土地征收補償制度中的農(nóng)民權(quán)益保護研究

顏 妮

華南理工大學(xué)，廣東 廣州 510006

隨著時代的發(fā)展，城市化進程的不斷加快，土地征收變得越來越頻繁，為保障農(nóng)民的合法權(quán)益不受損害，政府補償成為了一項比較緊迫的事情。因為我國較為偏向財產(chǎn)權(quán)社會責(zé)任觀，因此很多征地相關(guān)的法律制度都建立在維護公共利益的基礎(chǔ)上。十多年前國家就出臺相關(guān)的法律法規(guī)對土地征收補償做出規(guī)定，然而從土地征收的實際情況來看，農(nóng)民合法權(quán)益受損現(xiàn)象頻發(fā)，很多問題仍然亟待解決。

一、我國土地征收補償制度與農(nóng)民權(quán)益保護問題

(一)公共利益界定不明，征地特權(quán)被濫用

由于法律條款中缺乏“公共利益”規(guī)范，導(dǎo)致在征地活動的落實過程中，土地是否“公共”完全由行政機關(guān)界定，加之沒有科學(xué)的流轉(zhuǎn)機制，行政機關(guān)很難科學(xué)有效的區(qū)分土地的公益性與經(jīng)營性。由于公共利益的抽象不明確，公益經(jīng)營難以有效區(qū)分，這在很大程度上給了地方政府鉆法律空子的機會，地方政府濫用職權(quán)征收土地，農(nóng)民合法權(quán)益不可避免的遭受損害。

(二)安置不合理

征地的補償、安置不合理主要包括兩個方面:第一，征地補償原則缺乏法律相關(guān)的明確規(guī)定，法律強調(diào)了補償，可是在細節(jié)上沒有明確說明“該怎么補償”;第二，補償標(biāo)準與安置標(biāo)準脫離時代，嚴重偏低。土地被征收之后，不是按照“市價”進行補償，而是按照政府福利分配，土地補償與社會保障混為一談;不完善的補償、安置措施配合著極其不合理的補償、安置標(biāo)準，都導(dǎo)致農(nóng)民的合法權(quán)益無法保障，繼而造成社會矛盾，增加社會不安定因素。

(三)補償主體嚴重缺位

1.由于農(nóng)民集體不具備法律人格和訴訟主體資格，因此，農(nóng)民集體無法成為獨立的補償主體。這一規(guī)定直接導(dǎo)致征地補償缺乏主體或是錯位主體的后果，本該由農(nóng)民個人享受的土地補償淪為集體補償，農(nóng)民個人的合法權(quán)益嚴重受損。

2.由于農(nóng)民個人不具備獨立民事主體地位更不是獨立補償主體，因此相關(guān)法律都規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)人與宅基地使用權(quán)人為農(nóng)戶，而不是農(nóng)民。農(nóng)戶在土地征收補償?shù)倪^程中，作為集體獲得相應(yīng)的補償，可是土地承包經(jīng)營權(quán)人與宅基地使用權(quán)人的合法利益卻不一定能夠被保障。

3.在法律界里，作為土地權(quán)利主體的農(nóng)民個人和農(nóng)民集體的地位還存在爭議，在具體的法律條文中，更沒有這兩者作為土地權(quán)利主體的可操作性規(guī)范。在理論研究上，操作領(lǐng)域還屬于空白階段;在實踐上，無法可依的現(xiàn)狀更是無法滿足市場化的根本要求。

(四)征地客體相對狹窄

1.征地法律中規(guī)定的征地客體僅僅局限于農(nóng)村集體土地所有權(quán)，土地承包經(jīng)營以及其他用益物權(quán)均屬于非獨立的征地客體;集體土地所有權(quán)雖然屬于獨立的征地客體，但由于補償主體易缺失、錯位，集體土地所有權(quán)這種模式下的獨立征地客體保障權(quán)益很難實現(xiàn)。

2.在土地征收的過程中，含集體成員權(quán)和社會保障相關(guān)的各項土地所有權(quán)和使用權(quán)并沒有被區(qū)別對待，集體所有權(quán)下農(nóng)民的土地補償落實了，可社會保障也被忽略了。

