淺論環(huán)境公益訴訟

劉張彬

北京大學(xué)法學(xué)院，北京 100871

環(huán)境公益訴訟并不是一個新興的制度，在發(fā)達(dá)的法治國家，環(huán)境公益訴訟已經(jīng)形成了一套較完備的制度和體系，而在我國尚屬新鮮事物。柴靜的《蒼穹之下》紀(jì)律片的播出，曾引發(fā)了政府和國民對環(huán)境保護的高度關(guān)注和思考。而一系列突發(fā)的環(huán)境事件，比如河北鋼鐵公司大氣污染事件、華電四川攀枝花三維發(fā)電廠、攀枝花鋼鐵(集團)公司空氣污染事件和最近發(fā)生的福建PX項目爆炸，不斷地敲打著國人的神經(jīng)，激發(fā)了國人對環(huán)境污染的深刻反思，同時也暴露出我國在環(huán)境保護方面存在的巨大漏洞，反映了我國在相關(guān)法律和制度方面的缺失。

一、公益訴訟的立法過程

隨著經(jīng)濟建設(shè)的快速發(fā)展，在工業(yè)化和城市化建設(shè)的過程中，由于對環(huán)境保護缺乏足夠的重視，環(huán)境事件屢屢發(fā)生，矛盾突顯，在此大環(huán)境下，2002年頒布的環(huán)境影響評價法就提出“公眾環(huán)境權(quán)益”的概念，我國行政訴訟法第2條也有相關(guān)的規(guī)定，2005年12月3日，國務(wù)院通過的《關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》明確指出要充分發(fā)揮社會監(jiān)督的作用，加強對各種環(huán)境違法行為的監(jiān)督和制裁。這是國務(wù)院首次在文件中明確提出推動環(huán)境公益訴訟，可見政府已高度重視環(huán)境保護問題，而在2007年的民事訴訟法修改中正式制定環(huán)境公益訴訟制度。2011年，國家加大環(huán)境保護力度，一批重要的環(huán)境保護法律法規(guī)進入修訂程序或者已經(jīng)出臺，環(huán)境立法成效顯著，一批排污標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范集中發(fā)布，相關(guān)領(lǐng)域的環(huán)境執(zhí)法繼續(xù)加強。另外“自然之友”和重慶市綠色志愿者聯(lián)合會起訴云南省陸良化工實業(yè)有限公司鉻渣污染一案，在曲靖市中級人民法院獲得立案，這是環(huán)保公益組織第一次獲得環(huán)境公益訴訟的原告資格，具有里程碑意義，首開環(huán)保非政府組織介入環(huán)境公益訴訟的先河。

二、環(huán)境公益訴訟制度存在的問題

(一)訴訟主體過于寬泛

新《民事訴訟法》將公益訴訟提起的主體限定在“國家機關(guān)和有關(guān)組織”，一來直接將公民這一重要的訴訟主體排除在外，而公民作為社會生活中最為基礎(chǔ)的一部分，這種侵害社會公共利益的行為會直接或者間接地侵犯公民的權(quán)益，同時公民也是社會生活最活躍的分子，是行使監(jiān)督權(quán)的重要組成部分，因此將公民排除在外顯然不能很好地發(fā)揮公益訴訟的目的;其次，新《民事訴訟法》對提起公益訴訟主體的規(guī)定也過于寬泛，它只是籠統(tǒng)地規(guī)定了“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”可以提起公益訴訟，而沒有明確由哪些組織和機關(guān)提起，同時缺乏對它們提起公益訴訟的監(jiān)督機制，不能保證這些機構(gòu)真正履行起環(huán)境公益訴訟的職責(zé)。此外，當(dāng)機關(guān)作為訴訟主體時，機關(guān)既作為管理者，又作為訴訟主體，既是裁判員，又是運動員，如何保證公正地行使這項權(quán)利和義務(wù)也是值得探討的問題。

