淺論行政案例指導(dǎo)制度的監(jiān)督機(jī)制

占順達(dá)

湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院，湖北　武漢　430062

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淺論行政案例指導(dǎo)制度的監(jiān)督機(jī)制

占順達(dá)

湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院，湖北武漢430062

摘要：案例指導(dǎo)制度是以我國(guó)訴訟實(shí)踐為基礎(chǔ)，借鑒國(guó)外先進(jìn)的判例制度建立起來(lái)的。我國(guó)學(xué)者對(duì)行政案例指導(dǎo)制度的研究相對(duì)于民事、刑事案例指導(dǎo)制度，還有待進(jìn)一步深入。而行政指導(dǎo)性案例是否能夠發(fā)揮統(tǒng)一法律適用，提高審判質(zhì)量以及維護(hù)司法公正的效用，很大程度在于行政指導(dǎo)性案例得到法官在司法實(shí)踐中的響應(yīng)，筆者認(rèn)為通過(guò)建立和完善行政案例指導(dǎo)制度的監(jiān)督機(jī)制，能夠最大限度的保障行政案例指導(dǎo)制度落到實(shí)處，使得法官在行政訴訟中重視行政指導(dǎo)性案例的效力，規(guī)范行使自身的權(quán)力，從而真真正正的達(dá)到法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。本文結(jié)合我國(guó)現(xiàn)行的規(guī)定，指出行政案例指導(dǎo)制度的監(jiān)督機(jī)制存在的主要問(wèn)題，試圖發(fā)現(xiàn)其發(fā)展的規(guī)律，以提出相應(yīng)的解決之道。

關(guān)鍵詞：行政指導(dǎo)性案例；效力；監(jiān)督

一、意義

(一)有利于發(fā)揮行政指導(dǎo)性案例的效力，防止流于形式

我國(guó)最高人民法院(以下稱最高院)于2010年11月和2015年5月相繼發(fā)布了《最高院關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》、《最高院關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》的實(shí)施細(xì)則(以下簡(jiǎn)稱實(shí)施細(xì)則)，規(guī)定了指導(dǎo)性案例的發(fā)布主體、選擇標(biāo)準(zhǔn)、法律效力等內(nèi)容，這些規(guī)定極大程度推動(dòng)了我國(guó)案例指導(dǎo)制度的發(fā)展。對(duì)行政指導(dǎo)性案例在司法實(shí)踐中的定位是審理類似案例時(shí)，應(yīng)當(dāng)參照。但對(duì)于法官不參照會(huì)出現(xiàn)何種不利的法律后果未做規(guī)定，這種缺位使得行政指導(dǎo)性案例的效力大打折扣，有流于形式的危險(xiǎn)。通過(guò)建立行政案例指導(dǎo)制度的監(jiān)督機(jī)制，把“權(quán)力關(guān)在制度的籠子里”，可以有效避免這種危險(xiǎn)的發(fā)生。

(二)有利于規(guī)范法官的審判權(quán)，防止濫用現(xiàn)象

在行政訴訟活動(dòng)中，法官以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩審理案件。行政訴訟法第五十二條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)?！雹僮罡咴宏P(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋中第六十二條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，適用最高院解釋的，應(yīng)當(dāng)在裁判文書中援引?！雹谶@些法律條文確立了法律法規(guī)以及司法解釋的法律效力，但是這些規(guī)范性法律文件作為制定法，具有文字表述模糊、滯后性、僵化性等內(nèi)生性缺陷，同時(shí)還賦予了法官一定的自由裁量權(quán)，這些問(wèn)題的存在使得行政案例指導(dǎo)制度有了存在的土壤和空間。行政指導(dǎo)性案例是在類似案件中參照適用，最高院的實(shí)施細(xì)則指出對(duì)類似的判斷是以在基本案情和法律適用方面類似為標(biāo)準(zhǔn)，但是這種規(guī)定還不夠明確，這就給使得法官在認(rèn)定類似時(shí)不易操作，會(huì)出現(xiàn)法官濫用指導(dǎo)性案例的現(xiàn)象。通過(guò)引入監(jiān)督機(jī)制，可以糾正法官不當(dāng)?shù)倪m用指導(dǎo)性案例的情形，進(jìn)而發(fā)揮行政指導(dǎo)性案例的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)制定法存在的缺陷。

