檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟制度探究

孫婷婷

蘇州大學(xué)王健法學(xué)院，江蘇 蘇州 215000

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檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟制度探究

孫婷婷

蘇州大學(xué)王健法學(xué)院，江蘇 蘇州 215000

檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟，可以有效彌補(bǔ)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)行和私人提起反壟斷民事訴訟的不足，但是我國(guó)的現(xiàn)行法律法規(guī)仍未明確檢察機(jī)關(guān)的原告主體資格。現(xiàn)以我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定為基點(diǎn)，以豐富的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)為借鑒，以期能為檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟制度的構(gòu)建提供思路。

檢察機(jī)關(guān)；反壟斷；公益訴訟

隨著工業(yè)化、城市化的進(jìn)程加快，大量涉及壟斷行為侵害社會(huì)公共利益的大規(guī)模群體性事件發(fā)生，比如從2001年的彩電行業(yè)到2015年的汽車行業(yè)，越來越多的經(jīng)濟(jì)行業(yè)被卷入壟斷的浪潮中，世界各國(guó)對(duì)于壟斷行為開出巨額罰單的案例越來越多。針對(duì)這些事件，雖然政府的監(jiān)管對(duì)限制壟斷侵害的進(jìn)一步發(fā)展有著不可磨滅的作用，但是畢竟政府資源有限，無法面面兼顧，并且傳統(tǒng)的私人民事訴訟也無法以個(gè)人名義提起私人民事救濟(jì)。為滿足反壟斷法領(lǐng)域的司法需求，各國(guó)相繼出臺(tái)了相應(yīng)的群體性訴訟制度，充分利用豐富的社會(huì)資源。2012年8月31日，全國(guó)人大常委會(huì)審議了民事訴訟法修正案草案并獲表決通過。此次修正案新增與完善了2007年《民事訴訟法》的諸多制度，我國(guó)公益訴訟制度也應(yīng)運(yùn)而生。修改后的《民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”從該法條中，我們可以看出立法機(jī)關(guān)對(duì)于公益訴訟的主體資格還是采取謹(jǐn)慎的態(tài)度，并沒有明確表明檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的起訴資格。根據(jù)修法部門意見，意在《民事訴訟法》中對(duì)公益訴訟主體做概括性表述，應(yīng)該在單行法中對(duì)其作具體的規(guī)定。如修改中的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》及《文物保護(hù)法》正在考慮將消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會(huì)與文物保護(hù)協(xié)會(huì)納入公益訴訟主體范圍內(nèi)。[1]我們認(rèn)為在我國(guó)當(dāng)今形勢(shì)下，明確檢察機(jī)關(guān)反壟斷公益訴訟制度的原告資格十分必要。

一、檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟制度的正當(dāng)性

(一)檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟制度的必要性

首先從我國(guó)反壟斷法整體的條文設(shè)計(jì)上可以看出，反壟斷案件處理明顯偏向于行政執(zhí)法。但是政府的資源是有限的，不管是從案件來源，還是從調(diào)查取證方面都存在很大的不足，并且執(zhí)法機(jī)構(gòu)本身容易受到公共政策的影響，根據(jù)偏好來處理壟斷案件。檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟制度可以有效彌補(bǔ)反壟斷行政執(zhí)法的不足。其次，我國(guó)的反壟斷法僅以第50條“經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷行為，給他人造成損失的，依法承擔(dān)民事責(zé)任”來規(guī)定了我國(guó)反壟斷私人訴訟制度。盡管2012年的《最高人民法院關(guān)于審理因壟斷行為引發(fā)的民事糾紛案件應(yīng)用法律若干問題的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《若干規(guī)定》的出臺(tái)為反壟斷法的民事救濟(jì)提供了具體補(bǔ)充，但是從近幾年司法實(shí)踐的統(tǒng)計(jì)情況看來，私人提起反壟斷訴訟的案例少之又少。由于立法規(guī)定的不完善以及個(gè)人能力的欠缺等原因，私人提起反壟斷公益訴訟需要承擔(dān)巨大的訴訟成本和壓力。檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟制度可以有效緩解私人反壟斷公益訴訟的壓力。最后，我國(guó)新修訂的民事訴訟法和反壟斷法都沒有明確檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟的原告資格，但是市場(chǎng)上大量受壟斷行為侵害的社會(huì)公共利益的存在，要求一個(gè)代表國(guó)家的中立機(jī)構(gòu)來維護(hù)社會(huì)公共利益。檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟制度可以及時(shí)打擊損害社會(huì)公共利益的壟斷行為。