3.法律規(guī)定農(nóng)民不能享有集體建設(shè)用地的使用權(quán)，集體建設(shè)用地的使用權(quán)亦不能與國家建設(shè)用地使用權(quán)具備等同的法律地位。這一規(guī)定直接導(dǎo)致征地補償與農(nóng)民財產(chǎn)補償中客體狹窄的結(jié)果，農(nóng)民合法權(quán)益根本無法保證。

(五)法律程序缺失

1.征地前缺乏協(xié)商程序，農(nóng)民表達是否同意征地的意愿被剝奪。

2.征地過程缺乏完善的法律程序?，F(xiàn)行的法律雖然規(guī)定了征地流程的基本模式，卻沒有對征地過程進行細化，很多細節(jié)問題缺乏有效的指導(dǎo)，致使征地過程難以有效掌控。

3.征地補償爭議司法裁判體系缺乏，法律中沒有對補償爭議民事訴訟程序進行規(guī)定，致使征地過程中包含的征地決定、征地補償、補償爭議都由行政機關(guān)處理，農(nóng)民的心聲無人注意，農(nóng)民財產(chǎn)的司法保護無法落實，更在無形中增加了行政機關(guān)貪污腐敗的概率，影響國家在人民心目中的良好形象。

(六)土地補償利益分配考慮不周

按照現(xiàn)有的土地制度，無論采取那種方式的補償，均為一次性補償。即一次性發(fā)放補償項目之后不再進行補償。這顯然沒有考慮到土地利益分配的可持續(xù)問題。而農(nóng)村土地不僅僅是重要的生產(chǎn)資料，它同樣承載著社會保障的功能。按照現(xiàn)有的城中村土地征收補償模式，土地一旦被征收，其補償?shù)膶ο髢H僅是當(dāng)代人，后代人的利益完全沒有納入征收補償考慮的范圍之內(nèi)。顯然，意味著農(nóng)民后代無法再利用農(nóng)村土地獲取價值，無法再享有相應(yīng)的土地權(quán)利。

(七)兩級分化嚴重貧富懸殊

補償極易導(dǎo)致暴富向暴窮的轉(zhuǎn)化，這也是補償缺少可持續(xù)性的后果之一。前已述及，現(xiàn)實情況是多傾向于一次性發(fā)放農(nóng)民土地補償款。而土地補償款的一次性發(fā)放導(dǎo)致的一個負面效應(yīng)則是被征收人的一夜暴富。但是由于村民文化水平相對較低，缺少相應(yīng)的理財能力，使之難合理有效地使用征收補償款。其結(jié)果往往導(dǎo)致部分村民在短時間內(nèi)將補償款揮霍一空，最后重新走向貧窮，產(chǎn)生新的社會不穩(wěn)定因素。

(八)利益沖突沒有得到平衡

通過國家征收土地的手段改變集體土地的性質(zhì)，使之變?yōu)閲型恋?，再在此基礎(chǔ)上將其改建為工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)或旅游區(qū)等。而無論是改變農(nóng)用地性質(zhì)還是改變集體建設(shè)用地之土地使用性質(zhì)，其必然導(dǎo)致土地價值的巨大解放。增加的價值主要表現(xiàn)為經(jīng)濟利益，補償問題的主要爭議就集中在增加的經(jīng)濟利益的分配沒有在政府、開發(fā)企業(yè)以及村民之間得到合理的分配。其中最主要的是村民的經(jīng)濟利益沒有得到合理的分配。

二、現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在缺陷是農(nóng)民土地權(quán)益受侵害的根本原因

(一)法律制度的缺失

我國法律明確規(guī)定，非國有財產(chǎn)的征收只能依賴法律途徑，在沒有相關(guān)法律作為依據(jù)的時候，全國人民代表大會和常務(wù)委員會授權(quán)于國務(wù)院，使之根據(jù)具體情況對非國有財產(chǎn)的征收制定相關(guān)法規(guī)。然而在征地的具體過程中，征地往往被劃歸為公益活動范疇。農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益保護缺乏，現(xiàn)存的諸多規(guī)定更多是從公共利益角度出發(fā)而制定的，土地征收之后，農(nóng)民財產(chǎn)保護很難有效落實。

