關于規(guī)范司法查控程序的調研報告*

●濰坊市中級人民法院 青州市人民法院**

關于規(guī)范司法查控程序的調研報告*

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一、司法查控程序的現(xiàn)狀分析

根據(jù)查控程序所處的階段、性質的不同，司法查控程序可以分為執(zhí)行前階段的財產查控和執(zhí)行階段的財產查控。

（一）執(zhí)行前階段的財產查控

當前，執(zhí)行前階段的財產查控主要有一個部門集約實施的做法和多個部門分散實施的做法。

1.集約實施的做法。根據(jù)實施主體不同，分為立案庭實施、執(zhí)行局實施和專門查控機構實施三種方式。（1）由立案庭統(tǒng)一實施。如廣西柳州中院，規(guī)定訴訟保全工作統(tǒng)一由本院立案庭保全組依法實施。（2）由執(zhí)行局統(tǒng)一實施。如湖南省高院在2009年下發(fā)通知，要求財產保全措施統(tǒng)一由執(zhí)行局實施。（3）由專門查控機構統(tǒng)一實施。如山東青州法院2014年5月建立司法查控中心，將財產保全的審查、裁定及實施全部交由司法查控中心統(tǒng)一行使。

2.分散實施的做法。即隨著案件流轉，財產保全由負責辦理案件的部門執(zhí)行。如山東濰坊中院、煙臺中院，財產保全采取“案隨卷走”的做法，案卷在哪個庭室，相應的保全措施的裁定和實施由哪個庭室負責。

實踐證明，集約實施和分散實施兩種做法各有優(yōu)劣。集約實施有利于提高財產查控的效率，便于對財產保全階段查控行為的統(tǒng)一監(jiān)督，但容易導致案件審理與財產查控工作的脫節(jié)。分散實施有利于法官根據(jù)案件進展適時采取查控措施，提升了法院內部的工作效率，也有利于當事人自主的在司法審判的各階段主張權利。但傳統(tǒng)的分散實施也有諸多弊端：法官財產保全的事務性工作負擔日益加重，加劇案多人少的矛盾；如果司法查控沒有實際的財產效果，或者案件裁決權益不能“兌現(xiàn)”，當事人就會把責任歸咎于財產查控不力，成為投訴、信訪的借口；此外，司法查控存在諸多執(zhí)法不規(guī)范，甚至是聘任制工作人員行使查控權，這些都成為影響司法公信力的潛在因素。

（二）執(zhí)行階段的財產查控

執(zhí)行階段的財產查控屬于執(zhí)行實施權的范圍。當前，在執(zhí)行實施權運行方面，基本改變了由一個承辦人對案件執(zhí)行財產查控、財產處分、款物發(fā)放、執(zhí)行結案“一人包案到底”的模式，而是實行分段集約機制模式。最高法院《關于執(zhí)行權合理配置和科學運行的若干意見》第6條規(guī)定：“人民法院可以將執(zhí)行實施程序分為財產查控、財產處置、款物發(fā)放等不同階段，并明確時限要求，由不同的執(zhí)行人員集中辦理相互監(jiān)督，分權制衡，提高執(zhí)行工作質量和效率?！痹诋斍皥?zhí)行分段集約模式基本確立的情況下，財產查控成為執(zhí)行實施的一個重要階段。在落實分段集約模式方面，各地法院在執(zhí)行實施庭內部，基本都設有專門負責財產查控的小組，進行集約化查控。如遼寧高院設立綜合管理組、財產查控組和財產處分組，財產查控組專職財產查控，北京二中院設立專門的統(tǒng)一查找查封組，實行全組統(tǒng)一調配和分工負責到人相結合。

近年來，信息化的快速發(fā)展給執(zhí)行查控模式帶來了深刻變化。一些經濟較發(fā)達地區(qū)的法院，依托信息化平臺，與銀行、車管、房管等執(zhí)行聯(lián)動部門的信息化協(xié)作程度相對完善，不區(qū)分查控事項，由專人排期集中查控，實現(xiàn)了“多案一查”，增強了查控效能。

二、當前司法查控程序中存在的問題

（一）查控機構設置分散、職能不統(tǒng)一，查控人員短缺

在實施財產保全方面，有的法院由立案庭辦理，有的法院由業(yè)務庭辦理，有的法院由執(zhí)行局辦理，還有的法院由訴訟服務中心、審判管理辦公室或司法查控中心辦理。司法查控隊伍結構配置不合理，司法查控作為司法審判的保障和輔助工作，投入的人員少，隊伍年齡偏大，主要是由立案庭工作人員和執(zhí)行局的執(zhí)行人員兼顧。從人員素質看，司法查控多為沒有法官資格的司法輔助人員，人員專業(yè)性較差，技術水平低，有的查控人員主觀上不積極，缺乏程序觀念，同時查控人員對工作的信息化和網絡化的適應上有一定的滯后性。

