān)于兒童早期發(fā)展的家庭政策(1980—2008)——“從家庭支持”到“支持家庭”?》，《青年研究》2009年第4期。，針對(duì)0—3 歲兒童家庭實(shí)施了綜合性的社會(huì)服務(wù)和社會(huì)支持項(xiàng)目。例如，德國《聯(lián)邦育兒金法》 (2004)中規(guī)定，0—3 歲兒童父母一方或者雙方可以在孩子出生后三年時(shí)間內(nèi)從事每周不超過30 小時(shí)的工作，還可以通過減免個(gè)人所得稅、獲得子女補(bǔ)貼費(fèi)、育兒金、父母補(bǔ)助金等解決養(yǎng)育子女的費(fèi)用。一些公共服務(wù)機(jī)構(gòu)也有針對(duì)家庭的優(yōu)惠政策以及促進(jìn)措施，如為低收入家庭提供住房、擴(kuò)建育兒機(jī)構(gòu)等②張雨露:《家庭——個(gè)人與社會(huì)的博弈——關(guān)于德國家庭現(xiàn)狀及目前家庭政策的分析》，《德國研究》2007年第1期。。

(二)公共投入總量不足

20世紀(jì)90年代末，中國政府出臺(tái)了一系列的政策文件來保護(hù)兒童權(quán)利，在一定程度上提升了兒童的福利狀況。但是與社會(huì)其他群體(如老年人)相比較而言，政府針對(duì)兒童早期發(fā)展以及家庭撫育功能的支持還不足，代際間的福利差異較大。

從公共投入來看，政府針對(duì)0—3 歲兒童及其家庭投入較少。對(duì)0—3 歲兒童早期發(fā)展及家庭支持的相關(guān)投入涉及到衛(wèi)生防疫、兒童津貼、早教設(shè)施等多個(gè)方面，并且分散在不同部門，很難從單一統(tǒng)計(jì)口徑中找到數(shù)據(jù)，因此，主要以0—6 歲學(xué)前教育投入為例進(jìn)行說明。改革開放以來，中國學(xué)前教育政策和管理體制總體方向是“國退民進(jìn)”③屈智勇等:《從企業(yè)/社區(qū)服務(wù)到國家公共服務(wù)體系:學(xué)前教育的政府責(zé)任》，《北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2011年第6期。，政府在制度、服務(wù)、組織等方面承擔(dān)的責(zé)任相對(duì)弱化。2010年之前，中央政府對(duì)學(xué)前教育幾乎沒有什么投入，2008年，兒童早期發(fā)展和教育占全部教育系統(tǒng)總?cè)雽W(xué)人數(shù)的9%，但對(duì)兒童早期發(fā)展的公共支出卻微不足道，僅占GDP 的0.01%，或公共教育預(yù)算總支出的1.3%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于經(jīng)合組織國家占GDP 的0.5%或公共教育支出總額的8%的平均水平④世界銀行:《中國的兒童早期發(fā)展與教育:打破貧窮的代際傳遞與改善未來競(jìng)爭(zhēng)力》，中國人口出版社2011年版，第35 頁。?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》發(fā)布后，占公共教育預(yù)算總支出的比例有所提高，到2012年為3.23%⑤楊東平主編:《中國教育發(fā)展報(bào)告(2014)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2014年版，第245 頁。，但這一比例仍然過低。

相比較而言，一些國家政府對(duì)0—3 歲兒童及其家庭的投入比例較高。從1980年到2001年，雖然很多發(fā)達(dá)國家的兒童數(shù)量在減少，但是在兒童及其家庭方面的公共投資都增加了⑥S.G.Gabel and S.B.Kamerman，“Investing in Children:Public Commitment in Twenty-one Industrialized Countries”，Social Service Review，Vol.6，2006.pp.239-263.。仍以學(xué)前教育為例，包括瑞典在內(nèi)的一些北歐國家，對(duì)兒童早期發(fā)展的投資高達(dá)GDP 的2%左右。2013年瑞典政府的教育支出約占GDP 的比例為7.93%，僅學(xué)前教育支出就占GDP 的1.91%⑦更詳細(xì)的信息可以參見瑞典國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，http://www.scb.se/en_/Finding-statistics/Statistics-by-subject-area/Education-and-research/Education-of-the-populatio n/Educational-expenditure/Aktuell-Pong/9912/154808/。，約占全部教育支出的15%左右。相對(duì)于其他年齡階段而言，政府在學(xué)前階段的各種投入所占的比例是比較大的。