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)是以農(nóng)村土地為產(chǎn)權(quán)而發(fā)生的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，強調(diào)各個權(quán)益主體共同指向農(nóng)村土地并受法律保護的權(quán)利，是有關(guān)農(nóng)村地產(chǎn)的一切權(quán)利的總和，它與其他產(chǎn)權(quán)關(guān)系一樣。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是界定各個權(quán)益主體，在農(nóng)村土地利用方面的地位及其社會關(guān)系的系統(tǒng)規(guī)范。農(nóng)民與土地的關(guān)系，決定著農(nóng)民與政府、集體及他人的關(guān)系取決于農(nóng)村的基本經(jīng)濟制度，即農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。同時也決定著農(nóng)地資源的利用與配置效率。當(dāng)前我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度有待完善，法律規(guī)定的不明確導(dǎo)致農(nóng)村土地資源資產(chǎn)負責(zé)的所有權(quán)主體缺位，集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)利束殘缺，是農(nóng)民的土地權(quán)益得不到保障的根本原因。

我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地土地產(chǎn)權(quán)制度未明確農(nóng)民占有資源的排他性及資源占有的邊界，難以形成對農(nóng)村土地資源真正負責(zé)的所有權(quán)主體。造成對農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的隨意侵害，必然降低土地產(chǎn)權(quán)制度的有效性。主流的產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)原理認為，產(chǎn)權(quán)模糊不利于產(chǎn)權(quán)主體形成有效的激勵和約束機制，最終損害了分配機制。

現(xiàn)行法律對農(nóng)地所有制性質(zhì)界定不清，農(nóng)地所有權(quán)主體虛置且多元化，作為農(nóng)民集體構(gòu)成要素的單個農(nóng)民享有的土地權(quán)利模糊，再加上農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)益不完整，使得農(nóng)民的土地權(quán)益缺乏應(yīng)有的法律基礎(chǔ)。

(二)農(nóng)民未能分享土地發(fā)展利益

因商業(yè)性或經(jīng)營性用地而征收農(nóng)民集體土地必然發(fā)生土地用途的變化，土地用途改變則產(chǎn)生發(fā)展性利益，這種發(fā)展性利益一般表現(xiàn)為土地價值的巨大提升。而這種利益并未分配到農(nóng)民手中。從我國《土地管理法》等現(xiàn)行立法規(guī)定來看，征收農(nóng)民集體土地補償費包括四部分內(nèi)容，即土地補償費、安置補助費、青苗補償費和土地上的附著物補償費。上述四部分補償費中，并沒有對因農(nóng)民集體土地使用用途改變而產(chǎn)生的發(fā)展性利益給予的補償。近些年來，房地產(chǎn)開發(fā)商通過政府征地方式獲得了大量農(nóng)民集體土地，而且征收的這些農(nóng)民集體土地主要分布在經(jīng)濟發(fā)達的大中城市。其中，政府獲取了土地一級市場的巨大經(jīng)濟利益;而房地產(chǎn)開發(fā)商將征收來的農(nóng)民集體土地，通過資本的注入和市場的運作，幾乎是獨享了土地與商業(yè)資本結(jié)合所產(chǎn)生的巨大發(fā)展利益;而農(nóng)民集體和農(nóng)民未能分享土地征收過程中產(chǎn)生的發(fā)展性利益，只能被動地接受國家法律規(guī)定的補償標(biāo)準和已經(jīng)定好的補償條件。這樣一來，農(nóng)民自然對城中村改制和征收存在抵制，造成了城中村改造困境的產(chǎn)生。

三、保護被征地農(nóng)民土地權(quán)益的對策分析

(一)改革農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度

權(quán)經(jīng)濟學(xué)認為，財產(chǎn)的保護有賴于明確產(chǎn)權(quán)。只要是產(chǎn)權(quán)界定清晰，就可以減低維護產(chǎn)權(quán)的成本，使效益最大化并產(chǎn)生激勵作用，使資源配置合理。因此保護農(nóng)民土地權(quán)益，需要進一步調(diào)整農(nóng)民與土地之間的關(guān)系，明確界定農(nóng)民對土地的權(quán)利，完善集體土地產(chǎn)權(quán)制度。

