國(guó)外請(qǐng)?jiān)钢贫葘?duì)我國(guó)信訪制度改革的啟示

任建苗

山東大學(xué)法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100

一、我國(guó)信訪概況

信訪制度是隨著我國(guó)民主觀念的發(fā)展和黨和政府全心全意為人民服務(wù)以及走群眾路線的基礎(chǔ)上逐步發(fā)展建立的。在正式的有關(guān)信訪條例出臺(tái)之前，中央人民政府中已經(jīng)存在接受人民來(lái)信來(lái)訪的工作機(jī)構(gòu)以及政務(wù)院頒布的《關(guān)于處理人民來(lái)信和接見(jiàn)人民工作的決定》的相關(guān)法律。但此時(shí)的信訪并沒(méi)有成為一種嚴(yán)格意義上的制度。我國(guó)信訪的發(fā)展源于1995年國(guó)務(wù)院制定的《信訪條例》，此部條例初步對(duì)信訪的任務(wù)、基本原則、受理等事項(xiàng)做出了規(guī)定，是我國(guó)第一部嚴(yán)格意義上的信訪法律。它的出臺(tái)標(biāo)志著我國(guó)的信訪制度走向了規(guī)范化。經(jīng)過(guò)10年的探索與發(fā)展，國(guó)務(wù)院于2005年頒布了修改后的《信訪條例》，對(duì)建立聽(tīng)證制度、強(qiáng)化政府責(zé)任要求，以及暢通信訪渠道等方面做出了更加細(xì)致明確的規(guī)定。至此，我國(guó)的信訪制度基本建立。

根據(jù)我國(guó)國(guó)務(wù)院2005年1月10日頒布的《信訪條例》第二條的規(guī)定:“本條例所稱(chēng)信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書(shū)信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門(mén)反應(yīng)情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。”然而在信訪制度實(shí)施的進(jìn)程中，出現(xiàn)了些許問(wèn)題。比如，機(jī)構(gòu)龐雜。各信訪機(jī)構(gòu)沒(méi)有嚴(yán)格的分工等級(jí)，使得機(jī)構(gòu)龐雜，職責(zé)不明，管轄混雜，當(dāng)人民信訪時(shí)，會(huì)出現(xiàn)各機(jī)關(guān)互相推諉，或者層層轉(zhuǎn)辦，辦事效率低下的現(xiàn)象。其次，信訪程序的缺失。我國(guó)《信訪條例》并沒(méi)有對(duì)信訪工作做出具體的程序性規(guī)定，有些案件被一拖再拖，甚至成為陳年老案，信訪人只能接二連三的反復(fù)信訪，結(jié)果是對(duì)人民政府不信任。再次，信訪機(jī)構(gòu)權(quán)力的缺失。信訪機(jī)構(gòu)只是人民信訪與各行政部門(mén)之間的橋梁與媒介，沒(méi)有權(quán)威性和行政權(quán)力，這一特點(diǎn)使其在工作中呈現(xiàn)出被動(dòng)性。最后，信訪者與信訪機(jī)構(gòu)的矛盾問(wèn)題。由于信訪排名制度與地方領(lǐng)導(dǎo)的升遷直接相關(guān)，造成信訪壓力大，各地不斷被曝出“截訪”，“黑保安”等事件。雖然十八大后，部分省市已經(jīng)取消排名制。但是，信訪者的人身安全仍然是一個(gè)不可小覷的問(wèn)題。

二、請(qǐng)?jiān)钢婆c信訪制的比較

請(qǐng)?jiān)笝?quán)是指公民為了維護(hù)自身權(quán)益或團(tuán)體、公共利益或特定事項(xiàng)向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)表達(dá)意見(jiàn)，要求其為或不為一定行為的權(quán)利。請(qǐng)?jiān)钢贫仍从?2世紀(jì)的英國(guó)。當(dāng)時(shí)的英國(guó)議會(huì)沒(méi)有立法權(quán)，如果議會(huì)有立法的意愿，只能以請(qǐng)?jiān)傅姆绞较驀?guó)王提出。如1215年，《自由大憲章》中規(guī)定:“下院有向國(guó)王請(qǐng)?jiān)?、要求伸張不平的?quán)利。”根據(jù)我國(guó)國(guó)務(wù)院《信訪條例》的規(guī)定，我國(guó)信訪是指我國(guó)人民群眾通過(guò)寫(xiě)信、訪問(wèn)等形式向黨和政府的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位及其負(fù)責(zé)人反映個(gè)人或集體意愿的社會(huì)政治交往活動(dòng)。國(guó)外的請(qǐng)?jiān)笝?quán)與中國(guó)獨(dú)有的信訪制度有很大程度的相似性甚至某些領(lǐng)域的重合性。

