行政公益訴訟的理論基礎(chǔ)

孫治文

華南理工大學(xué)法學(xué)院，廣東 廣州 510006

近些年來，關(guān)于行政公益訴訟的討論方興未艾，不管是專家學(xué)者，還是普通公眾，對(duì)行政公益訴訟制度立法的呼聲日益高漲?？墒?，時(shí)至今日，這一制度仍未在法律層面得以確立并完善，究其原因，很大程度上在于行政公益訴訟的理論基礎(chǔ)和價(jià)值還沒有完全被正確而全面地認(rèn)知。實(shí)際上，行政公益訴訟無論是對(duì)于維護(hù)社會(huì)公共利益、公民合法權(quán)益，還是對(duì)于政治體制改革、建設(shè)法治國家都具有重要的價(jià)值和意義，同時(shí)亦是中國法治發(fā)展的必然產(chǎn)物。行政公益訴訟的理論基礎(chǔ)具有不可再分性，是行政公益訴訟理論體系中的根基和基石，也是行政公益訴訟制度建立、發(fā)展與完善的出發(fā)點(diǎn)和歸屬。

一、行政公益訴訟的概念及淵源

行政公益訴訟，通常而言，是指當(dāng)行政主體的違法作為或違法不作為對(duì)公共利益造成損害或有危害的危險(xiǎn)時(shí)，由法律規(guī)定的公民、法人或其他組織有權(quán)為維護(hù)公共利益而向法院提起行政訴訟的制度。①行政公益訴訟，與傳統(tǒng)的私益訴訟相比，其作為一種公益訴訟，具有顯著而不同的特征:第一，訴訟目的的公益性。被訴的行為必須是損害了社會(huì)公共利益或是已經(jīng)具有危及公共利益的現(xiàn)實(shí)可能性，即原告的訴訟請(qǐng)求必須以公共利益為直接目的;第二，起訴主體的廣泛性。行政公益訴訟的訴訟主體不僅僅只是限制于具有法律上利害關(guān)系的行政相對(duì)人，而是公民、檢察機(jī)關(guān)以及其他社會(huì)組織均有權(quán)以公共利益受到侵害或有侵害的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)性為訴由向法院提起訴訟;第三，公共利益損害的預(yù)防性。成立行政公益訴訟的前提，不但可以是行政機(jī)關(guān)的違法行政作為或不作為對(duì)公共利益造成了現(xiàn)實(shí)的侵害，而且，也可以是雖未造成實(shí)際損害結(jié)果，但已經(jīng)有證據(jù)證明其存在實(shí)際緊迫的危險(xiǎn)性;因此，行政公益訴訟具有預(yù)防性。

公益訴訟最早可在古羅馬的法律文本中找到源頭。在古羅馬的法律制度中，訴訟程序分為兩部分——私益訴訟和公益訴訟，私益訴訟是僅利害關(guān)系人能夠提出的，其目的在于維護(hù)個(gè)人合法權(quán)益的訴訟;公益訴訟則是原告為維護(hù)社會(huì)公共利益為訴由和目的，代表社會(huì)集體利益而起訴的訴訟，市民皆能提起，法律另有規(guī)定者除外。

盡管公益訴訟制度早已在古羅馬時(shí)代產(chǎn)生，可是直到20世紀(jì)才引起人們普遍的關(guān)注。隨著西方列強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)與科技得到迅速且高度的發(fā)展，自由資本主義走向壟斷資本主義，社會(huì)生產(chǎn)和市民生活日益社會(huì)化，各種前所未有的社會(huì)矛盾呈現(xiàn)，為平衡各種尖銳的社會(huì)矛盾，西方國家普遍實(shí)行了國家干預(yù)主義，行政權(quán)滲透到社會(huì)的方方面面，行政權(quán)力不斷膨脹，行政行為侵害公共利益的可能性也在增大，公害問題日益凸顯。在這種歷史背景下，世界上主要的法治國家出于保障社會(huì)公共利益的目的，先后建立并完善了行政公益訴訟制度。作為行政公益訴訟發(fā)源地之一的美國，在1940年桑德斯兄弟廣播站訴聯(lián)邦電訊委員會(huì)案中正式確立了行政公益訴訟制度;1943年紐約州工業(yè)聯(lián)合會(huì)訴伊克斯案，確立了“私人檢查總長制度”，即國會(huì)通過制定法律，當(dāng)公共利益受到行政違法行為的侵害時(shí)，授予檢察總長原告資格，為維護(hù)公共利益而提起訴訟，也可以由法律授權(quán)其他個(gè)人或者社會(huì)團(tuán)體、組織，以“私人檢察總長”的身份，針對(duì)行政機(jī)構(gòu)的違法行政行為造成公共利益的損害而提起訴訟。此后，美國的《反欺騙政府法》、《謝爾曼法》、《聯(lián)邦政府采購法》等進(jìn)一步規(guī)定和發(fā)展了行政公益訴訟制度。