一要明確意義上的所有權(quán)?！段餀?quán)法》規(guī)定“農(nóng)民集體所有的動產(chǎn)和不動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”?！八腥藢ψ约旱膭赢a(chǎn)或者不動產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利?！币獜姆缮辖缍ㄍ恋厮姓叩闹黧w地位，明確農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的享有問題，界定到底土地所有權(quán)是歸集體還是歸個人，如果歸集體，那么要明確農(nóng)民作為個體如何分享集體中的權(quán)益，改變目前集體所有者位置虛化，農(nóng)民對土地產(chǎn)權(quán)不清，導(dǎo)致政府隨意征收土地，低價補償現(xiàn)象不斷發(fā)生。只有才產(chǎn)權(quán)清晰的條件下，才可能形成完善的市場機制和真實的價格。

二要進一步明確農(nóng)民對土地的處分權(quán)，允許農(nóng)民按經(jīng)濟規(guī)律、市場變化去自主經(jīng)營，以及處置土地財產(chǎn)的權(quán)利。

三要進一步明確農(nóng)民對土地的財產(chǎn)權(quán)是形式享有還是實質(zhì)享有，真正把土地視為農(nóng)民的財產(chǎn)。

四要明確界定農(nóng)民土地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，確保占有、使用、收益和處置四權(quán)統(tǒng)一，使農(nóng)民在征地中能真正實現(xiàn)土地財產(chǎn)權(quán)的價值。

(二)完善土地征收制度

明確界定“公共利益”范圍，確保征地目的的正當(dāng)性。在合理界定“公共利益用地”的前提下，要確保土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使，其他非公益性用地。

規(guī)范征地程序，建立有效的約束機制。為保證征地工作順利開展，要擴大征地信息的發(fā)布渠道，加大征地前有關(guān)政策法規(guī)的宣傳力度，完善政府征地政策的發(fā)布平臺和傳播渠道，保證被征地農(nóng)民及時、全面、正確地了解有關(guān)征地的政策法規(guī)，增加政策法規(guī)的透明度，農(nóng)民行使民主參與、民主決策和民主監(jiān)督的權(quán)利，防止土地征收的腐敗行為，嚴格規(guī)范土地征收程序。通過具體的征地程序，可以避免征地主體在行使征地行為時行為的隨意性，從而避免主觀性和盲目性，進而保護權(quán)利人的合法權(quán)益，保證征地的順利進行。為此，要建立公平、公正和高效的土地征收管理體制和程序。

四、實現(xiàn)我國征地補償與農(nóng)民財產(chǎn)利益保護的相關(guān)策略

(一)保證征地補償合法性

征地的實質(zhì)是剝奪農(nóng)民合法的土地權(quán)，我國的法律明確規(guī)定，公民的合法私人財產(chǎn)不受侵犯，因此，在進行土地征收的過程中，需要嚴格遵照法律程序。從農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益不受損害的角度出發(fā)，改革、完善法律法規(guī):首先，明確補償原則，規(guī)定補償爭議訴訟程序;其次，完善物權(quán)法，強化農(nóng)民集體土地的獨立支配權(quán);最后，制定專門的法律，對物權(quán)法做出補充。

(二)健全公益征地相關(guān)的法規(guī)制度

對公益性征地條款進行細化分析，落實司法機關(guān)具體案件具體分析原則，在立法的過程中盡可能的避免空泛與抽象，盡最大可能避免公益征地濫用情況的發(fā)生。在法律條款中明確規(guī)定經(jīng)營性與公益性建設(shè)的區(qū)分點，排除純國庫利益，地方政府利益、私人利益等經(jīng)營性征地假借公益征地名號濫用征地特權(quán)。

(三)完善補償安置法規(guī)

吸取國外先進的司法經(jīng)驗，在結(jié)合自身發(fā)展的實際情況下，完善補償安置法規(guī);修正憲法，完善物權(quán)法，制定補償安置原則，全面落實“公正原則”與“事先原則”;建立專門的土地征收補償法，確定合理的補償標(biāo)準，以維護農(nóng)民的生存和就業(yè)。

(四)建立補償主體的法律制度

完善物權(quán)法，建立補償主體的法律制度，確定農(nóng)民集體獨立的民事主體和訴訟主體資格，使農(nóng)民集體成為獨立補償權(quán)主體;完善農(nóng)民獨立補償權(quán)主體的法律人格，建立農(nóng)民的“非法人合有共同體”，使農(nóng)民有資格站在與國家同等高度上就土地征收問題進行“討論”，維護農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益，確保農(nóng)民集體土地所有權(quán)有效落實。