(三)政策手段較為單一

從有限的資源投入來看，政府對(duì)0—3 歲兒童及其家庭的公共政策主要集中在經(jīng)濟(jì)支持上，包括生育津貼、獨(dú)生子女費(fèi)、免費(fèi)計(jì)劃免疫接種以及一部分醫(yī)療補(bǔ)貼，針對(duì)兒童及其家庭所提供的公共服務(wù)較少，手段也比較單一。

1.目前的產(chǎn)假無法幫助年輕父母平衡工作與育兒之間的矛盾。為了平衡工作與育兒之間的矛盾，很多國家都給予年輕父母較為充裕的育兒假期以及優(yōu)厚的親職假津貼，以保證父母有足夠充裕的時(shí)間和經(jīng)濟(jì)來履行親職責(zé)任。但是，相對(duì)而言，中國的產(chǎn)假時(shí)間較短，無法幫助年輕父母承擔(dān)支持兒童早期發(fā)展的責(zé)任。例如，2012年通過的《女職工勞動(dòng)保護(hù)特別規(guī)定(草案)》規(guī)定，女職工產(chǎn)假為98 天，部分省市針對(duì)晚育者適當(dāng)延長時(shí)間，最長的為6 個(gè)月，并且只有女性才能享有。這種制度安排一方面無法保證0—3 歲兒童獲得持續(xù)的照顧，另一方面也增加了女性在勞動(dòng)力市場(chǎng)中的被動(dòng)性。

2.缺乏普遍的公共托育服務(wù)。目前中國的幼兒園主要為3—6 歲兒童提供托幼和教育類服務(wù)，3 歲以下的兒童則被排斥在公共托幼服務(wù)體系之外。不可否認(rèn)的是，對(duì)于0—3 歲兒童而言，家庭永遠(yuǎn)是最佳的養(yǎng)育場(chǎng)所。然而，公共托幼機(jī)構(gòu)提供的替代性服務(wù)，可以為兒童的主要照顧者及家庭提供暫時(shí)的“喘息”，同時(shí)為兒童提供發(fā)展社會(huì)性技能的機(jī)會(huì)。例如，瑞典兒童從半歲至6 歲可以進(jìn)入不同形式的托兒所，低收入家庭可以免交相關(guān)費(fèi)用。瑞典絕大多數(shù)地方政府雇有專職的兒童看護(hù)，這是一種由國家補(bǔ)貼的社會(huì)服務(wù)，當(dāng)孩子生病而家長因故不能親自照顧時(shí)，都可請(qǐng)兒童看護(hù)幫助①何玲:《瑞典兒童福利模式及發(fā)展趨勢(shì)研議》，《中國青年研究》2009年第2期。。相比較而言，目前中國的市場(chǎng)對(duì)0—3 歲兒童的早期教育和托幼服務(wù)給予極大關(guān)注，并迅速成為強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，出現(xiàn)了大量私營早教機(jī)構(gòu)和托幼機(jī)構(gòu)。在市場(chǎng)利益驅(qū)動(dòng)下，這些服務(wù)收費(fèi)較高，將一部分低收入家庭排斥在外，又反過來強(qiáng)化了階層差異，造成新的社會(huì)不公。

3.親職教育服務(wù)被忽視。0—3 歲兒童早期發(fā)展依賴于兒童照顧者與家庭的能力以實(shí)現(xiàn)充分的照顧和養(yǎng)育，因此，家庭與父母的參與和能力提升對(duì)于兒童早期發(fā)展的理想目標(biāo)具有非常重要的意義。雖然中國傳統(tǒng)文化重視家庭教育的價(jià)值，但是目前在公共領(lǐng)域鮮有關(guān)注，通常只有教育部門進(jìn)行倡導(dǎo)，并沒有具體的政策和服務(wù)予以配套。相對(duì)而言，西方一些國家在推動(dòng)托兒機(jī)構(gòu)建設(shè)的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)兒童父母的支持，通過為家長提供親職教育和輔導(dǎo)來改善兒童的福利。例如，美國《2000年教育目標(biāo):美國教育法》中強(qiáng)調(diào)“家長參與”，明確指出:每個(gè)家長都應(yīng)成為兒童的第一任教師;家長每天要抽出一定的時(shí)間幫助學(xué)前兒童學(xué)習(xí);家長應(yīng)有機(jī)會(huì)接受必要的培訓(xùn)和支持②Goals 2000:Educate America Act，http://www2.ed.gov/legislation/GOALS2000/TheAct/intro.html.。此外，美國還開設(shè)了“國家兒童保育信息中心”，使家長在社區(qū)內(nèi)便可以獲得兒童保育的信息。