二、現(xiàn)狀分析

2010年11月最高院通過(guò)了《最高院關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》，標(biāo)志著我國(guó)案例指導(dǎo)制度在正式確立，雖然發(fā)展到現(xiàn)在的時(shí)間不長(zhǎng)，但已經(jīng)取得很多的成效，不論在學(xué)界還是在實(shí)務(wù)界，都產(chǎn)生了極大的反響。2011年12月最高院開(kāi)始發(fā)布第一批指導(dǎo)性案例，迄今為止共發(fā)布了52件指導(dǎo)性案例，其中包含9個(gè)行政指導(dǎo)性案例。2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)召開(kāi)，在審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中指出：“加強(qiáng)和規(guī)范司法解釋和案例指導(dǎo)，統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)”。2015年5月最高院頒布了實(shí)施細(xì)則，更進(jìn)一步明確和完善了案例指導(dǎo)制度，由于實(shí)施細(xì)則反映了我國(guó)案例指導(dǎo)制度發(fā)展的最新成果，所以筆者以實(shí)施細(xì)則為視角，從以下幾點(diǎn)就目前已經(jīng)取得的成果進(jìn)行簡(jiǎn)單的歸納和總結(jié)。

(一)進(jìn)一步界定了指導(dǎo)性案例的范圍

最高院在2010年發(fā)布的規(guī)范性法律文件中，用列舉的方式從5個(gè)方面對(duì)指導(dǎo)性案例進(jìn)行界定，但在司法實(shí)踐中，這些標(biāo)準(zhǔn)顯得比較抽象，不易把握。實(shí)施細(xì)則規(guī)定能夠作為最高人民法院指導(dǎo)性案例發(fā)布的案例，必須同時(shí)符合以下條件：第一，案例認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確；第二，裁判說(shuō)理充分，法律效果和社會(huì)效果良好；第三，具有普遍指導(dǎo)性意義，能夠起到統(tǒng)一法律適用作用。筆者認(rèn)為這種規(guī)定對(duì)于法官來(lái)說(shuō)更加貼近審判實(shí)踐，更好的發(fā)揮指導(dǎo)性案例的指導(dǎo)作用。

(二)進(jìn)一步明確了指導(dǎo)性案例的效力

在實(shí)施細(xì)則發(fā)布之前，學(xué)界對(duì)指導(dǎo)性案例的效力問(wèn)題產(chǎn)生了很多的爭(zhēng)議，對(duì)“應(yīng)當(dāng)參照”有不同的理解。實(shí)施細(xì)則明確指出將指導(dǎo)性案例作為裁判理由引述，但不作為裁判依據(jù)引用。筆者認(rèn)為這種定位明確賦予了指導(dǎo)性案例低于法律法規(guī)以及司法解釋的法律效力，但又高于一般規(guī)范性法律文件。通過(guò)對(duì)指導(dǎo)性案例的這種定位，使得法官在審理行政案件時(shí)，能深刻理解行政指導(dǎo)性案例的價(jià)值所在。

(三)確定了“類似”的判斷標(biāo)準(zhǔn)

案例指導(dǎo)制度的核心問(wèn)題就是尋找與待判案件相類似的判決。這就涉及以什么標(biāo)準(zhǔn)去衡量“類似”。實(shí)施細(xì)則將“基本案情和法律適用”作為判斷類似的標(biāo)準(zhǔn)，這就給法官在審理案件中提供了明確的操作方式，即將正在審理的案件的基本案情和法律適用與指導(dǎo)性案例的基本案情和法律適用運(yùn)用一定的法律方法和法律思維進(jìn)行比對(duì)，發(fā)現(xiàn)和識(shí)別它們之間是否具有類似性。

三、存在的問(wèn)題

(一)監(jiān)督的主體范圍有待擴(kuò)大

在最高院通過(guò)的實(shí)施細(xì)則中，筆者發(fā)現(xiàn)帶有“監(jiān)督”字眼的條文只有第四條的第二款，此款規(guī)定：“各高級(jí)人民法院負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)指導(dǎo)性案例的推薦、調(diào)研、監(jiān)督等工作?！雹蹖?shí)施細(xì)則中還有部分條款籠統(tǒng)的用“負(fù)責(zé)”二字來(lái)概括一些職能部門的權(quán)力。從最高院通過(guò)這些規(guī)范性法律文件中，我們可以了解對(duì)監(jiān)督主體范圍的限定比較狹小。筆者認(rèn)為各高級(jí)人民法院負(fù)責(zé)轄區(qū)的指導(dǎo)性案例監(jiān)督工作是合理的，其他規(guī)定中的有“負(fù)責(zé)”二字，可以包含了“監(jiān)督”的意思。那么目前監(jiān)督主體可以概括為：最高院案例指導(dǎo)工作辦公室、最高院各審判業(yè)務(wù)單位、各高級(jí)人民法院。筆者認(rèn)為如果把監(jiān)督主體限定在這個(gè)范圍內(nèi)，是有待商酌的。最高院案例指導(dǎo)工作辦公室不具有審判權(quán)，而最高院各審判業(yè)務(wù)單位和各高級(jí)人民法院審理的行政案件少之又少，大部分案件是由基層法院和中級(jí)法院進(jìn)行審理的。在我國(guó)每年會(huì)有大量的行政案件需要審理。如果僅僅由這些主體去監(jiān)督，不論是工作效率還是監(jiān)督效果上都會(huì)打折扣的。