首先，范圍的廣泛性。請(qǐng)?jiān)笝?quán)與信訪制度都具有主體以及信訪事項(xiàng)的廣泛性。任何權(quán)利受到侵犯或者對(duì)行政及法院的生效裁定不服以及對(duì)公共事務(wù)有疑問(wèn)的任何公民都可以向有關(guān)機(jī)關(guān)尋求解決方式。其次，權(quán)利的救濟(jì)性。請(qǐng)?jiān)笝?quán)與信訪制度都是對(duì)人民權(quán)利救濟(jì)的有效形式，甚至被當(dāng)作“公正的最后一道防線”后的再一次的希望。再次，政治參與性。人民通過(guò)請(qǐng)?jiān)负托旁L，可以了解、監(jiān)督政府機(jī)關(guān)的活動(dòng)與決策，以此發(fā)揮民主監(jiān)督的作用。而政府在信訪或請(qǐng)?jiān)傅倪^(guò)程中了解了民意，吸納了民智，因此公共政策的理性化及科學(xué)性得到提升。再次，請(qǐng)?jiān)笝?quán)與信訪的行使，可以有效表達(dá)人民的不滿，避免矛盾激化，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

由于請(qǐng)?jiān)钢贫扰c信訪制度的相似性，有學(xué)者提出將信訪制度直接規(guī)定為請(qǐng)?jiān)钢?，也有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)的信訪制就是國(guó)外的請(qǐng)?jiān)钢疲袑W(xué)者認(rèn)為我國(guó)應(yīng)當(dāng)將請(qǐng)?jiān)笝?quán)納入我國(guó)憲法，成為公民的基本權(quán)利。請(qǐng)?jiān)钢贫扰c信訪制度雖然在很多方面呈現(xiàn)出相似性甚至重合性，但這兩種制度仍存在其天然的差異性，并不能將兩者簡(jiǎn)單等同。考慮到各國(guó)的歷史傳統(tǒng)，社會(huì)形態(tài)和法律背景的不同，如果直接將國(guó)外的請(qǐng)?jiān)钢贫纫浦驳轿覈?guó)，恐怕并不會(huì)得到很好的效果。而該取其所長(zhǎng)，補(bǔ)己所需，以完善自身的制度才是更加可行之策。因此，下文將通過(guò)詳細(xì)介紹英國(guó)、德國(guó)和俄羅斯的請(qǐng)?jiān)钢贫燃捌涮攸c(diǎn)而對(duì)中國(guó)的信訪制度提出改進(jìn)的建議。

三、英國(guó)、德國(guó)、俄羅斯的請(qǐng)?jiān)钢贫?/h2>

1689年，英國(guó)《權(quán)利法案》第5條規(guī)定:“向國(guó)王請(qǐng)?jiān)?，乃臣民之?quán)利，一切對(duì)此項(xiàng)請(qǐng)?jiān)钢凶锘蚩馗?，皆為非法。”在英?guó)，請(qǐng)?jiān)赣蛇f交請(qǐng)?jiān)笗?shū)的方式進(jìn)行。分為公開(kāi)請(qǐng)?jiān)负蛯?duì)抗私人法案的請(qǐng)?jiān)?。公開(kāi)請(qǐng)?jiān)甘侵腹娡ㄟ^(guò)議會(huì)議員將請(qǐng)?jiān)笗?shū)交給英國(guó)議會(huì)的下議院。隨后，請(qǐng)?jiān)笗?shū)將會(huì)被刊印在英國(guó)議會(huì)事錄上。請(qǐng)?jiān)笗?shū)一旦被刊印，就會(huì)被送到相應(yīng)的政府部門(mén)，各部門(mén)首長(zhǎng)必須以報(bào)告的形式對(duì)請(qǐng)?jiān)笗?shū)做出回應(yīng)。為了能夠更好的保障公民的請(qǐng)?jiān)笝?quán)，英國(guó)建立了行政監(jiān)察專(zhuān)員制度，其中的議會(huì)行政監(jiān)察專(zhuān)員制是專(zhuān)門(mén)處理公民向下議院提交請(qǐng)?jiān)笗?shū)的制度。所謂私人法案是指給予特殊個(gè)人或團(tuán)體以特殊利益的法案，針對(duì)私人法案的請(qǐng)?jiān)?，?qǐng)?jiān)刚弑仨氁艿剿饺朔ò钢苯佣厥獾挠绊?，否則私人法案的提倡者就會(huì)反對(duì)請(qǐng)?jiān)?。英?guó)議會(huì)設(shè)立了下議院私人法案辦公室和上議院私人法案辦公室以對(duì)私人法案請(qǐng)?jiān)柑峁┳稍儭?/p>