(二)檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟制度的可行性

首先，根據(jù)我國(guó)《憲法》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，一般不參與我國(guó)民事案件的審判。因?yàn)槲覈?guó)的民事訴訟是為了保護(hù)私人的合法權(quán)益而行使的，而檢察機(jī)關(guān)是代表國(guó)家保護(hù)社會(huì)公共利益的。但是反壟斷公益訴訟案件不同于一般的民事訴訟案件，在反壟斷案件中，壟斷行為的實(shí)施者一般是通過侵害私人的利益進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)公共利益的損失，在這樣的情況下，公共利益和私人利益的界限是十分模糊的。由于壟斷行為涉及面廣，牽涉的主體人數(shù)眾多，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中就存在很多因訴訟主體不明而無人監(jiān)管，無法抑制的壟斷現(xiàn)象。在現(xiàn)實(shí)中，當(dāng)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益遭受損失后，又往往無人(或某種主體)通過訴訟的方式來維護(hù)或補(bǔ)救這種國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，致使國(guó)家和社會(huì)公共利益受到極大的損害。[2]為了維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)利益，就需要國(guó)家來出面提起反壟斷公益訴訟。具體由哪個(gè)部門代表國(guó)家提起訴訟呢？縱觀世界各國(guó)的司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)的反壟斷執(zhí)行情況，人民檢察機(jī)關(guān)最合適不過了。其次，民事訴訟法的修訂明確規(guī)定了公益訴訟制度，顯然對(duì)于有效規(guī)制壟斷行為大有裨益。雖然新修訂的民事訴訟法沒有明確檢察機(jī)關(guān)的原告資格，但也沒有明確對(duì)其予以排除。除此之外，我國(guó)的《憲法》以及《反壟斷法》都沒有明確排除檢察機(jī)關(guān)的反壟斷公益訴訟資格，這也為我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)反壟斷公益訴訟制度的構(gòu)建提供了法律依據(jù)。最后，隨著我國(guó)司法理論和實(shí)踐的豐富，培養(yǎng)了一支具有較高法律理論素養(yǎng)和司法實(shí)踐水平的檢察官隊(duì)伍。這為檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟提供了人才和智力支持。

二、檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟制度的國(guó)外借鑒

壟斷是在經(jīng)濟(jì)上占優(yōu)勢(shì)地位的當(dāng)事人利用其優(yōu)勢(shì)地位實(shí)施的違法行為，完全利用私人提起的訴訟與其抗衡，如同以卵擊石其結(jié)果可想而知。相較于其他主體，機(jī)關(guān)在救濟(jì)能力、手段、財(cái)政實(shí)力等上有天然的優(yōu)勢(shì)，因此需要國(guó)家力量的適當(dāng)干預(yù)，在公益訴訟中就表現(xiàn)為確立相關(guān)機(jī)關(guān)的公益訴訟原告資格。盡管世界各國(guó)的反壟斷立法各不相同，但是都普遍賦予了本國(guó)檢察機(jī)關(guān)以原告資格。