(二)監(jiān)督的方式不夠明確

現(xiàn)行規(guī)定對(duì)行政指導(dǎo)性案例的推薦方式、發(fā)布方式以及適用方式都有一些具體的規(guī)定，但缺乏對(duì)監(jiān)督法官參照行政指導(dǎo)性案例的規(guī)定。實(shí)施細(xì)則第十一條第二款指出訴訟參加人引述指導(dǎo)性案例作為控訴理由時(shí)，法官應(yīng)當(dāng)在裁判理由中回應(yīng)是否參照并說(shuō)明理由。筆者認(rèn)為這種規(guī)定顯然達(dá)不到監(jiān)督法官的效果，理由如下：第一，法官僅僅是在判決中回應(yīng)，并不是判決前，這導(dǎo)致在法官作出決定前，訴訟參加人并沒(méi)有提出異議的機(jī)會(huì)；第二，無(wú)論法官作出何種回應(yīng)，訴訟參加人事后沒(méi)有救濟(jì)機(jī)會(huì)去糾正法官的行為。

(三)缺乏追究法律責(zé)任的規(guī)定

法律是由國(guó)家強(qiáng)制力進(jìn)行保障的，如果沒(méi)有強(qiáng)制力，法律就會(huì)是沒(méi)有牙齒的老虎，不會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)大的權(quán)威性。同樣，如果對(duì)法官不當(dāng)參照或者不參照行政指導(dǎo)性案例的責(zé)任進(jìn)行規(guī)定，那么行政性案例就會(huì)流于形式，不能達(dá)到統(tǒng)一法律適用、維護(hù)司法公正的目標(biāo)。實(shí)施細(xì)則第十四條規(guī)定了獎(jiǎng)勵(lì)措施，但對(duì)法官的責(zé)任卻缺乏制度性約束。雖然我國(guó)目前有《法官法》、《刑法》等法律對(duì)法官行使職權(quán)進(jìn)行約束，但是這些規(guī)定還不夠，這些規(guī)定籠統(tǒng)的包含了很多法官的不當(dāng)行使職權(quán)的行為的法律后果，但對(duì)于法官參照指導(dǎo)性案例不具有很強(qiáng)的針對(duì)性。行政案例指導(dǎo)制度作為一項(xiàng)新的制度，在我國(guó)發(fā)展的時(shí)間不長(zhǎng)，我國(guó)在推進(jìn)這項(xiàng)制度是慎之又慎，但如果在具體實(shí)施這項(xiàng)制度時(shí)，沒(méi)有一定力度的法律后果作為保障，那么法官在落實(shí)這項(xiàng)制度的積極性和責(zé)任意識(shí)還有待進(jìn)一步觀察。