二、行政公益訴訟的理論基礎(chǔ)

行政公益訴訟的出現(xiàn)有著其深刻的思想、社會(huì)基礎(chǔ)和深厚的法學(xué)理論基礎(chǔ)，“行政公益訴訟制度的產(chǎn)生并非偶然，它是當(dāng)代社會(huì)根源和結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、政治法律思想全面革新的必然產(chǎn)物”②?，F(xiàn)代行政的“公共性不僅有其實(shí)體性價(jià)值，行政法就是憲法尊重人權(quán)、保障人權(quán)實(shí)體價(jià)值的具體化、技術(shù)化;而且有其程序性價(jià)值，涉及監(jiān)督政府、情報(bào)公開、公民參與程序等方面”。③現(xiàn)代的人民主權(quán)理論的核心思想就是強(qiáng)調(diào)國家權(quán)力源于人民，人民是主權(quán)的唯一歸屬，國家權(quán)力從屬并服務(wù)于人民，人民有權(quán)對(duì)國家權(quán)力進(jìn)行有效的監(jiān)督和控制，這就使行政公益訴訟制度的出現(xiàn)和發(fā)展有了牢固的思想基礎(chǔ)，因此，行政公益訴訟制度是在社會(huì)發(fā)展和民主進(jìn)步中應(yīng)運(yùn)而生的必然產(chǎn)物，有其深刻的理論根源。

(一)思想基礎(chǔ):從權(quán)利本位到公益本位價(jià)值觀的發(fā)展

傳統(tǒng)的行政法是在權(quán)利本位的憲政觀的影響下認(rèn)為社會(huì)高于國家，主張以個(gè)人為出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)個(gè)體的權(quán)利，以個(gè)體權(quán)利為本位。宣傳個(gè)體利益的至上性，規(guī)范個(gè)體的自然權(quán)利并保障其不受非法侵害是國家的主要作用。這種權(quán)利本位的價(jià)值觀在羅爾斯《正義論》中體現(xiàn)得淋漓盡致。以羅爾斯為代表的新自由主義的核心觀點(diǎn)認(rèn)為:在一個(gè)能夠被稱之為公正和正義的社會(huì)里，憲法和法律必須優(yōu)先和努力提供一種制度或者框架，公民在這其中能夠自由、公平地追求自己的價(jià)值、理想和目標(biāo)，并在此過程中不侵犯他人的權(quán)利和自由?？傊?，在傳統(tǒng)的以權(quán)利為本位的法律價(jià)值觀里，法律是以維護(hù)個(gè)體權(quán)利與自由為核心和價(jià)值取向的，行政法的根本作用在于保障個(gè)體的權(quán)利與自由，控制和規(guī)范國家權(quán)力。

但是伴隨著憲政理念的更新與發(fā)展，行政法理論得到進(jìn)一步的推進(jìn)與突破，行政與行政法領(lǐng)域逐漸從以新自由主義所倡導(dǎo)的不干涉行政的理念，向以社群主義理念主導(dǎo)的服務(wù)行政的方向轉(zhuǎn)變，“服務(wù)與合作”成為行政法的核心和價(jià)值取向，相應(yīng)的，法律價(jià)值觀也開始由以權(quán)利為本位發(fā)展為以公益為本位。

以桑德爾為代表的新社群主義認(rèn)為，善優(yōu)先于權(quán)利和正義原則，即權(quán)利以及界定權(quán)利的正義原則必須建立在普遍的善之上?！吧缛褐髁x所說的普遍的善在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)生活中的物化形式便是公共利益，于是，善優(yōu)先于權(quán)利的社群主義命題便引伸出第二個(gè)重要結(jié)論，即公共利益優(yōu)先于個(gè)人權(quán)利?！雹芤虼?，行政法作為規(guī)范執(zhí)法，保障相對(duì)人合法權(quán)益、維護(hù)社會(huì)秩序的規(guī)范，必須優(yōu)先考慮保障社會(huì)公共利益，并且為其提供制度和包括憲法和普通法律兩個(gè)層面的制度根據(jù)，具體救濟(jì)途徑不僅包括行政方式，更重要的是提起訴訟的方式。

