關(guān)于環(huán)境公益訴訟制度的若干思考:以江蘇泰州“天價(jià)環(huán)境公益訴訟案”為例

劉曉群

南京師范大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 210000

十八屆四中全會(huì)決議《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干問(wèn)題的決定》提出要探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，使得環(huán)境公益訴訟成為熱點(diǎn)話題，我國(guó)2012年修訂的民事訴訟法第五十五條增加了公益訴訟的條款，為環(huán)境公益訴訟的發(fā)展作了鋪墊。2014年4月24日全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)的新《環(huán)境保護(hù)法》于2015年1月1日正式施行，其中一大亮點(diǎn)便是關(guān)于環(huán)境公益訴訟，該法第五十八條規(guī)定了可以提起公益訴訟的相關(guān)組織，與新修訂的民訴法第五十五條相銜接。此外最高法院發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，于2015年1月7日施行，對(duì)環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織、審判程序、管轄法院、執(zhí)行等做出了相關(guān)規(guī)定，為推動(dòng)環(huán)境公益訴訟制度的建立，推進(jìn)環(huán)境司法制度的改革奠定基礎(chǔ)，將對(duì)實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

一、環(huán)境公益訴訟的特點(diǎn)

日本學(xué)者小島武司曾說(shuō):“與少數(shù)人相關(guān)的私益受到了大部分的保護(hù)，國(guó)益是依據(jù)法律受到保護(hù)，但公共利益卻往往被人們忽視。為了糾正這一不平衡現(xiàn)象，很有必要站在公共立場(chǎng)，大力倡導(dǎo)公共利益?！盵1]隨著公共利益越來(lái)越受到人們的重視，公益訴訟制度開(kāi)始萌芽，環(huán)境公益訴訟也于20世紀(jì)70年代產(chǎn)生于美國(guó)并逐漸在全世界得到創(chuàng)新和發(fā)展。關(guān)于環(huán)境公益訴訟的定義，我國(guó)環(huán)境法學(xué)界并沒(méi)有一個(gè)明確的規(guī)定。目前為大家接受的說(shuō)法是“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或相關(guān)組織，對(duì)污染環(huán)境這種損害社會(huì)公共利益的行為，向法院提起訴訟，請(qǐng)求法院通過(guò)判決責(zé)令加害人停止實(shí)施違法行為，并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的訴訟?！盵2]作為一種新型的權(quán)益救濟(jì)方式，環(huán)境公益訴訟與傳統(tǒng)的合同、侵權(quán)等私益訴訟相比，有其獨(dú)特之處。

第一，環(huán)境公益訴訟具有公益性，顏運(yùn)秋教授認(rèn)為，“公益”應(yīng)該有兩層含義，第一層是社會(huì)公共利益，即為社會(huì)全部或部分成員所享有的利益;第二層為國(guó)家利益。[3]環(huán)境公益訴訟的目的不在于維護(hù)某個(gè)人或某些人的利益，而在于保護(hù)環(huán)境，維護(hù)社會(huì)公共利益。

第二，環(huán)境公益訴訟主體特殊。根據(jù)我國(guó)民訴法第五十五條的規(guī)定，提起公益訴訟的主體是法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和相關(guān)組織，并非是環(huán)境侵權(quán)的受害人，與一般的環(huán)境侵權(quán)糾紛的原告不同。此外，環(huán)境公益訴訟原告的范圍比普通的民事訴訟或者行政訴訟的主體范圍要大。

第三，環(huán)境公益訴訟專業(yè)性較強(qiáng)。原告在收集證據(jù)、證明損害后果、因果關(guān)系時(shí)需要用到專門的知識(shí)，污染物鑒定、損失計(jì)算等甚至可能要請(qǐng)專家?guī)兔?，?duì)專業(yè)性和技術(shù)性要求如此之高，非專業(yè)團(tuán)體難挑公益訴訟的大梁。

二、環(huán)境公益訴訟原告主體資格的探索

我國(guó)民訴法第55條規(guī)定，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以提起公益訴訟。然而我國(guó)法律規(guī)定的機(jī)關(guān)只有2000年4月1日施行的《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條規(guī)定的海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門。至于有關(guān)組織，我國(guó)新《環(huán)境保護(hù)法》第58條明確了是“專門從事環(huán)境保護(hù)工作公益活動(dòng)連續(xù)五年以上，并且沒(méi)有違法記錄的組織”。

(一)本案中原告主體資格概述

江蘇泰州“天價(jià)環(huán)境公益訴訟案”中，以原告的身份，泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)提起了訴訟，然而由于泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)成立時(shí)間不滿一年，被告常隆農(nóng)化等六家公司以新《環(huán)境保護(hù)法》第58條對(duì)其進(jìn)行抗辯，認(rèn)為其不具有原告主體資格。此外，本案中，檢察院作為支持起訴方也引起了雙方爭(zhēng)議。

