論英國(guó)立法中的起草專員制度

姚建波

中央民族大學(xué)法學(xué)院，北京 100081

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論英國(guó)立法中的起草專員制度

姚建波

中央民族大學(xué)法學(xué)院，北京 100081

英國(guó)議會(huì)立法中的法案主要是由政府提出，政府各部門提出的法案都是由起草專員辦公室負(fù)責(zé)起草。起草專員由高素質(zhì)、專門型人才組成。其在英國(guó)議會(huì)立法中承擔(dān)了重要職能、產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。我國(guó)國(guó)務(wù)院是向全國(guó)人大及其常委會(huì)提出法律案的主要主體，國(guó)務(wù)院各部門提出的法律案都是由該部門起草而后由國(guó)務(wù)院向立法機(jī)關(guān)提出法律案。各部門各自負(fù)責(zé)本部門法律案的起草，其結(jié)果往往導(dǎo)致最后通過(guò)的法律部門化傾向嚴(yán)重、立法質(zhì)量不高等弊端，因此筆者認(rèn)為可以借鑒英國(guó)的起草專員制度以改進(jìn)和完善我國(guó)國(guó)務(wù)院提出的法律案的起草工作，以保證制定出高質(zhì)量的法律。

起草專員；法律案；法案起草

在立法方面，英國(guó)沒(méi)有專門類似立法法之類的文件，而主要是通過(guò)大量習(xí)慣性規(guī)則、議事規(guī)則、程序性規(guī)則和憲法性文件進(jìn)行規(guī)范。比如議會(huì)會(huì)期和法案通過(guò)過(guò)程中的一些習(xí)慣性做法，內(nèi)閣事務(wù)部為其官員編寫的《立法程序指南》，再如1893年頒行的《規(guī)則公布法》。①在大的程序方面，英國(guó)議會(huì)立法主要包括提出程序、起草程序、一審院審議、二審院審議、兩院交叉審議和表決、君主御準(zhǔn)和法令公布等。②由于這些程序已有較多介紹，所以筆者不打算再進(jìn)行贅述。本文討論的是英國(guó)議會(huì)立法中一個(gè)很小的程序、一個(gè)細(xì)節(jié)問(wèn)題，即法案起草專員制度。之所以關(guān)注這個(gè)細(xì)微的程序問(wèn)題，是因?yàn)楣P者認(rèn)為該程序有一定的特色、在英國(guó)議會(huì)立法中發(fā)揮了比表面看起來(lái)更為重要的作用，同時(shí)也有一定的借鑒意義。

一、制度介紹

在英國(guó)議會(huì)立法過(guò)程中，有權(quán)提出法案的主要是政府部長(zhǎng)和議員，而又以政府提出的法案為主。政府提出的法案數(shù)量占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，其通過(guò)率也非常高。政府作出提出法案的決定后，就會(huì)進(jìn)入法案起草階段，由法案起草專員進(jìn)行政府法案起草工作，即本文所介紹的起草專員制度。

起草專員辦公室成立于1869年，其成員主要來(lái)自于大律師和事務(wù)律師等。起草專員辦公室的負(fù)責(zé)人是首席法案起草專員，它直接向內(nèi)閣立法規(guī)劃委員會(huì)的主席(下院領(lǐng)袖)負(fù)責(zé)。一方面起草專員辦公室只負(fù)責(zé)政府法案和修正案草案的起草工作，另一方面政府內(nèi)部任何一個(gè)部門提出的法案和修正案都必須由起草專員辦公室負(fù)責(zé)起草。

具體程序方面，首席起草專員收到有關(guān)部門的指示以后，會(huì)把工作分給特定的起草專員。此后，負(fù)責(zé)法案的部門的官員就會(huì)和起草專員聯(lián)系，雙方相互協(xié)調(diào)、相互配合進(jìn)行起草工作。政府部門委派的工作人員會(huì)時(shí)刻把握所要起草法案的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，而起草專員則負(fù)責(zé)法案文本本身語(yǔ)言、措辭、結(jié)構(gòu)、形式以及法律之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。起草專員弄清所要起草法案的內(nèi)容和相關(guān)要求以后，就開(kāi)始起草出法案的第一稿，然后送交該政府部門。之后雙方不斷溝通，進(jìn)行多次修改，最后會(huì)提交給政府部長(zhǎng)，由其決定是繼續(xù)修改還是進(jìn)入下一程序。