(二)公共利益的不確定性

公共利益到底是什么?這其實是一個仁者見仁、智者見智的問題，很難有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。公共利益牽涉到公共的范圍大小和利益的內(nèi)容等問題。其實公共的概念總是和一定的區(qū)域相聯(lián)系，是一定區(qū)域內(nèi)主體利益的體現(xiàn)，于此同時就會出現(xiàn)超越這一區(qū)域范圍的人們的公共利益的問題，這樣一來就會出現(xiàn)公共范圍界限的模糊;同時公共利益利益的內(nèi)容同樣具有不確定性，在不同的時期，不同的國家，由于實際需要和價值觀的不同，人們判斷利益的標(biāo)準(zhǔn)也是不一樣的，因此無法對公共利益的內(nèi)容進行定型，同時，公共利益的內(nèi)容也有一個不斷變化的過程，在不同時代，公共利益的內(nèi)容肯定是存在很大區(qū)別的。如在美國，《憲法》第5修正案將公用征收的目的明確限定為“公共使用”，隨著公共需要的不斷拓展，法院為了使政府免受制于公共使用才可以行使征收權(quán)而對公共使用做擴大的解釋，即將“公共使用”解釋為“公共利益”、“公共目的”、“公共需要”、“公共福利”。①-公共利益公共范圍大小的不確定性，利益內(nèi)容評判的主觀性和變化性使得公共利益具有不確定性，很難對公共利益作出明確的規(guī)定，也就使得在公益訴訟中對侵犯公共利益的行為進行訴訟這一標(biāo)準(zhǔn)具有了模糊性。

(三)操作缺乏實體法支持

《憲法》第12條規(guī)定:“國家保護社會主義的公共財產(chǎn)，禁止任何組織或個人用任何手段侵占或破壞國家或集體的財產(chǎn)”?！睹穹ㄍ▌t》第5條規(guī)定:“公民、法人的合法民事權(quán)益受法律保護，任何組織和個人不得侵犯”。我國《環(huán)境保護法》對污染環(huán)境的行為也做出了明確的規(guī)定，要求相關(guān)主體停止侵害，并根據(jù)相關(guān)法律和當(dāng)事人的要求賠償受害者的利益。雖然這些法律的規(guī)定都涉及到了公共利益的問題，對公民權(quán)利的保護做出了明確的規(guī)定，但未免過于籠統(tǒng)、含糊，缺乏對公共利益具體的規(guī)定，降低了可操作性，導(dǎo)致保護公共利益的行為缺乏強有力的制度和法律支持，使得這種保護在某種程度上只能流于形式和口號。

(四)缺乏法律的明確規(guī)定

公共利益訴訟作為一個全新的領(lǐng)域理應(yīng)確立相應(yīng)的法律制度進行規(guī)范。首先，在實體法上，如上所訴，新《民事訴訟法》雖然規(guī)定了在環(huán)境污染、侵害眾多消費者合法權(quán)益等事件中，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以對侵犯公共利益的行為進行起訴，但規(guī)定的主體過于狹窄;同時，公共利益的界定缺乏一個明確的標(biāo)準(zhǔn)，需要制定法律或司法解釋等進一步明確，只有這樣才能為實際的操作提供強有力的法律保障;在程序法上，應(yīng)該制定詳細(xì)完備的制度對起訴、受理、審理以及受理過程的公開性等一系列問題進行明確的規(guī)定，公益訴訟作為一種區(qū)別于傳統(tǒng)訴訟的一種制度，有其固有的特殊性，因此，需要制定更加完備的程序，通過程序上的合理保證實體法上的公平正義。

三、對環(huán)境公益訴訟制度完善的構(gòu)想

任何制度的建立都不是完美無缺的，環(huán)境公益訴訟還缺乏足夠的司法實踐，對其認(rèn)識難免有片面，筆者認(rèn)為可以從以下方面予以完善。

(一)進一步明確起訴資格

雖然我國目前的《民事訴訟法》將與案件沒有直接利害關(guān)系的相關(guān)機關(guān)和組織納入到訴訟主體的范圍，有利于更好地維護公共利益，但這種規(guī)定沒有將公民這一積極且富有活力的主體納入進來，不利于公民充分行使監(jiān)督權(quán)維護自己的合法權(quán)益，借鑒西方國家的經(jīng)驗，我們應(yīng)進一步擴大公益訴訟的起訴資格，規(guī)定公民在一定的情況下可以提起公益訴訟;同時，我國的《民事訴訟法》對起訴主體的資格規(guī)定的又過于寬泛，應(yīng)通過具體的法律或司法解釋對哪些國家機關(guān)和組織對何種事件享有環(huán)境公益訴訟起訴資格做出明確規(guī)定，同時明確這些起訴主體的責(zé)任和義務(wù)，加強監(jiān)督和管理，建立明確的評價機制，使得公益訴訟真正落實到實處。