(二)法理基礎(chǔ):訴的利益理論

訴的利益是指經(jīng)法律規(guī)定，可以利用訴訟途徑給予救助的受損權(quán)益。在法治國家，無利益即無訴訟是訴訟的一項(xiàng)基本原則;沒有法律的調(diào)整對(duì)象，沒有可訴的利益，那么訴訟也將毫無意義，因此，可以說訴的利益是訴訟的前提。法律是多元利益主體在反復(fù)斗爭博弈的過程中妥協(xié)、創(chuàng)造的產(chǎn)物，而訴訟則是維護(hù)合法權(quán)益的法定形式，因此訴訟的最高任務(wù)就是維護(hù)公平正義，即對(duì)各方利益的平衡。

在傳統(tǒng)的訴訟當(dāng)中，矛盾通常發(fā)生在平等主體之間，有無法律規(guī)定的可訴的利益是比較容易判斷的。然而，社會(huì)不斷在發(fā)展，科技引領(lǐng)著時(shí)代的變化，生活方式也隨之改變，自然而然會(huì)出現(xiàn)前所未見涉及公共利益的新型糾紛，如涉及公共利益的消費(fèi)糾紛、環(huán)境糾紛、社會(huì)和國家利益糾紛等等，而由于法律的滯后性，這些糾紛背后的事實(shí)和利益往往并沒有在現(xiàn)行的法律法規(guī)中得到體現(xiàn)，因此，在這種情形下，公益糾紛并不具有法律所規(guī)定的可訴利益，公共利益也自然得不到司法的保護(hù)。可是，這些涉及公共利益的新型糾紛已然涌現(xiàn)并迫在眉睫，亟需得到解決，這就須要我們重新思考、考量對(duì)訴的利益的認(rèn)識(shí)。其實(shí)，面對(duì)社會(huì)的快速發(fā)展和生活方式的改變，我們應(yīng)該得到警示:公民的利益在增多，權(quán)利的范圍在不斷擴(kuò)展，訴的利益的范圍必然呈現(xiàn)出擴(kuò)大化的要求。時(shí)代的發(fā)展已經(jīng)要求我們應(yīng)當(dāng)對(duì)訴的利益進(jìn)行重新的、積極的思考，而設(shè)立行政公益訴訟則是對(duì)時(shí)代要求的積極回應(yīng)，是擴(kuò)大訴的利益范圍的必然要求，是法治進(jìn)程中的必然產(chǎn)物。

回顧歷史可以看到，訴的利益的擴(kuò)大化理論與服務(wù)行政理念下的行政法具有相同的價(jià)值追求。在西方列強(qiáng)先后過渡到帝國壟斷時(shí)期，市場——這只“看不見的手”，已經(jīng)不能維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的秩序。于是，舊的經(jīng)濟(jì)理論已不合時(shí)宜，國家的管理理念也發(fā)生了很大的改變;相應(yīng)地，行政的功能也從規(guī)范國家權(quán)力、保障公民權(quán)利等消極方面，逐漸擴(kuò)大到積極整理環(huán)境、干預(yù)經(jīng)濟(jì)以及提供社會(huì)保障和公共服務(wù)與救濟(jì)等積極方面。行政的理念更多地轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)，這表明，公民獲得了更多的現(xiàn)代行政所提供的服務(wù)，加強(qiáng)了對(duì)行政的依賴，進(jìn)而產(chǎn)生了新的權(quán)利形態(tài)，諸如消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、勞資維權(quán)等，均進(jìn)入行政權(quán)作用的領(lǐng)域。

在行政法律關(guān)系中，由于行政權(quán)的主要內(nèi)容是組織和管理公共事務(wù)以及提供公共服務(wù)，所以行政法不僅僅是調(diào)整行政主體與行政相對(duì)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而且還直接或間接地表現(xiàn)為保護(hù)公共利益進(jìn)而達(dá)到維護(hù)社會(huì)秩序，保護(hù)公民的利益的目的。行政法的這種特征，伴隨著現(xiàn)代國家職能的擴(kuò)大和行政作用方式的多元化，愈發(fā)突出?！靶姓?quán)的這種變化反映到行政訴訟領(lǐng)域，就是要改變長期以來行政訴訟僅僅保護(hù)行政相對(duì)人主觀權(quán)利的單一功能的局面，而且還要能夠糾正違法的行政行為，確保行政法律法規(guī)的正確適用和法秩序的形成，以及公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的持續(xù)有效地供給。在此意義上，以‘維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)’為目的的行政訴訟本身即已經(jīng)具有了一定程度的公益訴訟性質(zhì)。”⑤正是借助于訴的利益的突破，以維護(hù)公共利益為目的的行政公益訴訟在世界大多數(shù)法治國家已逐步確立。