美國(guó)的反壟斷公益訴訟可以提起反壟斷公益訴訟的主體是多元化的。檢察官、司法長(zhǎng)官和私人享有可以對(duì)違反謝爾曼法和克萊頓法的行為，向法院提起訴訟和要求三倍損害賠償?shù)臋?quán)利。同時(shí)州的司法長(zhǎng)官還享有“父權(quán)訴訟”的權(quán)利，代替州的被害居民向法院提起三倍損害賠償。[3]因?yàn)槊绹?guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，檢察官提供反壟斷公益訴訟分兩個(gè)層次：一是為保護(hù)國(guó)家公共利益，以國(guó)家名義提起訴訟。在國(guó)家獲得實(shí)際損失和訴訟費(fèi)的同時(shí)還可以提起刑事訴訟。二是州檢察院為了本州的整體利益，可以通過提起反壟斷公益訴訟來防止和限制托拉斯行為，保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)。[4]美國(guó)著名的微軟案即是州檢察官依據(jù)美國(guó)的反壟斷法直接提起反壟斷公益訴訟的證明。

日本在1947年的時(shí)候，就制定了《禁止壟斷法》，并直接導(dǎo)致建立了禁止壟斷法的執(zhí)法機(jī)構(gòu)-公正交易委員會(huì)，該委員會(huì)是以聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)為模式建立的。公正交易委員會(huì)是唯一一個(gè)能夠?qū)艛嘈袨樘崞鹦淌略V訟的機(jī)構(gòu)。與美國(guó)的司法部反托拉斯局可以直接提起刑事處罰的請(qǐng)求不同，假若公正交易委員會(huì)不提起訴訟，日本的檢察官是不能對(duì)其提起違反禁止壟斷法的刑事訴訟的。

歐盟競(jìng)爭(zhēng)法的執(zhí)法機(jī)構(gòu)是歐盟委員會(huì)。歐盟的競(jìng)爭(zhēng)法執(zhí)行不同于美國(guó)的執(zhí)行模式，采用行政執(zhí)行模式，歐盟委員會(huì)在執(zhí)行競(jìng)爭(zhēng)法中充當(dāng)了法官和檢察官的雙重角色。歐共體各成員國(guó)的法律對(duì)于檢察機(jī)關(guān)在反壟斷公益訴訟中發(fā)揮的作用的具體規(guī)定還是與歐共體競(jìng)爭(zhēng)法存在著一定的差異。其中較為典型的就是英國(guó)。在英國(guó)，違反競(jìng)爭(zhēng)法的公益訴訟是由檢察長(zhǎng)提起的，私人不能對(duì)侵犯公共權(quán)力的行為提起訴訟。法院不能因私人的請(qǐng)求提出禁令或者宣告判決。更不能作出判決。因此，英國(guó)的公益訴訟被形象地稱之為“檢舉人訴訟”。[5]英國(guó)的衡平法不允許私人介入到公共利益訴訟中，而是由司法長(zhǎng)官作為連接民眾與公共利益的橋梁，針對(duì)侵益行為以自己的名義向法院提起公益訴訟。

三、檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟制度的構(gòu)思

縱觀我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀和反壟斷立法的運(yùn)行，解決反壟斷公益訴訟的原告資格問題已成為維護(hù)經(jīng)濟(jì)立法的當(dāng)務(wù)之急。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，經(jīng)過多年的民事審判監(jiān)督活動(dòng)積累了豐富的訴訟活動(dòng)經(jīng)驗(yàn)和養(yǎng)成了優(yōu)秀的專業(yè)素質(zhì)，這有利于逆轉(zhuǎn)我國(guó)反壟斷公益訴訟中原告弱勢(shì)、被告強(qiáng)勢(shì)的實(shí)力差距。為了使得檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟有更加明確的依據(jù)，應(yīng)當(dāng)通過法律或司法解釋明確檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟原告資格，并且完善檢察機(jī)關(guān)的受案范圍、舉證責(zé)任、訴訟費(fèi)用等其他制度。

(一)明確檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟的原告資格

我國(guó)的反壟斷案件中被告往往是具有雄厚實(shí)力的公司、團(tuán)體甚至是政府機(jī)關(guān)的現(xiàn)象，原告則為一般的私人、法律規(guī)定的團(tuán)體等實(shí)力與被告有較大差距的主體。因此，在現(xiàn)實(shí)中，受到壟斷行為侵害的個(gè)體出于對(duì)訴訟成本與勝訴機(jī)率的考量而放棄訴訟的情形并不少見。為了平衡反壟斷公益訴訟中原告和被告的實(shí)力差距，維護(hù)社會(huì)公益，我國(guó)立法部門應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)有關(guān)反壟斷公益訴訟制度的司法解釋，并且在司法解釋中，應(yīng)當(dāng)明確檢察機(jī)關(guān)的訴訟主體地位。此外，還應(yīng)當(dāng)積極土洞《民事訴訟法》和《人民檢察院組織法》的修改，明確檢察機(jī)關(guān)的民事公益訴訟原告資格。