本案發(fā)生之前法院還審理了一起與本案相關(guān)的刑事案件，被告低價(jià)購(gòu)買常隆農(nóng)化等六家公司處置的廢鹽酸并將其傾倒至泰州古馬干運(yùn)河和如泰運(yùn)河。由于其帶來(lái)了嚴(yán)重的環(huán)境污染，檢察院以環(huán)境污染罪對(duì)其提起公訴。但是，由于刑事案件中的被告經(jīng)濟(jì)困難，且刑事案件被告與常隆農(nóng)化等六家公司存在惡意串通污染環(huán)境的可能。為保護(hù)環(huán)境，懲罰環(huán)境污染者，泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)對(duì)常隆農(nóng)化等六家公司提起了公益訴訟。筆者認(rèn)為，泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)是可以提起公益訴訟的。首先，對(duì)嚴(yán)重污染環(huán)境的行為，如果無(wú)人提起訴訟，使得環(huán)境污染者逃避應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，則將縱容更多的侵權(quán)人繼續(xù)破壞本已非常脆弱的生態(tài)環(huán)境。其次，泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)作為在民政部門依法登記成立的環(huán)保組織，業(yè)務(wù)范圍包括維護(hù)環(huán)境公共利益，與本案所涉的環(huán)境保護(hù)事業(yè)具有關(guān)聯(lián)性。最后，案件審判的時(shí)間是2014年12月29日，新《環(huán)境保護(hù)法》的施行時(shí)間是2015年1月1日，泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)提起公益訴訟并沒(méi)有違反法律。故泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)有權(quán)作為原告依法提起環(huán)境公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)支持泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)起訴也是有法可依的。根據(jù)2012年修訂的民訴法第十五條的規(guī)定，檢察院作為我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)污染環(huán)境損害社會(huì)公共利益的行為，有權(quán)支持相關(guān)組織提起訴訟。

(二)我國(guó)環(huán)境公益訴訟原告資格的探索

當(dāng)今各國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度都放寬了對(duì)原告主體資格的限制，從而使得更多的主體參與到環(huán)境公益訴訟中，為保護(hù)環(huán)境、維護(hù)社會(huì)公共利益貢獻(xiàn)力量。我國(guó)也可以借鑒各國(guó)的先例，擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟的原告資格，建立三元制的訴訟主體模式，包括普通訴訟主體、環(huán)保公益團(tuán)體和特定國(guó)家機(jī)關(guān)[4]。

1.公民個(gè)人可以提起環(huán)境公益訴訟

我國(guó)民訴法和新《環(huán)境保護(hù)法》均沒(méi)有規(guī)定公民個(gè)人可以成為環(huán)境公益訴訟的原告，但新《環(huán)境保護(hù)法》中卻專門規(guī)定了“信息公家與公眾參與”這一章節(jié)，強(qiáng)調(diào)了公民參與的重要性。然而，保障公民參與環(huán)保的重要措施之一就是賦予公民參與訴訟的權(quán)利也即賦予公民環(huán)境公益訴訟的原告資格。公民個(gè)人作為受環(huán)境影響最為廣泛、利害關(guān)系最為直接的群體，理應(yīng)有權(quán)利在環(huán)境受到污染、自身利益遭到損失的時(shí)候提起公益訴訟。意大利羅馬法學(xué)者彼得羅·彭梵得是羅馬法的集大成者，他認(rèn)為:“為維護(hù)公共利益而設(shè)置的罰金訴訟為民眾訴訟，任何市民都有權(quán)提起它?！贝送猓駛€(gè)人提起公益訴不僅能夠提高公眾參與公益訴訟的積極性，還能增強(qiáng)公民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)和維權(quán)意識(shí)。

2.檢察機(jī)關(guān)可以提起公益訴訟

正如有關(guān)學(xué)者所說(shuō)，根據(jù)我國(guó)法律的規(guī)定，環(huán)境保護(hù)行政部門在污染嚴(yán)重的企業(yè)實(shí)施“限期治理”的措施時(shí)，還要依賴有關(guān)政府的最后決定，其自身并沒(méi)有對(duì)有關(guān)企業(yè)關(guān)、停、轉(zhuǎn)、并的權(quán)利。而政府的利益目標(biāo)往往都是多元的，它不僅要保護(hù)環(huán)境還要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，但是政府對(duì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重視往往會(huì)導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)的架空。在這樣一個(gè)背景下，由檢察院提起環(huán)境公益訴訟，能夠把政府從困境中解救出來(lái)，從而及時(shí)有效的維護(hù)社會(huì)公共利益。

2012年新民訴法生效后，檢察機(jī)關(guān)依然是以督促起訴的方式參與公益訴訟[4]我國(guó)目前的法律并沒(méi)有賦予檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，筆者認(rèn)為賦予檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟的原告資格，建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，是我國(guó)公益訴訟未來(lái)的發(fā)展方向。