總體來看，中國目前針對(duì)0—3 歲兒童早期發(fā)展還未形成顯性的、明確的家庭政策體系，在制度建設(shè)、政策手段以及具體服務(wù)等方面還不完善。相比較而言，從世界各國經(jīng)驗(yàn)來看，一些國家的政府開始積極參與兒童照顧領(lǐng)域，實(shí)施了一系列的政策與行動(dòng)，不僅關(guān)注反貧困與促進(jìn)就業(yè)，而且針對(duì)一般家庭的兒童進(jìn)行大量的投入，旨在促進(jìn)工作與家庭的平衡以及實(shí)現(xiàn)教育起點(diǎn)的公平。近年來歐洲家庭政策越來越傾向于將家庭視為由不同個(gè)體組成的集團(tuán)，在政策層面上關(guān)注到家庭中每一個(gè)獨(dú)特的個(gè)體，尤其是婦女和兒童③趙芳、陳艷:《近二十年來的歐洲家庭政策:變化及其延續(xù)》，《華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2014年第1期。。在大多數(shù)情況下，針對(duì)0—3 歲兒童早期發(fā)展的政策與行動(dòng)并不是基于“國家必須分擔(dān)兒童照顧責(zé)任”的理念或者僅僅指向嬰幼兒的發(fā)展，而是把對(duì)兒童照顧的干預(yù)作為“非暴力革命”的社會(huì)改革手段，成為解決多個(gè)社會(huì)問題的途徑④劉焱:《學(xué)前教育兼具“教育性”和“社會(huì)公共福利性”》，《人民政協(xié)報(bào)》2009年5月20日;張亮:《歐美兒童照顧社會(huì)政策的發(fā)展及借鑒》，《當(dāng)代青年研究》2014年第5期。。

三、兒童早期發(fā)展家庭政策與公共服務(wù)增進(jìn)路徑

在目前學(xué)術(shù)界，心理學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等對(duì)0—3 歲兒童早期發(fā)展的價(jià)值都進(jìn)行了一定的討論。但是，在中國目前推行0—3 歲兒童早期公共服務(wù)面臨著一些制約的因素，例如即時(shí)成本與長期受益之間的矛盾、補(bǔ)缺型福利觀念與制度所產(chǎn)生的慣性與路徑依賴仍然存在，當(dāng)前社會(huì)中普遍存在的社會(huì)問題，如城鄉(xiāng)差距、貧困等，都會(huì)影響到對(duì)0—3 歲兒童及其家庭的經(jīng)濟(jì)投入和服務(wù)供給。甚至有學(xué)者指出，在城鄉(xiāng)九年制義務(wù)教育成果尚未鞏固和提高之前，不具備延長義務(wù)教育法定年限的現(xiàn)實(shí)條件①張力:《論不同服務(wù)分類框架下的教育定位及政策走向》，《中國人民大學(xué)教育學(xué)刊》2011年第1期。。

近幾年來，中國各級(jí)政府出臺(tái)了一系列政策文件對(duì)學(xué)前教育以及兒童早期發(fā)展予以關(guān)注，例如，2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》提出了“基本普及學(xué)前教育”和“重視0—3 歲嬰幼兒教育”，著眼于構(gòu)建服務(wù)于大眾的兒童早期發(fā)展公共服務(wù)體系。中國婦聯(lián)、教育系統(tǒng)也逐步意識(shí)到0—3 歲兒童早期發(fā)展的重要性，在0—3 歲兒童公共服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行了探索。如上海市在全國較早地啟動(dòng)了建立“以社區(qū)為基礎(chǔ)、面向家庭、體現(xiàn)公益性、滿足基本需求”的科學(xué)育兒指導(dǎo)服務(wù)體系，并啟動(dòng)免費(fèi)培訓(xùn)(0—3 歲嬰幼兒家長及看護(hù)人)項(xiàng)目;婦聯(lián)系統(tǒng)以基層?jì)D聯(lián)為依托，通過財(cái)政資金支持、社會(huì)資金籌集，在社區(qū)建立“婦女兒童家園”，除了為女性提供維權(quán)、就業(yè)等服務(wù)之外，也為兒童提供早期教育和家庭親子教育等服務(wù)。還有一些基金通過購買服務(wù)的方式為特殊兒童群體提供早期發(fā)展服務(wù)。但是這些項(xiàng)目大多數(shù)都是小型的、區(qū)域內(nèi)或者系統(tǒng)內(nèi)的實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目，通常由不同政府部門或群團(tuán)組織牽頭負(fù)責(zé)，項(xiàng)目的長期性和系統(tǒng)性不足，同時(shí)也缺乏政策和制度支持，因此需要在以下方面予以增進(jìn)和完善。

