淺談?wù)深檰?wèn)制度現(xiàn)狀及完善

劉 露

華中師范大學(xué)，湖北 武漢 430079

一、政府法律顧問(wèn)制度現(xiàn)狀

(一)政府系統(tǒng)內(nèi)法律顧問(wèn)存在的問(wèn)題

各級(jí)政府法制辦公室是政府的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，政府內(nèi)部法制辦公室在作為政府法律顧問(wèn)的主體方面，還存在以下兩個(gè)問(wèn)題:

1.人員素質(zhì)能力問(wèn)題。各級(jí)政府法制辦公室的人員招收是按照公務(wù)員考試、錄取的程序進(jìn)行的，對(duì)于招考人員的專(zhuān)業(yè)并沒(méi)有進(jìn)行明確的區(qū)分選拔，因此法制辦公室的工作人員實(shí)際上并不一定具有對(duì)于法律專(zhuān)門(mén)知識(shí)系統(tǒng)理論化的學(xué)習(xí)。

2.法制辦公室職能權(quán)限問(wèn)題。法制辦公室只有建議權(quán)，并無(wú)監(jiān)督權(quán)限。①它做出的決策和行為，所處的出發(fā)點(diǎn)和立場(chǎng)是本級(jí)政府的利益所在。即便某些政府領(lǐng)導(dǎo)做出的具體行政行為有違法、越權(quán)之嫌，法制辦公室人員由于其天然的與政府的關(guān)聯(lián)，它很難完成“顧問(wèn)”職責(zé)。

(二)政府系統(tǒng)外法律顧問(wèn)存在的問(wèn)題

政府系統(tǒng)外的法律顧問(wèn)，是指政府可以吸收專(zhuān)家、學(xué)者和律師參加進(jìn)入自己的顧問(wèn)隊(duì)伍，讓他們對(duì)于自己決策和行為的合法性及合理性進(jìn)行專(zhuān)業(yè)的評(píng)判，同時(shí)在一定程度上做出適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)。實(shí)踐中，政府系統(tǒng)外法律顧問(wèn)主要存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題:

1.重形式輕實(shí)質(zhì)。領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于法律顧問(wèn)的重視程度和接納程度直接影響著法律顧問(wèn)工作效果的好壞。有些政府只是應(yīng)要求出臺(tái)設(shè)立法律顧問(wèn)的文件，但長(zhǎng)期不向法律顧問(wèn)咨詢(xún)，法律顧問(wèn)只是設(shè)立出來(lái)卻束之高閣難以發(fā)揮效用。

2.顧問(wèn)的廣度和深度不夠。實(shí)踐中，由于政府機(jī)關(guān)與法律顧問(wèn)之間是契約關(guān)系加之是外聘人員，因此對(duì)行政事務(wù)中涉密事項(xiàng)有所顧忌，從而把法律顧問(wèn)工作局限在一些簡(jiǎn)單、傳統(tǒng)的法律服務(wù)事項(xiàng)上。法律顧問(wèn)服務(wù)的范圍比較有限，介入的程度不深，不能全程介入政府的日常工作，法律顧問(wèn)發(fā)揮法律服務(wù)的作用大打折扣。②

3.無(wú)對(duì)價(jià)支付，顧問(wèn)積極性不高。實(shí)踐中，律師或?qū)＜覍W(xué)者作為政府法律顧問(wèn)一般都是無(wú)償提供服務(wù)，因?yàn)檎?cái)政中沒(méi)有設(shè)立法律顧問(wèn)開(kāi)支的專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，利益失衡的狀態(tài)，嚴(yán)重挫傷了法律顧問(wèn)的積極性。

二、政府法律顧問(wèn)制度的完善

(一)政治決策者層面

各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于政府法律顧問(wèn)的重視和接納程度是構(gòu)建完善有效的政府法律顧問(wèn)制度中一個(gè)十分關(guān)鍵的問(wèn)題。因此我認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急是糾正政治決策者的主觀(guān)封閉思想，嚴(yán)格要求他們具有依法行政的意識(shí)。政府決策者應(yīng)當(dāng)把法律顧問(wèn)當(dāng)做政府決策與社會(huì)管理過(guò)程中的必要環(huán)節(jié)，讓法律顧問(wèn)多角度、全方位、全程介入到政府的日常工作，在實(shí)踐中不斷培養(yǎng)自己依法行政的思維和能力，最終讓依法行政成為個(gè)人和政府的行為文化。