(二)環(huán)境公益訴訟不應(yīng)受訴訟時效的限制

為了使權(quán)利受到侵害的自然人、法人和其他組織盡快向法院尋求救濟和節(jié)省司法資源，維護社會經(jīng)濟秩序的穩(wěn)定，我國現(xiàn)行三大訴訟法均規(guī)定了訴訟時效制度，要求當(dāng)事人必須在一定的期限內(nèi)提起訴訟，否則侵害人將獲得一種抗辯權(quán)，阻止受侵害人通過法律途徑主張失去的利益。我國《環(huán)境保護法》明確規(guī)定因環(huán)境污染引起的侵權(quán)訴訟的時限3年。而最高人民法院在《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見(試行)》第170條規(guī)定:“未授權(quán)給公民、法人經(jīng)營、管理的國家財產(chǎn)受到侵害的，不受訴訟時效期間的限制?！边@是為了更好地保護國家財產(chǎn)，而環(huán)境公益訴訟是為了更好地維護公共利益和社會利益，具有更高的保護價值。因此，環(huán)境公益訴訟只有不受訴訟時效的限制，才能更好地發(fā)揮作用。

(三)合理分配環(huán)境公益訴訟訴訟費用

公益訴訟的目的是為了維護公共利益，實現(xiàn)個人與個人間、個人與集體間利益的公平分配，然而，環(huán)境公益訴訟一般涉及的訴訟標(biāo)的額較大，隨之而來的便是高額的訴訟費用，加之收集證據(jù)、鑒定等花費的費用，可以說是一筆較大的開銷，倘若由起訴的個人或者單位負(fù)擔(dān)，將大大增加起訴人的成本，打消其訴訟的積極性，因此應(yīng)采取合理的措施解決這一問題。我認(rèn)為，可以有兩種方式，首先可以建立公益訴訟特殊的訴訟費用繳納機制，允許訴訟主體暫時不交公益訴訟的起訴費用，待官司打完之后，由敗訴的損害公共利益的一方承擔(dān)，如若損害公共利益的一方勝訴，則由國家負(fù)擔(dān);另外可以考慮設(shè)立公益訴訟方面專門的基金會，公益訴訟基金來源可由國家財政撥款、社會捐助以及被告敗訴后支付的無人認(rèn)領(lǐng)的賠償金或補償金組成，公益訴訟的原告在提起公益訴訟之前可以向公益訴訟基金會申請公益訴訟費用或在敗訴后申請由基金會支付一定數(shù)額的補償金。②

(四)防止濫用環(huán)境公益訴訟的規(guī)定

環(huán)境公益訴訟中，原告范圍的擴大，訴訟時效的延長，再加上訴訟費用新的分配機制等，都為濫訴開啟了方便之門。保護公共利益的同時，也應(yīng)很好地考慮如何避免濫訴，避免訴訟資源浪費的問題。

1.要加強立法，進一步明確起訴主體和公共利益的范圍。對公民、機關(guān)和相關(guān)組織所擁有的起訴主體資格進行明確的規(guī)定，在保證了訴訟主體廣泛性的同時，防止濫用公益訴訟的發(fā)生;同時要對公共利益的內(nèi)容進行嚴(yán)格界定，明確公共利益的內(nèi)涵和外延，使得公共利益訴訟的訴訟標(biāo)的有一個明確的標(biāo)準(zhǔn);

2.設(shè)立行政先置程序?？梢越梃b勞動合同制度的規(guī)定，讓起訴人在提起訴訟前一定期限內(nèi)通知行政機關(guān)及相關(guān)當(dāng)事人，首先由行政機關(guān)做出行政處理，之后起訴人才可以訴諸于法律，起訴至法院，提起環(huán)境公益訴訟。這種行政先置程序?qū)E訴能夠起到一定的預(yù)防作用。③

一如前述，我們的環(huán)境公益訴訟制度還不完善，任重而道遠(yuǎn)，特別是在這個霧霾肆虐的時期，加快其完善更突顯在現(xiàn)實中的重要性。

[ 注 釋 ]

①關(guān)于美國征收法制中公共利益的演變，陳銘聰.美國征收法制中公共利益的研究[J].三江高教，2012(2):64-68.

②張曉玲.論行政公益訴訟權(quán).[EB/OL].中國法律信息網(wǎng)，2013-12-21.

③楊春梅.環(huán)境公益訴訟制度研究[C].生態(tài)文明與環(huán)境資源法——2009年全國環(huán)境資源法學(xué)研討會(年會)，2009.

[1]李勁.環(huán)境公益訴訟新探[J].法學(xué)雜志，2008(5).

[2]黃學(xué)賢.行政公益訴訟若干熱點問題探討[J].法學(xué)，2005(10).

[3]黃學(xué)賢.行政訴訟中的情況判決探討[J].行政法學(xué)研究，2005(3).

[4]楊留強，王彥昕.我國環(huán)境公益訴訟立法問題的探討[J].廣州環(huán)境科學(xué)，2007(4).