(一)加強(qiáng)對(duì)兒童早期發(fā)展的政策干預(yù)與服務(wù)投入

鑒于0—3 歲兒童早期發(fā)展對(duì)兒童個(gè)體、家庭以及整個(gè)社會(huì)都具有不可替代的重要意義，應(yīng)在公共政策和服務(wù)體系中強(qiáng)化對(duì)這一人生開端時(shí)期的關(guān)注和投入，改變目前以市場(chǎng)化、商品化服務(wù)為主導(dǎo)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，強(qiáng)化國家和政府在兒童早期發(fā)展中的福利責(zé)任，建構(gòu)綜合性的兒童福利體系，在當(dāng)前計(jì)劃免疫、衛(wèi)生保健等基礎(chǔ)性服務(wù)之上，結(jié)合不同地區(qū)的需求，不斷創(chuàng)新政策和服務(wù)形式，將0—3 歲兒童早期發(fā)展納入到公共政策和服務(wù)體系之內(nèi)。

政府不僅要強(qiáng)化對(duì)0—3 歲兒童早期發(fā)展的責(zé)任意識(shí)，更要加強(qiáng)中央財(cái)政對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付力度，改變目前0—3 歲兒童早期發(fā)展領(lǐng)域分散管理、地方統(tǒng)籌為主的財(cái)政制度，支持地方政府通過各種方式增加針對(duì)0—3 歲兒童早期發(fā)展的福利供給，逐步擴(kuò)大基礎(chǔ)公共服務(wù)的范圍，以有效地支持家庭并提高兒童福利。

(二)重視中國家庭中的傳統(tǒng)資源，建立普惠型的家庭政策與福利體系

中國傳統(tǒng)文化中重視個(gè)體對(duì)家庭的責(zé)任與義務(wù)，但是針對(duì)0—3 歲兒童及其家庭的相關(guān)政策與服務(wù)并不明晰。鑒于此，應(yīng)整合目前呈現(xiàn)碎片化的政策與資源體系，以兒童權(quán)利為基礎(chǔ)，倡導(dǎo)不同部門的資源整合和協(xié)調(diào)，確保以0—3 歲兒童的最大利益為制度設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)，在科學(xué)研究的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)一個(gè)綜合性的政策與服務(wù)框架。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)家庭發(fā)展的不同生命周期及其特定需求，制定相關(guān)政策來支持家庭增強(qiáng)其能力，通過政策設(shè)計(jì)、福利給付以及公共服務(wù)等方式來確認(rèn)和維護(hù)傳統(tǒng)家庭的價(jià)值。例如，可以借鑒國際經(jīng)驗(yàn)延長產(chǎn)假，支持父母尤其是男性參與到育兒中;也可以通過稅收或者現(xiàn)金給付的方式為家庭(尤其是貧困、殘障等弱勢(shì)兒童家庭)提供財(cái)政幫助。

(三)建立“政府、社區(qū)、家庭”三位一體的兒童早期發(fā)展公共服務(wù)體系

兒童早期發(fā)展并不僅僅依賴家庭內(nèi)部的照顧，也需要社區(qū)以及整個(gè)社會(huì)層面的支持環(huán)境。針對(duì)目前公共投入與公共服務(wù)匱乏的情況，應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，通過建構(gòu)系統(tǒng)的兒童早期發(fā)展公共服務(wù)體系來滿足兒童及家庭的需求。

1.建立以社區(qū)為基礎(chǔ)的幼兒看護(hù)體系。0—3 歲兒童早期發(fā)展不同于幼兒園教育和初級(jí)教育，家庭仍是其最佳的生活發(fā)展場(chǎng)所。為了平衡女性就業(yè)與兒童照料之間的沖突和矛盾，可以依托社區(qū)建立并普及收費(fèi)較低，且能夠覆蓋0—3 歲兒童的早期發(fā)展支持機(jī)構(gòu)，整合教育部門、民政、衛(wèi)生、婦聯(lián)等不同資源和服務(wù)主體，為有需要的家庭提供具有可及性的、綜合性的服務(wù)，包括臨時(shí)照管服務(wù)、兒童早期開發(fā)服務(wù)等。