(二)明確檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟的制度保障

1.明確檢察機(jī)關(guān)的受案范圍

為了合理劃分在反壟斷領(lǐng)域內(nèi)檢察機(jī)關(guān)和反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)的職權(quán)，應(yīng)當(dāng)明確檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟的受案范圍。在出現(xiàn)下述情形時(shí)檢察機(jī)關(guān)可以提起反壟斷公益訴訟：第一，壟斷行為侵害國(guó)家利益使國(guó)家遭受損失時(shí)；第二，壟斷行為侵害社會(huì)公共利益而反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)又無所作為時(shí)；第三，壟斷行為使公眾利益受到嚴(yán)重侵害，而受害者無力維權(quán)時(shí)。[6]

2.明確檢察機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任和訴訟費(fèi)用承擔(dān)

對(duì)于如何分配舉證責(zé)任，我國(guó)傳統(tǒng)的訴訟法理論采用“誰主張，誰舉證”。在反壟斷公益訴訟中，區(qū)分不同的訴訟主體，應(yīng)當(dāng)使用不同的舉證規(guī)則。如果提起反壟斷公益訴訟的主體是訴訟實(shí)力較弱的私人，應(yīng)當(dāng)采用有別于傳統(tǒng)舉證分配的其他規(guī)則，比如舉證責(zé)任倒置等；反之，如果提起反壟斷公益訴訟的是與壟斷行為實(shí)施者實(shí)力相當(dāng)?shù)闹黧w，那么應(yīng)當(dāng)采用傳統(tǒng)的舉證責(zé)任分配規(guī)則。我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)擁有豐富的司法經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)的訴訟人才，顯然具備較強(qiáng)的實(shí)力，為了維護(hù)訴訟公平，應(yīng)當(dāng)采用傳統(tǒng)的舉證規(guī)則。

檢察機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)反壟斷民事訴訟費(fèi)用的問題也是理論界一直熱烈討論的問題。筆者認(rèn)為當(dāng)檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家利益和社會(huì)利益提起反壟斷公益訴訟時(shí)，如果敗訴，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)訴訟費(fèi)用。這樣可以有效限制濫訴、體現(xiàn)訴訟公平。

總之，為了更好地完善我國(guó)的反壟斷公益訴訟制度，抑制壟斷行為，保護(hù)社會(huì)公益，應(yīng)當(dāng)明確檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟的原告資格以及其他的制度保障，以保障經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

[1]奚曉明.<中華人民共和國(guó)民事訴訟法>修改條文理解與適用[M].北京：人民法院出版社，2012：94.

[2]曾翀.論構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟制度的正當(dāng)性[J].河北法學(xué)，2013(3)：195-196.

[3][日]根岸哲舟田正之.日本禁止壟斷法概論[M].王為農(nóng)，陳杰譯.北京：中國(guó)法制出版社，2007.24.

[4]李群英.反壟斷公益訴訟的制度構(gòu)建[D].南昌大學(xué)碩士學(xué)位論文，2013.19.

[5]李群英.反壟斷公益訴訟的制度構(gòu)建[D].南昌大學(xué)碩士學(xué)位論文，2013.20.

[6]袁有華.試論檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷民事訴訟[J].前沿，2010(18)：113.

D925.1；D

A

2095-4379-(2015)32-0201-02

孫婷婷(1990-)，女，江蘇南通人，蘇州大學(xué)王健法學(xué)院，2013級(jí)經(jīng)濟(jì)法學(xué)專業(yè)碩士研究生，研究方向：競(jìng)爭(zhēng)法。