論我國農(nóng)村土地征收補(bǔ)償金分配制度的缺失與完善

何曉龍

河南師范大學(xué)法學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 457400

隨著我國城鎮(zhèn)化和農(nóng)村現(xiàn)代化水平的不斷提高，農(nóng)村土地被征用的現(xiàn)象越發(fā)常見，由于我國農(nóng)村土地征收補(bǔ)償金分配制度的缺失，農(nóng)村土地征收補(bǔ)償金分配產(chǎn)生的糾紛也越來越多。建立完善的農(nóng)村土地征收補(bǔ)償金分配制度，不僅有利于維護(hù)廣大農(nóng)村地區(qū)居民的合法權(quán)益，也有利于補(bǔ)償金分配產(chǎn)生糾紛的解決以及農(nóng)村地區(qū)和諧社會的建設(shè)。

一、我國農(nóng)村土地征收補(bǔ)償金分配制度的缺失

(一)管理主體不明確

根據(jù)我國《憲法》第10條的規(guī)定，農(nóng)村集體擁有農(nóng)村集體土地的所有權(quán)，但是我國現(xiàn)有法律并沒有關(guān)于“農(nóng)村集體”具體含義的規(guī)定。我國《土地管理法》第10條規(guī)定:“農(nóng)村集體所有的土地屬于農(nóng)民集體所有的，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會經(jīng)營、管理;分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理?！弊罡呷嗣穹ㄔ骸蛾P(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》規(guī)定規(guī)定可以依照法律規(guī)定的相關(guān)程序，由村民委員會、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組決定土地補(bǔ)償金的內(nèi)部分配?？梢钥闯鱿嚓P(guān)法律規(guī)定都是原則性或概括性規(guī)定，農(nóng)村土地征收補(bǔ)償金分配的管理主體并不明確，多個有一定管理職權(quán)的主體之間缺乏具體的職責(zé)分工，這樣就會導(dǎo)致大量土地征收補(bǔ)償金分配糾紛的出現(xiàn)。[1]

(二)分配對象不明確

我國農(nóng)村土地征收金分配的前提就是分配對象即:集體經(jīng)濟(jì)組織成員的明確，但是我國缺乏統(tǒng)一的界定補(bǔ)償金分配對象的標(biāo)準(zhǔn)，雖然全國部分地區(qū)制定了相關(guān)規(guī)定，但是各地制定的標(biāo)準(zhǔn)各異，存在較多不合理規(guī)定，筆者認(rèn)為有必要制定全國統(tǒng)一適用的收補(bǔ)償金分配標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償金分配對象問題涉及到村民與村民之間的分配數(shù)額與分配比例，而界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格是這一問題的關(guān)鍵，我國農(nóng)村地區(qū)存在大量侵害農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員及一些特殊群體合法權(quán)益的現(xiàn)象，這些違法、違規(guī)現(xiàn)象急需農(nóng)村土地征收補(bǔ)償金分配對象資格標(biāo)準(zhǔn)的確定。

(三)分配程序不合法

農(nóng)村土地征收補(bǔ)償款是從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所得的收益，根據(jù)《農(nóng)村委員會組織法》第19條的規(guī)定，村民委員會有權(quán)提請村民會議驚醒討論并作出決定。但是實(shí)踐中，農(nóng)村土地征收補(bǔ)償金的使用和分配的方法及方案并不符合法律規(guī)定的程序，一般參加村民會議的人民群眾在討論問題時均會從自身利益出發(fā)，難免會出現(xiàn)不同意見們?nèi)绻罱K不能達(dá)成一致意見，那么就有可能由基層干部來決定最后的方案。另外，農(nóng)村地區(qū)親情觀念、家族觀念比較重，在村民會議討論問題時容易造成控制會議最終決議走向的不法現(xiàn)象，完全不能達(dá)到法律規(guī)定的程序要求。

(四)救濟(jì)機(jī)制缺失

關(guān)于農(nóng)村土地征收補(bǔ)償金分配出現(xiàn)糾紛的救濟(jì)方面的法律規(guī)定大多是原則性規(guī)定，如:《土地管理法》第25條就規(guī)定了首先由縣級以上人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。實(shí)踐中，地方人民政府既是農(nóng)村土地的執(zhí)行者又是農(nóng)村土地征收爭議的裁判者。[2]在農(nóng)村土地征收補(bǔ)償金分配糾紛中，作為裁判者的人民政府很難做到中立。除此之外，關(guān)于補(bǔ)償金分配的爭議，在法律上缺乏明顯的可訴訟規(guī)定，在司法實(shí)踐中，當(dāng)被征用土地者通過向法院提起訴訟維護(hù)自身權(quán)益時，往往得不到法院的受理。這些現(xiàn)象的改善有待相關(guān)法律法規(guī)的不斷完善。