首先，在法律條文中明確規(guī)定農(nóng)民獨立民事民主地位，使農(nóng)民成為土地財產(chǎn)權(quán)益獨立的補償主體。其次，在征地過程中，明確農(nóng)民集體與農(nóng)民個人的聯(lián)系，保障農(nóng)民充分享有各種實體性權(quán)益，如失地保障以及社會保障等。

(五)完善征地客體法律制度

首先，根據(jù)相關(guān)的法律規(guī)定，完善征地客體法律制度，確保集中土地所有權(quán)的補償能夠有效落實到個人，繼而落實農(nóng)民的基本社會保障，確保其生存無憂;其次，明確土地經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和自留農(nóng)地的獨立客體地位，并將他們納入土地征收的范圍進行獨立的、科學(xué)的補償;最后，建立土地抵押的獨立客體地位，保障農(nóng)民的合法財產(chǎn)權(quán)益。

(六)構(gòu)建完善的征地補償程序

首先，制定出土地征收前的協(xié)商程序。在土地征收補償法中對土地征收前的協(xié)商程序進行強制規(guī)定，以尊重農(nóng)民意愿為基礎(chǔ)，保證農(nóng)民有效參與;其次，對征收過程中的正當(dāng)法律程序進行規(guī)定。及時對征地相關(guān)的信息做出通知、公告，保障農(nóng)民的知情權(quán)及聽證權(quán);最后，建立征地補償爭議裁判程序，對征收及補償施行行政訴訟與民事訴訟解決機制，并在相關(guān)法律中規(guī)定明確的程序，用司法手段給予私人財產(chǎn)保護權(quán)，確保農(nóng)民救濟權(quán)的有效落實。

(七)注意土地補償利益分配的可持續(xù)性

土地利益分配的可持續(xù)性是指，土地補償不僅要考慮到當(dāng)代人的利益，還應(yīng)考慮到后代人的權(quán)益。

農(nóng)村土地具有濃厚的社會保障意義，這是說，農(nóng)村土地不僅僅是農(nóng)民的生活生產(chǎn)資料，其還承載著一定的社會保障效果。然而，根據(jù)現(xiàn)有的土地制度的規(guī)定，土地征收補償款是一次性發(fā)放，既沒有考慮到土地利益分配的可持續(xù)問題，也沒有考慮到后代人的土地利益、土地發(fā)展利益納入征收補償?shù)目紤]范圍?，F(xiàn)有制度反映出土地征收后，農(nóng)民后代無法通過利用農(nóng)村土地補償為后代提供社會保障，被征收的農(nóng)民子孫將不能獲取土地利益。可行的辦法是注意土地補償利益分配的可持續(xù)性，例如在集體土地補償款中預(yù)留相應(yīng)的可持續(xù)基金，以保障子孫后代的利益，實現(xiàn)土地發(fā)展利益的可持續(xù)性。

(八)防止土地補償利益分配的兩極分化

防止土地補償利益分配的兩極分化，可在正確區(qū)分土地價值中的自然增值與社會增值，合理分配土地發(fā)展權(quán)益的基礎(chǔ)上，通過改變過去較為單一的、一次性的貨幣補償方式為多樣化的，持續(xù)性的補償模式上進行解決。其中，正確區(qū)分土地價值中的自然增值與社會增值，合理分配土地發(fā)展權(quán)益可以解決城中村土地補償中的“暴窮”問題;而變過去較為單一的、一次性的貨幣補償方式為多樣化的，持續(xù)性的補償模式，則可破解城中村土地補償中的“暴富”問題。

五、結(jié)語

只有保證土地征收補償制度與農(nóng)民權(quán)益保護有法可依，才能從根本上保證農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益不受損害。建立以農(nóng)民權(quán)益為主體的保障體系，完善農(nóng)民權(quán)益保護法，注意農(nóng)民征收利益的持續(xù)性;堅持行政、司法職權(quán)分立，確保農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益受法律保護;規(guī)范公共利益，建立經(jīng)營性建設(shè)用地的統(tǒng)一市場流轉(zhuǎn)機制，平等集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地的使用權(quán);給予農(nóng)民獨立的民事主體地位及訴訟主體資格。

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