四、完善的途徑

(一)引入訴訟參加人作為監(jiān)督主體

對(duì)于行政指導(dǎo)性案例的監(jiān)督主體，學(xué)界有觀點(diǎn)提出將普通公眾、網(wǎng)絡(luò)媒體等其他新興主體也可以積極成為案例指導(dǎo)制度的監(jiān)督主體。④筆者認(rèn)為目前時(shí)機(jī)不成熟，因?yàn)槲覈?guó)行政案例指導(dǎo)制度發(fā)展時(shí)間不長(zhǎng)，很多配套制度不健全，應(yīng)當(dāng)循序漸進(jìn)。我國(guó)的行政許可法在聽(tīng)證部分專門規(guī)定了行政機(jī)關(guān)在作出行政許可決定之前，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人、利害關(guān)系人享有要求聽(tīng)證的權(quán)利，并對(duì)他們申請(qǐng)聽(tīng)證的時(shí)間、條件等作出了詳細(xì)規(guī)定，極大的保障了他們的聽(tīng)證權(quán)利。行政處罰法也用專章規(guī)定了當(dāng)事人在行政處罰作出前，享有聽(tīng)證的權(quán)利。這些法律規(guī)定的共同點(diǎn)都反映出非常重視聽(tīng)取行政行為的利害關(guān)系人的主張。本文的第二部分談到了目前我國(guó)現(xiàn)有的規(guī)定，筆者認(rèn)為針對(duì)目前的不足，可以吸納行政訴訟中的訴訟參加人作為監(jiān)督主體，對(duì)法官是否按規(guī)定參照行政指導(dǎo)性案例進(jìn)行依法監(jiān)督。因?yàn)樵V訟參加人作為與訴訟請(qǐng)求有直接利害關(guān)系的主體，他們對(duì)訴訟過(guò)程以及結(jié)果是最為關(guān)心的，而且他們會(huì)承擔(dān)最終的法律后果。通過(guò)引入訴訟參加人作為監(jiān)督主體，可以使法官在審理案件中，按照規(guī)定參照行政指導(dǎo)性案例，使判決做到同案同判，平息訟爭(zhēng)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的最終目的。

(二)完善監(jiān)督方式

1.擴(kuò)大行政訴訟法中上訴條件的范圍

行政訴訟是一種行政法律救濟(jì)制度，行政訴訟制度旨在保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。⑤憋著認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將不按規(guī)定參照行政指導(dǎo)性案例作為訴訟當(dāng)事人上訴的依據(jù)。同時(shí)也作為檢察機(jī)關(guān)提出抗訴的條件之一。這種規(guī)定一方面可以最大限度的維護(hù)訴訟當(dāng)事人的權(quán)利，另一方面可以使法官積極、有效的行使職權(quán)。

2.賦予訴訟參加人訴訟中的抗辯權(quán)

在行政訴訟過(guò)程中，可能會(huì)出現(xiàn)以下兩種情況：第一種是訴訟參加人可能會(huì)引述行政指導(dǎo)性案例，而對(duì)方當(dāng)事人或者法官對(duì)此持有異議；第二種是法官審理案件時(shí)，主動(dòng)引述行政指導(dǎo)性案例，而訴訟當(dāng)事人不服。筆者認(rèn)為，在這些情況下，應(yīng)當(dāng)在判決前賦予當(dāng)事人就是否正確參照行政指導(dǎo)性案例主動(dòng)自己的權(quán)利，同時(shí)法官必須做出回應(yīng)以及說(shuō)明理由。

(三)規(guī)定一定力度的法律后果

在最高院關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定及其實(shí)施細(xì)則中，并沒(méi)有關(guān)于法官?zèng)]有按照規(guī)定參照行政指導(dǎo)性案例時(shí)承擔(dān)何種法律后果的條文。懲罰性措施的缺失對(duì)于行政案例指導(dǎo)制度的健康、順利發(fā)展是不利的。有的學(xué)者指出可以構(gòu)建案例指導(dǎo)的懲戒性措施，比如對(duì)于法官不按照規(guī)定參照指導(dǎo)性案例，本級(jí)法院可以使其承擔(dān)司法管理性的后果，包括提示、警示、目標(biāo)管理考核不利的風(fēng)險(xiǎn)以及行政處分等。⑥筆者認(rèn)為可以借鑒《行政許可法》以及學(xué)者的觀點(diǎn)，根據(jù)法官違反行政案例指導(dǎo)制度的規(guī)定的不同情形，分別規(guī)定不同的法律后果。通過(guò)設(shè)定法律后果，目的不在于懲罰，而是通過(guò)這些規(guī)定，推進(jìn)行政案例指導(dǎo)制度的健康、有序發(fā)展，最終達(dá)到同案同判，保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

[注釋]

①<行政訴訟法>第52條第1款.

②最高人民法官關(guān)于執(zhí)行<行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋第62條第1款.

③<最高人民法院關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定>實(shí)施細(xì)則第4條第3款.

④楊萌.中國(guó)案例指導(dǎo)制度的功能與實(shí)現(xiàn)機(jī)制[D].山東大學(xué)，2014.

⑤姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京：北京大學(xué)出版社，2005：405.

⑥胡云騰.最高人民法院指導(dǎo)性案例參照與運(yùn)用[M].北京：人民法院出版社，2012：129.

作者簡(jiǎn)介：占順達(dá)(1990-)，男，湖北黃岡人，湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院，憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)研究生，研究方向：行政法。

中圖分類號(hào)：D926.2；D922.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2015)35-0096-02