三、環(huán)境公益訴訟受害人的賠償問(wèn)題

泰州“天價(jià)環(huán)境公益訴訟案”中，二審法院維持原判，判決常隆公司等六家被告賠償環(huán)境修復(fù)費(fèi)用1.6億余元。依判決所述，1.6億余元用于泰興地區(qū)的環(huán)境修復(fù)包括水體修復(fù)、土壤修復(fù)，卻忽略了環(huán)境污染重受害人的損害情況。環(huán)境污染不僅僅會(huì)對(duì)環(huán)境造成損害，人體也會(huì)在一定程度上遭受損害。筆者前往泰州調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，被污染的兩條運(yùn)河古馬干運(yùn)河和如泰運(yùn)河，其周圍有居民居住，也有農(nóng)田，運(yùn)河不僅用來(lái)航運(yùn)還有漁民捕魚(yú)。農(nóng)民使用運(yùn)河里的水灌溉，在運(yùn)河上航運(yùn)捕魚(yú)的時(shí)候，帶的水不夠也要用運(yùn)河里的水來(lái)洗菜之類的。運(yùn)河沒(méi)有被污染的時(shí)候，使用運(yùn)河里的水自然沒(méi)有什么大礙，但運(yùn)河被污染后，必然會(huì)給周圍的農(nóng)田、漁民等帶來(lái)?yè)p害。用污染的水源灌溉，不利于農(nóng)作物的生長(zhǎng)，影響農(nóng)作物的產(chǎn)量，給農(nóng)民帶來(lái)經(jīng)濟(jì)損失。而被污染的運(yùn)河水對(duì)長(zhǎng)期在運(yùn)河上航行、工作的漁民來(lái)說(shuō)也有不利之處，甚至?xí)?duì)其身體健康埋下隱患。如果不給予受害人以相關(guān)的賠償，對(duì)受害人來(lái)說(shuō)大不公平。

環(huán)境污染的受害人在遭受實(shí)際損害的早期，損害結(jié)果并不是明顯，但隨著時(shí)間的推移，這種損害會(huì)逐漸顯露，自污染起至受害人發(fā)現(xiàn)損害歷時(shí)可能較長(zhǎng)，但并不能因?yàn)闀r(shí)間的原因就剝奪受害人接受賠償?shù)臋?quán)利。因此，筆者認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟的賠償范圍除了環(huán)境的修復(fù)費(fèi)用外也應(yīng)該包括對(duì)受害人的賠償，還該賠償不應(yīng)該受到時(shí)效的限制。筆者甚至認(rèn)為，對(duì)環(huán)境污染者，除了要求其賠償環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、受害人損失外，還可以要求懲罰性賠償。只有加大懲罰力度，才會(huì)令環(huán)境和污染者感到害怕，從而減少環(huán)境污染，為百姓、為國(guó)家撐起一片蔚藍(lán)的天空。

四、環(huán)境公益訴訟賠償金的管理

江蘇泰州“天價(jià)環(huán)境公益訴訟案”中，一審法院判決“因泰州環(huán)保公益基金尚未設(shè)立，該款項(xiàng)先行支付至江蘇省泰州市中級(jí)人民法院執(zhí)行款賬戶”，二審法院則判處“將款項(xiàng)支付至泰州市環(huán)保公益金專用賬戶”。首先，賠償金究竟給誰(shuí)這是一個(gè)問(wèn)題。筆者認(rèn)為，設(shè)立環(huán)保公益基金將賠償金支付至環(huán)保公益基金是比較好的選擇。但是，隨之而來(lái)的問(wèn)題是被告上交賠償金進(jìn)入環(huán)保公益金后，該筆款項(xiàng)如何使用?是否最終都將用到環(huán)境修復(fù)、污染治理中去?是否有專門的機(jī)關(guān)或者組織對(duì)賠償金的使用進(jìn)行監(jiān)督?賠償金的使用是否應(yīng)該公開(kāi)?受害人可否就其損害向從環(huán)保公益基金中要求給予賠償?筆者認(rèn)為，被告人、法院、檢察院、社會(huì)組織等都有權(quán)監(jiān)督賠償金的使用，而監(jiān)督的前提是要公開(kāi)，賠償金的使用應(yīng)該公開(kāi)透明，并且勇于環(huán)境修復(fù)污染治理，對(duì)其中受害人要求給予的賠償金，環(huán)保公益基金委員會(huì)查證屬實(shí)后也應(yīng)該支付。

綜上所述，我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度還有許多不足之處，不僅立法機(jī)關(guān)要加快立法，完善環(huán)境公益訴訟制度，相關(guān)社會(huì)團(tuán)體以及公民個(gè)人也應(yīng)該對(duì)環(huán)境公益訴訟制度提出自己的一些見(jiàn)解，為建立法治國(guó)家貢獻(xiàn)自己的力量。

[1]小島武司.訴訟制度改革的法理與實(shí)證[M].陳剛，郭美松等譯.北京:法律出版社，2001:40-41.

[2]李浩.民事訴訟法[M].北京:法制出版社，2014.97.

[3]顏運(yùn)秋.公益訴訟法律制度研究[M].北京:法律出版社，2008:26-27.

[4]李勁.國(guó)外環(huán)境公益訴訟主體資格的確定及其借鑒[J].法學(xué)雜志，2011(10).