英國(guó)請(qǐng)?jiān)钢贫鹊莫?dú)特性在于，首先，英國(guó)的請(qǐng)?jiān)笗?shū)應(yīng)統(tǒng)一交給議會(huì)，有一個(gè)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)集中受理公眾的請(qǐng)?jiān)笗?shū)。其次，請(qǐng)?jiān)笗?shū)會(huì)被刊印在英國(guó)的議會(huì)事錄上，并且相應(yīng)部門(mén)的首長(zhǎng)必須以報(bào)告的形式對(duì)請(qǐng)?jiān)笗?shū)做出回應(yīng)，充分體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)于請(qǐng)?jiān)刚咭庵镜淖鹬?。再次，建立了行政監(jiān)察專(zhuān)員制度。

1949年德國(guó)《基本法》第17條規(guī)定:“任何人都有權(quán)單獨(dú)地或與他人聯(lián)名向相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和議會(huì)機(jī)構(gòu)提出書(shū)面申請(qǐng)?！痹诘聡?guó)，受理請(qǐng)?jiān)甘马?xiàng)的機(jī)構(gòu)分別為“適當(dāng)機(jī)構(gòu)”和“議會(huì)機(jī)構(gòu)”?！斑m當(dāng)機(jī)構(gòu)”是指，凡是根據(jù)法律能夠滿足請(qǐng)?jiān)刚呒榷ǖ臋?quán)利訴求的機(jī)關(guān)即是“適當(dāng)”的機(jī)構(gòu)。因此，立法、行政和司法機(jī)關(guān)都是可以接受請(qǐng)?jiān)傅臋C(jī)關(guān)。“議會(huì)機(jī)構(gòu)”是指由人民選舉產(chǎn)生、與人民保持密切接觸并代表人民的政治意愿的聯(lián)邦議院。雖然根據(jù)分權(quán)原則，行政問(wèn)題的決定權(quán)在于行政機(jī)關(guān)和法院，議會(huì)沒(méi)有實(shí)際的權(quán)利。但聯(lián)邦議院和州議會(huì)仍享有程序權(quán)利來(lái)處理請(qǐng)?jiān)甘马?xiàng)。聯(lián)邦議會(huì)設(shè)有請(qǐng)?jiān)肝瘑T會(huì)專(zhuān)門(mén)處理請(qǐng)?jiān)竼?wèn)題，并設(shè)立了中央請(qǐng)?jiān)皋k公室來(lái)協(xié)助委員會(huì)輔助處理請(qǐng)?jiān)甘马?xiàng)。請(qǐng)?jiān)肝瘑T會(huì)有較大的權(quán)力，比如可以要求有關(guān)機(jī)關(guān)提供相應(yīng)的材料，針對(duì)請(qǐng)?jiān)傅膯?wèn)題進(jìn)行核實(shí)、調(diào)查，甚至針對(duì)總統(tǒng)的活動(dòng)提起的請(qǐng)?jiān)?，?qǐng)?jiān)肝瘑T會(huì)有權(quán)直接向聯(lián)邦總統(tǒng)索取信息。