(二)制度層面

建立政府相關(guān)問(wèn)題必須經(jīng)過(guò)法律顧問(wèn)審查、評(píng)價(jià)、提議才得以實(shí)施的這樣一整套的政府法律顧問(wèn)工作規(guī)則，避免政府在決策的過(guò)程中不經(jīng)顧問(wèn)而一意孤行。同時(shí)，完善政府信息公開(kāi)的制度內(nèi)容，政府法律顧問(wèn)有權(quán)查閱、知曉其他可能對(duì)其工作有影響的政府相關(guān)信息，從而幫助法律顧問(wèn)更好的做出決策和提供法律服務(wù)。除此之外，應(yīng)當(dāng)保障政府法律顧問(wèn)發(fā)表自己不同意見(jiàn)的權(quán)利和獨(dú)立性。

(三)其他

首先，提高政府法制辦公室人員考錄的專(zhuān)業(yè)要求和能力水平，將政府法制辦公室人員的考錄同其他部門(mén)人員的考錄區(qū)分開(kāi)，或在招收時(shí)明確提出相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)要求，提高門(mén)檻的設(shè)置。其次，要求政府規(guī)劃出購(gòu)買(mǎi)法律服務(wù)的專(zhuān)項(xiàng)資金，或由中央統(tǒng)一劃撥為各級(jí)政府提供財(cái)力支撐，專(zhuān)門(mén)用于各級(jí)政府購(gòu)買(mǎi)法律服務(wù)。最后，為了保證政府法律顧問(wèn)工作能夠貫穿于政府行政的日常，賦予政府法律顧問(wèn)匿名舉報(bào)權(quán)，可以交叉舉報(bào)不同地區(qū)政府對(duì)于法律顧問(wèn)的重視程度不夠或設(shè)而不問(wèn)現(xiàn)象的存在，由上級(jí)政府作出裁決。

三、個(gè)人設(shè)想

政府法制辦公室附庸于政府，屬于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)，因此決定了它不可能客觀(guān)的審查、監(jiān)督自己政府決策的制定和執(zhí)行。我認(rèn)為，是否能將監(jiān)督權(quán)賦予政府系統(tǒng)外法律顧問(wèn)，同時(shí)賦予其對(duì)于政府規(guī)劃、決策的審查權(quán)。相關(guān)的重要的行政決策必須經(jīng)過(guò)法律學(xué)者、專(zhuān)家和律師的審查，有違法以及不合理的部分，交由系統(tǒng)內(nèi)、外法律顧問(wèn)共同審核提出意見(jiàn)。一個(gè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)本來(lái)自己不會(huì)提出反對(duì)意見(jiàn)，但是外部系統(tǒng)提出的反對(duì)意見(jiàn)它必須要進(jìn)行分析，二者在共同分析的基礎(chǔ)上完成一個(gè)行政決策，應(yīng)該可以做到合法、合理、公開(kāi)。

[ 注 釋 ]

①劉韋.論我國(guó)政府法律顧問(wèn)制度的現(xiàn)狀及其完善[J].知識(shí)經(jīng)濟(jì)，2013.

②李俊紅.規(guī)范政府法律顧問(wèn)制度，全面推進(jìn)法治政府建設(shè)[J].商，2014.

[1]王中華.當(dāng)代中國(guó)律師政治參與研究[M].南京:南京大學(xué)出版社，2012:165.

[2]劉韋.論我國(guó)政府法律顧問(wèn)制度的現(xiàn)狀及其完善[J].知識(shí)經(jīng)濟(jì)，2013(11).

[3]李俊紅.規(guī)范政府法律顧問(wèn)制度，全面推進(jìn)法治政府建設(shè)[J].商，2014(23).

[4]王劍哲.關(guān)于政府法律顧問(wèn)制度若干問(wèn)題的探討[J].行政與法制，2002(2).