2.提供親職教育培訓(xùn)。0—3 歲兒童早期發(fā)展公共服務(wù)不僅是一種針對(duì)兒童個(gè)體的教育服務(wù)，也包含針對(duì)父母和家庭的一系列社會(huì)服務(wù)。針對(duì)當(dāng)前家庭的迫切需求，應(yīng)針對(duì)親職履行、家庭教育等提供信息咨詢、講座等服務(wù)，幫助家長提升自身的養(yǎng)育能力，建立家庭之間的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)兒童與父母以及其他社會(huì)系統(tǒng)之間的良好互動(dòng)。

3.發(fā)揮專業(yè)社會(huì)服務(wù)組織的服務(wù)優(yōu)勢(shì)。在中國當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)軌的過程中，建立一個(gè)“小政府、大社會(huì)”為主要特征的公共服務(wù)型政府成為社會(huì)治理創(chuàng)新的主要目標(biāo)之一。專業(yè)社會(huì)服務(wù)組織因其自身的民間性、靈活性等特征，使其在公共服務(wù)供給中具有明顯的優(yōu)勢(shì)。在這種發(fā)展趨勢(shì)下，應(yīng)發(fā)揮專業(yè)社會(huì)服務(wù)組織的服務(wù)優(yōu)勢(shì)，通過政府購買服務(wù)的方式，以社區(qū)服務(wù)為載體，為0—3 歲兒童及其家庭提供專業(yè)性服務(wù)，以更有效地支持兒童和家庭。

(四)循序漸進(jìn)的服務(wù)類別

通過公共服務(wù)對(duì)0—3 歲兒童早期發(fā)展進(jìn)行支持，應(yīng)建立分類別的公共服務(wù)體系，優(yōu)先關(guān)注處境不利地區(qū)和不利兒童的早期發(fā)展問題，按照補(bǔ)償原則為他們提供專門的支持。對(duì)于普通家庭的兒童提供支持性早期發(fā)展服務(wù)，結(jié)合當(dāng)前社區(qū)建設(shè)與非營利組織的發(fā)展，為0—3 歲的兒童及其家長提供各種醫(yī)療保健、撫養(yǎng)保育以及家庭教育等方面的咨詢和指導(dǎo)等，通過社區(qū)活動(dòng)的參與建立起社區(qū)內(nèi)部的支持網(wǎng)絡(luò)和互助平臺(tái)。對(duì)于一些具有更高早期教育需求的家庭，鼓勵(lì)通過市場(chǎng)購買的形式接受高端的兒童早期發(fā)展服務(wù)，政府則強(qiáng)化對(duì)市場(chǎng)內(nèi)早期教育機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。

家庭政策議題與家庭與國家的關(guān)系、個(gè)人與國家的關(guān)系等基本問題密切聯(lián)系，對(duì)于這些基本問題的認(rèn)識(shí)形成了形形色色的家庭政策體系?？偟膩砜矗?—3 歲兒童早期發(fā)展家庭政策與公共服務(wù)不僅是一個(gè)關(guān)系兒童早期與未來發(fā)展的議題，更是與女性就業(yè)、家庭穩(wěn)定、社會(huì)公正等社會(huì)議題緊密相關(guān)，在當(dāng)前社會(huì)變遷的影響下，需要政府予以干預(yù)和支持。關(guān)于這一政策議題的運(yùn)作模式、公共服務(wù)成本等具體問題必須在政策形成之前予以解決，也需要多學(xué)科領(lǐng)域的共同參與和配合。當(dāng)然，國家和政府不能盲目地介入并干預(yù)家庭，否則家庭自我修復(fù)功能會(huì)失效。從本質(zhì)上而言，家庭永遠(yuǎn)是兒童的主要照料者，家庭之外的照顧是對(duì)家庭照顧的補(bǔ)充而非替代，相關(guān)社會(huì)服務(wù)并不能完全代替家庭責(zé)任與功能，家庭保障與社會(huì)保障之間是互補(bǔ)的，政府與社會(huì)只是在不同程度上，用不同的方式來分擔(dān)了家庭的責(zé)任。