二、制度評(píng)價(jià)

起草專員制度自形成以來(lái)，就在英國(guó)的議會(huì)立法中發(fā)揮了重要作用，并形成一種傳統(tǒng)。該制度在英國(guó)議會(huì)立法中承擔(dān)了重要的工作，發(fā)揮了巨大的作用。

(一)保證立法的合法性

從前文的介紹可以看出起草專員專門負(fù)責(zé)法案文字的起草工作，而法案實(shí)質(zhì)內(nèi)容則由政府部門作出規(guī)定。但法案起草專員絕非僅僅是政府意圖的執(zhí)行者，他們不僅僅是“翻譯員”——將政府意圖“翻譯”為法律形式。他們更是我們法律秩序傳統(tǒng)價(jià)值的體制內(nèi)守護(hù)者，如法不溯及既往、授權(quán)的審慎運(yùn)用、尊重人民自由等。③這段話指出起草專員對(duì)于所起草法案的合法性進(jìn)行了第一次把關(guān)。他們并不是僅僅簡(jiǎn)單地將政府要起草的法案內(nèi)容用文字表述出來(lái)，更重要的是帶有一次審查把關(guān)的作用。起草專員專門負(fù)責(zé)法案起草工作，因此熟悉每一項(xiàng)立法的合法性、合憲性要求，避免法案中出現(xiàn)違背憲政原則和其他合法性的要求。

(二)提高立法質(zhì)量

“分工是進(jìn)步的動(dòng)力所在?！雹芪磥?lái)的社會(huì)一定是高度分工、高度專業(yè)化的社會(huì)。起草專員唯一的工作就是起草法案和修正案，他們是專業(yè)化的法案“生產(chǎn)者”。法案起草是高度專業(yè)化的工作，需要有豐富的知識(shí)和專業(yè)化的能力。法案對(duì)文字有非常高的要求，不同的立法語(yǔ)言會(huì)使一部法案的質(zhì)量產(chǎn)生質(zhì)的不同。立法語(yǔ)言必須準(zhǔn)確肯定、簡(jiǎn)潔凝練、規(guī)范嚴(yán)整、莊重嚴(yán)肅、通俗樸實(shí)。⑤對(duì)于這種要求很高的專門性工作，必須由一些有專業(yè)能力的、具備豐富知識(shí)的人負(fù)責(zé)起草。如果由政府各個(gè)部門負(fù)責(zé)起草自己的法案，負(fù)責(zé)起草之人能力參差不一、水平千差萬(wàn)別，所起草出來(lái)的法案的質(zhì)量根本難以保證，最后即使在議會(huì)獲得通過(guò)，也只會(huì)是一部質(zhì)量低下的法律。

三、制度比較和借鑒

根據(jù)我國(guó)《憲法》、《立法法》等相關(guān)法律的規(guī)定，享有立法提案權(quán)的主體有很多。但實(shí)際上，法律案主要是由全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院這兩個(gè)系統(tǒng)提出。我國(guó)《立法法》中對(duì)于法律案起草工作并沒(méi)有作出具體說(shuō)明，也沒(méi)有給予足夠的重視。

國(guó)務(wù)院提出的法律案的起草工作，一般由主管部門會(huì)同有關(guān)方面進(jìn)行。例如，森林法是以林業(yè)部為主起草，會(huì)計(jì)法是以財(cái)政部為主起草，礦產(chǎn)資源法是以地質(zhì)礦產(chǎn)部為主起草，等等。⑥