德國(guó)請(qǐng)?jiān)钢贫鹊莫?dú)特性在于，首先，請(qǐng)?jiān)傅氖芾頇C(jī)構(gòu)有兩個(gè)，分別是“適當(dāng)機(jī)構(gòu)”和“議會(huì)機(jī)構(gòu)”。適當(dāng)機(jī)構(gòu)的范圍非常廣泛，凡是屬于國(guó)家機(jī)關(guān)的都可以成為請(qǐng)?jiān)甘芾頇C(jī)構(gòu)。其次，雖然聯(lián)邦議院沒(méi)有實(shí)體的行政權(quán)力，但是其仍有程序權(quán)利來(lái)處理請(qǐng)?jiān)甘马?xiàng)。最后，請(qǐng)?jiān)肝瘑T會(huì)被賦予廣泛的權(quán)力以處理請(qǐng)?jiān)甘马?xiàng)。

1993年俄羅斯《憲法》第73條規(guī)定:“俄羅斯聯(lián)邦公民享有向國(guó)家機(jī)關(guān)和地方自治機(jī)關(guān)提出個(gè)人愿望以及投送個(gè)人和集體呼吁書(shū)的權(quán)利?！倍砹_斯的請(qǐng)?jiān)笝?quán)主要是公民向國(guó)家機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)和公職人員提出書(shū)面的建議、聲明或者申訴的權(quán)利。同時(shí)，也包括公民以口頭的方式向國(guó)家機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)提出請(qǐng)求的權(quán)利。因此，其行使的請(qǐng)?jiān)笝?quán)是通過(guò)司法性和非司法性兩種程序?qū)崿F(xiàn)的。此外，人權(quán)全權(quán)代表制度是由憲法規(guī)定的，受理有關(guān)公民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)施的侵害其憲法性權(quán)利與自由的控訴。俄羅斯人權(quán)全權(quán)代表在被授權(quán)后，有權(quán)進(jìn)行調(diào)查，提出建議更正行為或提供建議報(bào)告。為貫徹憲法“人權(quán)”保障原則，《俄羅斯審理公民請(qǐng)?jiān)傅囊?guī)則》中專(zhuān)門(mén)對(duì)公民的安全保障作了規(guī)定。另外，俄羅斯《行政違法法典》也不但規(guī)范了俄羅斯公民實(shí)現(xiàn)請(qǐng)?jiān)笝?quán)的程序規(guī)則、訴訟途徑，還規(guī)定了多種對(duì)請(qǐng)?jiān)刚叩木葷?jì)途徑。

俄羅斯請(qǐng)?jiān)钢贫鹊莫?dú)特性在于，首先，公民行使請(qǐng)?jiān)笝?quán)的主要程序有兩種，分別為司法性和非司法性程序。其次，俄羅斯憲法專(zhuān)門(mén)規(guī)定設(shè)立人權(quán)全權(quán)代表制度來(lái)受理公民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的控訴，并賦予其調(diào)查權(quán)。最后，俄羅斯頒布多部法律法規(guī)以確保對(duì)公民的安全保障，禁止對(duì)公民打擊報(bào)復(fù)，保護(hù)公民的信息安全。

四、外國(guó)請(qǐng)?jiān)钢贫葘?duì)我國(guó)信訪制度改革的啟發(fā)

根據(jù)我國(guó)相關(guān)規(guī)定，辦理信訪的總的原則是“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”，信訪事項(xiàng)涉及下級(jí)行政機(jī)關(guān)或者其工作人員的，直接轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)，并抄送下一級(jí)人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)。由于我國(guó)信訪機(jī)構(gòu)龐雜，歸口不一，很多信訪者不知道自己應(yīng)該去哪一個(gè)部門(mén)，找不到對(duì)應(yīng)的行政單位，因此出現(xiàn)信訪的盲目性。有些信訪者甚至為了避免麻煩和引起政府重視而直接去北京信訪。英國(guó)的請(qǐng)?jiān)笗?shū)制度很值得我們借鑒。在英國(guó)，公民的請(qǐng)?jiān)笗?shū)都是統(tǒng)一交給議會(huì)，由議會(huì)決定相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)做出處理。我國(guó)可以在人民代表大會(huì)中設(shè)立一個(gè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，如信訪委員會(huì)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)信訪的接收與分配。由其統(tǒng)一接收信訪材料，有效、直接、準(zhǔn)確地將信訪事項(xiàng)交由各個(gè)負(fù)責(zé)部門(mén)。這樣可以為人民解決不小的麻煩，節(jié)約了人民找不到或找錯(cuò)信訪機(jī)構(gòu)浪費(fèi)的時(shí)間，并且可以有效避免官官相護(hù)、層層轉(zhuǎn)辦的問(wèn)題。