二、我國農(nóng)村土地征收補(bǔ)償金分配制度的完善

(一)確定農(nóng)村土地征收補(bǔ)償金分配的管理主體

在實(shí)踐中，關(guān)于土地征收補(bǔ)償金該由誰管理，常引發(fā)不必要的村民矛盾，確定一個有效的土地征收補(bǔ)償金管理主體就顯得很有必要。《村民委員會組織法》第19條、第24條賦予了村民會議和村民代表會議一定的權(quán)限，村民會議或村民代表會議可以通過討論，最后作出農(nóng)村土地征收補(bǔ)償分配的決定。另一方面，村民會議或者村民代表會議是最能體現(xiàn)和代表廣大基層人民群眾意愿的民主形式，可以表達(dá)出農(nóng)村土地征收受益主體的共同意志。筆者認(rèn)為我國農(nóng)村土地征收補(bǔ)償金分配制度應(yīng)該將管理權(quán)賦予基層的村民會議或者村民代表會議。

(二)明確我國農(nóng)村土地征收補(bǔ)償金分配對象

關(guān)于農(nóng)村土地征收補(bǔ)償金分配對象的確定，我國需要明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)踐中，關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員界定標(biāo)準(zhǔn)主要有戶籍、生活保障、權(quán)利義務(wù)以及綜合標(biāo)準(zhǔn)，全國各地法院越來越多的采用了綜合標(biāo)準(zhǔn)，即:以戶籍為基礎(chǔ)，與生活基本保障等因素相結(jié)合。[3]筆者認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確定應(yīng)該首先考慮戶籍是否在此農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，然后綜合考慮該人員的實(shí)際生產(chǎn)、生活是否在此農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，最后經(jīng)過綜合考量決定該人員是否為此農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。這種綜合考慮的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該上升到法律的高度，在法律上明確相關(guān)規(guī)定，從而減少關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格人定方面的糾紛，并且為解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定糾紛提供法律依據(jù)。

(三)規(guī)范農(nóng)村土地征收補(bǔ)償金分配的程序

為了進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村土地征收補(bǔ)償金分配的相關(guān)活動及行為，必須加強(qiáng)農(nóng)村征收補(bǔ)償金分配的程序建設(shè)，一方面，政府部門應(yīng)該公開征收農(nóng)村土地的實(shí)施方案，包括具體的征收土地的范圍、農(nóng)村土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)以及審批的結(jié)果等相關(guān)內(nèi)容，這樣就可以讓人民群眾掌握有關(guān)信息，并且人民群眾可以以此為基礎(chǔ)向土地征收機(jī)關(guān)提出自己的合理請求;另一方面，應(yīng)該加強(qiáng)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償金分配過程中的公眾參與，由于農(nóng)村土地是農(nóng)村地區(qū)居民的基本生活保障，因而在農(nóng)村地區(qū)土地征收補(bǔ)償金分配的整個過程中都應(yīng)當(dāng)及時與人民群眾進(jìn)行有效溝通，聽取廣大人民群眾的相關(guān)建議，從而提高有關(guān)土地征收補(bǔ)償分配政策的科學(xué)性與合理性。

(四)完善農(nóng)村土地征收補(bǔ)償費(fèi)救濟(jì)制度

首先，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間就土地征收補(bǔ)償金分配產(chǎn)生的爭議，屬于平等民事主體之間的爭議，法院應(yīng)該將其納入民事訴訟的受案范圍，如果出現(xiàn)對農(nóng)村土地征收機(jī)關(guān)給予的補(bǔ)償不滿或者有異議，法院應(yīng)當(dāng)將其納入民事訴訟的受案范圍，如果出現(xiàn)對農(nóng)村土地征收機(jī)關(guān)給予的補(bǔ)償不滿，則該類爭議應(yīng)當(dāng)由法院納入行政訴訟的受案范圍。其次，農(nóng)村土地征收補(bǔ)償金分配糾紛中的組織內(nèi)部產(chǎn)生的糾紛，可將這類糾紛納入行政仲裁范圍內(nèi)，這樣可以適當(dāng)減輕基層法院的工作壓力，同時也可以發(fā)揮仲裁的靈活處理案件的優(yōu)勢，進(jìn)而有效緩解大量上訪、訴訟給社會穩(wěn)定帶來的巨大壓力。最后，農(nóng)村土地征收補(bǔ)償金分配出現(xiàn)爭議時，可以考慮通過協(xié)商和調(diào)解的方式進(jìn)行解決。這樣的爭議解決方式有利于雙方意愿的充分表達(dá)，也有利于雙方合法權(quán)益的保護(hù)以及人們之間關(guān)系的和睦。

[1]蔣月.農(nóng)村土地承包法實(shí)施研究[M].北京:法律出版社，2006.

[2]胡錦光，楊建順，李元起.行政法學(xué)專題研究[M].北京:中國人民大學(xué)出版社，1998.

[3]王崇敏，熊勇先.論農(nóng)地征收補(bǔ)償費(fèi)的分配[J].山東社會科學(xué)，2014(3).