英國(guó)政府部門提出的法案是由起草專員辦公室負(fù)責(zé)起草，我國(guó)國(guó)務(wù)院提出的法律案是由主管部門會(huì)同相關(guān)方面負(fù)責(zé)起草。我國(guó)國(guó)務(wù)院提出的法律案的起草工作并沒(méi)有受到應(yīng)有的重視。目前，無(wú)論是理論界還是實(shí)務(wù)界，對(duì)這一問(wèn)題的關(guān)注度都不夠，普遍認(rèn)為起草工作在整個(gè)立法過(guò)程中的地位并不重要。但也有學(xué)者對(duì)此發(fā)表了不同意見(jiàn)，有人認(rèn)為由于對(duì)起草工作重視程度不夠，法律案一般都由國(guó)務(wù)院各個(gè)部門自己負(fù)責(zé)，這一做法嚴(yán)重削弱了全國(guó)人大及其常委會(huì)在立法中的主導(dǎo)地位，最終通過(guò)的法律會(huì)受到部門利益的左右、帶有濃厚的部門利益色彩。⑦還有人認(rèn)為“法律法規(guī)是用來(lái)規(guī)范社會(huì)行為的一些基本原則，不應(yīng)帶有部門特色。然而，由于延續(xù)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的條塊分割、各自管理某個(gè)領(lǐng)域的體制，我國(guó)的法規(guī)一般都由主管部門擬定，誰(shuí)擁有草案起草權(quán)，誰(shuí)就擁有話語(yǔ)權(quán)，就可以把法規(guī)作為一種資源，一種能帶來(lái)部門利益的資源?！雹?/p>

或許我們可以說(shuō)各國(guó)國(guó)情不同，因此制度也會(huì)不同。但是這樣的想法不能打消我們對(duì)制度的思考，否則只會(huì)固步自封。或許我們不能說(shuō)制度孰優(yōu)孰劣，但我們決不能就此以為自己的制度很完美。通過(guò)對(duì)英國(guó)法案起草專員制度的介紹和對(duì)我們相關(guān)制度的比較反思，我們能夠發(fā)現(xiàn)需要改進(jìn)的地方。各部門“獨(dú)自為政”，本部門自己負(fù)責(zé)相關(guān)法律案的起草工作，在部門利益的驅(qū)動(dòng)之下就不可能保證合理、合法、公正。各部門并沒(méi)有專業(yè)性的負(fù)責(zé)法律案起草工作的人員，即使有這樣的人其素質(zhì)也根本無(wú)法保證。各部門并不會(huì)主動(dòng)去和其他部門相互溝通、合作，因此，不同部門提出的法律案存在沖突在所難免。如果難以起草出高質(zhì)量的法律案，最后提交給全國(guó)人大或者其常委會(huì)讓代表們?cè)诙虝r(shí)間內(nèi)進(jìn)行表決，最終制定出的法律不可能是一部好的法律。通過(guò)比較和反思，我們可以借鑒。即使無(wú)法全盤借鑒，我們也可以參考他國(guó)的制度來(lái)改進(jìn)自己的制度。我國(guó)可以在國(guó)務(wù)院內(nèi)部設(shè)立法律案起草專員辦公室，該辦公室同時(shí)對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)以保證全國(guó)人大及其常委會(huì)在立法中的主導(dǎo)作用。無(wú)論國(guó)務(wù)院哪一部門需要提出法律案，其起草工作都由該部門和起草專員辦公室負(fù)責(zé)，由起草專員辦公室根據(jù)部門的要求起草出合法的、高質(zhì)量的法律案，以保證最終通過(guò)之法律是一部良好的法律。

[ 注 釋 ]

①林征.英國(guó)的立法體制[J].人大工作通訊，1994(15).

②蔣勁松.當(dāng)代英國(guó)議會(huì)的立法程序[J].人大工作通訊，1999(08).

③[英]邁克爾·贊德.英國(guó)法——議會(huì)立法、法條解釋、先例原則及法律改革[M].北京：中國(guó)法制出版社，2014，1：24-25.

④[法]埃米爾·涂爾干.社會(huì)分工論[M].北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2000：227.

⑤朱力宇，張曙光.立法學(xué)[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009：269-271.

⑥張友漁.關(guān)于我國(guó)法律的立法程序和起草工作[J].政治學(xué)研究，1985(03).

⑦李一帆.法律起草應(yīng)避免部門化[J].瞭望，2004(07).

⑧孫化民.立法準(zhǔn)備：不給法律起草權(quán)留下?tīng)?zhēng)奪空間[N].檢察日?qǐng)?bào)，2006-1-23.

姚建波(1989-)，男，漢族，湖北十堰人，中央民族大學(xué)法學(xué)院，研究生，研究方向：法理學(xué)、法社會(huì)學(xué)、立法學(xué)、比較法學(xué)。

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2095-4379-(2015)32-0216-02