對(duì)于信訪中出現(xiàn)的案件被一拖再拖，成為陳年老案的問(wèn)題，也可以從英國(guó)的請(qǐng)?jiān)钢贫戎袑ふ医鉀Q方法。在英國(guó)，請(qǐng)?jiān)笗?shū)一旦通過(guò)議會(huì)議員將請(qǐng)?jiān)笗?shū)交給議會(huì)的下議院，就會(huì)被刊印在英國(guó)的議會(huì)事錄上，相應(yīng)部門(mén)的首長(zhǎng)必須以報(bào)告的形式對(duì)請(qǐng)?jiān)笗?shū)做出回應(yīng)。這一制度的好處在于當(dāng)請(qǐng)?jiān)笗?shū)被刊印在議會(huì)事錄上后，該請(qǐng)?jiān)副愠蔀橐豁?xiàng)必須即刻解決的問(wèn)題，充分體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)于請(qǐng)?jiān)刚咭庵镜淖鹬亍Ｎ覈?guó)可以在信訪委員會(huì)接收到信訪事項(xiàng)后，將需要解決的問(wèn)題記錄在案，包括時(shí)間、負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)等事項(xiàng)，并要求負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)在收到信訪問(wèn)題后在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)予以回答或解決問(wèn)題。如果該問(wèn)題得到了解決，則負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)應(yīng)將該案件反饋于信訪委員會(huì)。

相比于德國(guó)受理請(qǐng)?jiān)傅囊?guī)定，“凡是根據(jù)法律能夠滿足請(qǐng)?jiān)刚呒榷ǖ臋?quán)利訴求的機(jī)關(guān)即是適當(dāng)?shù)臋C(jī)構(gòu)”，我國(guó)的受理機(jī)構(gòu)的范圍限制很多。并且，我國(guó)信訪機(jī)構(gòu)在工作中呈現(xiàn)出被動(dòng)性，它只是人民與各行政部門(mén)之間的橋梁與媒介，沒(méi)有權(quán)威性和行政權(quán)力。在工作中信訪機(jī)構(gòu)常常會(huì)呈現(xiàn)出力不從心的局面。而德國(guó)的請(qǐng)?jiān)肝瘑T會(huì)權(quán)力很大，凡是經(jīng)人民請(qǐng)?jiān)傅囊螅瘑T會(huì)即有權(quán)力要求相應(yīng)機(jī)關(guān)提供所需材料、檔案，并且可以組織聽(tīng)證。因此信訪機(jī)構(gòu)如果可以像德國(guó)請(qǐng)?jiān)肝瘑T會(huì)，被授予必要的權(quán)威力與相應(yīng)的行政力，那么信訪的解決會(huì)更加高效、便民。

雖然十八大后，部分省市已經(jīng)取消排名制。但是，信訪者的人身安全仍然是一個(gè)不能掉以輕心的問(wèn)題。因?yàn)?，不論是否有信訪排名，信訪行為本身就是對(duì)行政工作的一種質(zhì)疑甚至否認(rèn)。其中不乏刁蠻的信訪者無(wú)理取鬧的信訪者，非要做到“不達(dá)目的誓不罷休”的地步，對(duì)社會(huì)及行政工作造成影響。所以地方政府為了政績(jī)而息訪，對(duì)于信訪公民進(jìn)行收買(mǎi)欺騙，甚至打擊迫害，從而誘發(fā)更多的信訪案件。我國(guó)的《信訪條例》第46條規(guī)定“打擊報(bào)復(fù)信訪人，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任;尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分或者紀(jì)律處分?！钡珒H有這一條相關(guān)條例是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，事實(shí)的發(fā)生也足以證明。對(duì)此，我國(guó)可以借鑒俄羅斯的做法，專(zhuān)門(mén)頒布有關(guān)法律保障公民的人身安全。在賦予公民廣泛的批評(píng)、建議等權(quán)利的同時(shí)，禁止任何人、任何機(jī)關(guān)對(duì)其打擊報(bào)復(fù)，不允許泄露請(qǐng)求的內(nèi)容以及公民私人生活的信息等以保障公民的人身安全。

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