(三)憲政基礎(chǔ):行政公益訴訟是人民主權(quán)原則的應(yīng)有之義

公共權(quán)力的起源可追溯到氏族社會(huì)，馬克思和恩格斯非常重視公共權(quán)力的問題，曾經(jīng)多次地探討公共權(quán)力的起源，并且不斷闡述公共權(quán)力是社會(huì)公共利益和公共意志的體現(xiàn)。人民主權(quán)是現(xiàn)代民主的起源，也是我們國家民主法治的核心和根本原則。人民主權(quán)應(yīng)當(dāng)是具體的存在，并可通過維護(hù)公民的合法權(quán)益實(shí)現(xiàn)。相應(yīng)地，建立行政公益訴訟制度，在法律層面確認(rèn)公民以及其他有關(guān)社會(huì)主體對(duì)公共利益的訴訟權(quán)利和主體資格，是人民主權(quán)原則在行政訴訟領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，也是法治建設(shè)中，人民主權(quán)原則在司法實(shí)踐中的重要落實(shí)。行政公益訴訟為人民真實(shí)而直接地行使管理國家和社會(huì)事務(wù)的權(quán)利提供了一個(gè)重要的途徑，也是人民關(guān)心和參與國家和社會(huì)公共事務(wù)的一項(xiàng)實(shí)際行動(dòng)?？上攵绻薪∪?、行之有效的行政公益訴訟制度，大量的損害公共利益的事件能夠得到最大限度的預(yù)防，甚至不會(huì)發(fā)生，因?yàn)槿嗣窨梢酝ㄟ^法律的力量和法律的途徑對(duì)違法的行政作為和不作為進(jìn)行有效的防范和矯正。救濟(jì)與權(quán)利相伴而生，如何使公民能夠通過司法訴訟的途徑管理國家事務(wù)是我們國家目前法治進(jìn)程中迫切需要解決的問題，而行政公益訴訟，正是使公民通過法定的途徑，真實(shí)而有效地行使參政、議政、管理和監(jiān)督國家事務(wù)的權(quán)利。因此，行政公益訴訟制度內(nèi)在地體現(xiàn)了人民主權(quán)原則的內(nèi)涵和要求，反映了一個(gè)國家法治建設(shè)水平的高度。

建立行政公益訴訟也是司法制度自身的完善。目前我國的司法制度亟待完善，構(gòu)建行政公益訴訟是一個(gè)重要的方面。隨著社會(huì)的發(fā)展，與之不相適應(yīng)的法律制度必將得到修正，司法制度也是如此?，F(xiàn)行的司法制度由于未設(shè)計(jì)完善的公益訴訟程序，一些涉及到公共利益的案件，出現(xiàn)了無從下手的尷尬局面。眾所周知，訴訟是公民維護(hù)自身合法權(quán)益的最后一道屏障，離開救濟(jì)來談權(quán)利，權(quán)利將成為無法實(shí)現(xiàn)的一紙空文，而人民主權(quán)也將成為烏托邦式的幻想。因而構(gòu)建完善的行政公益訴訟制度是對(duì)公民權(quán)利和公共利益的具體救濟(jì)方式，是對(duì)司法制度的完善，是維護(hù)社會(huì)公正和貫徹人民主權(quán)原則的最佳印證。

［注 釋］

①蔡虹，粱遠(yuǎn)．也論行政公益訴訟［J］．法學(xué)評(píng)論，2002(3)．

②楊海坤，黃學(xué)賢．行政訴訟基本原理與制度完善［M］．北京:中國人事出版社，2005:101．

③楊海坤．現(xiàn)代行政公共性理論初探［J］．法學(xué)論壇，2001(2)．

④俞可平．權(quán)力政治與公益政治［M］．北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000:237-238．

⑤黃學(xué)賢．訴的利益理論與行政公益訴訟［J］．安徽警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)，2008(4)．

［1］蔡虹，粱遠(yuǎn)．也論行政公益訴訟［J］．法學(xué)評(píng)論，2002(3):100-107．

［2］楊海坤，黃學(xué)賢．行政訴訟基本原理與制度完善［M］．北京:中國人事出版社，2005:101．

［3］楊海坤．現(xiàn)代行政公共性理論初探［J］．法學(xué)論壇，2001(2):26-32．

［4］俞可平．權(quán)力政治與公益政治［M］．北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000:237-238．

［5］黃學(xué)賢．訴的利益理論與行政公益訴訟［J］．安徽警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)，2008，7(4):9-15．