（二）查控程序不統(tǒng)一、行為不規(guī)范的問題

一是查控的程序不規(guī)范。財產保全的審查程序不規(guī)范，立案和訴訟階段的財產保全對保全申請如何把握、如何審查，存在條件不統(tǒng)一、審查程序不規(guī)范的問題；財產查控的實施程序混亂。財產查控沒有統(tǒng)一的流程設計，在實踐中具體的實施程序混亂。二是查控的裁定不規(guī)范。保全裁定的內容存在過于籠統(tǒng)的問題，制作不嚴謹，保全裁定書上未明確保全標的，或裁定中保全標的描述不具體。三是查控的行為不規(guī)范。存在操作隨意，實施機械，消極拖延等問題。

（三）各階段查控措施銜接不暢通，存在推諉扯皮的問題

在分散實施的做法下，財產保全的實施隨案件的進程流轉，但是現(xiàn)有的審判管理并不要求實施財產保全的部門主動向審判業(yè)務部門移送卷宗，業(yè)務庭審理案件時不能及時了解財產保全情況。在前期保全措施采取后，保全裁定對保全標的物相關情況描述不夠具體、細致，案件進入執(zhí)行程序后，執(zhí)行人員無法確認案件是否進行了保全，保全了何種財產，保全何時到期等情況。由于財產查控階段銜接不暢，導致實踐中存在推諉扯皮問題。

（四）司法聯(lián)動機制不完善，社會聯(lián)動不足

一是聯(lián)動機制僅限于執(zhí)行聯(lián)動。目前的聯(lián)動機制，包括最高法院的執(zhí)行聯(lián)動機制，與法院有協(xié)作關系的聯(lián)動部門，只對法院執(zhí)行工作開放，或只對執(zhí)行階段采取的措施有效，在立案、審理階段的司法查控，很多措施無法通過聯(lián)動機制完成，系統(tǒng)資源不能共享。二是協(xié)作單位少，協(xié)作的主體有限，“一對多”的協(xié)同配合機制沒有建立。三是存在執(zhí)行聯(lián)而不動的問題。有些協(xié)作部門對法院工作不愿意配合或配合度低。

三、司法查控程序存在問題的原因分析

（一）立法不夠完善，導致查控工作依據(jù)缺乏或難以準確把握

在法律層面，財產查控的主要依據(jù)是《中華人民共和國民事訴訟法》。為進一步規(guī)范涉案財產查控工作，最高法院通過出臺指導性文件和司法解釋來彌合立法方面的不足。從財產查控的立法現(xiàn)狀看，規(guī)定比較原則，過于籠統(tǒng)，程序操作性差，造成涉案財產查控的不規(guī)范、不統(tǒng)一。司法解釋雖然對提供擔保的數(shù)額、上訴案件財產保全的裁定和執(zhí)行主體、裁定效力終止等部分問題進行了細化，但仍然無法解決實踐中大量的問題。

（二）查控權力配置不合理，過分強調查控權力的分權制約

分權是加強權力監(jiān)督和制約的最好辦法。實踐中，一些法院也對司法查控權力進行了必要的分立，司法查控權力實現(xiàn)了在不同環(huán)節(jié)、不同流程狀態(tài)下的分權，對司法查控權力的監(jiān)督從表面上看好像十分完善，但是在沒有設立統(tǒng)一協(xié)調機構，進行“一對多”的服務機制和“多案一單”的調查方式之前，在缺少統(tǒng)一的平臺建設的情況下，難免導致各自為政、規(guī)則不一、程序混亂的狀態(tài)，以及效率低下、部門相互推諉等問題。

（三）審判管理理念落后、手段滯后，查控流程運行機制不夠健全

重視審判、執(zhí)行本身而忽視了配套措施的完善是造成財產查控環(huán)節(jié)力量薄弱、問題多發(fā)的重要原因。近年來，隨著人民法院對審判管理工作的重視和審判流程的不斷完善，對案件本身的管理和控制逐步完善，對涉案財產的處置問題因為社會關注度高也逐漸規(guī)范起來，但對財產查詢和控制等問題仍然沒有引起足夠的重視，查控流程運行機制的建設落后于審判流程的管理，或與審判流程管理的改進不合拍，或只對查控機制進行部分完善，但整個流程設計缺失，致使改革的效果打了折扣。

（四）司法查控公開力度不夠，社會難以進行有效監(jiān)督

過去，由于司法公開工作不及時、不全面，“公開審判”往往被狹隘地理解為發(fā)布開庭公告或公開開庭，以及向當事人公布法律文書等幾個方面。在司法的很多環(huán)節(jié)，立案、審判、執(zhí)行等很多程序不透明，當事人及社會公眾不能及時得到有效的信息，特別是對財產查控的程序和結果，更沒有向當事人實質性公開，雖然法官費心勞力地做了很多工作，但當事人不理解，甚至懷疑法官暗箱操作或故意不作為；同時由于缺少向社會公開，社會難以對司法查控中的問題進行有效監(jiān)督，司法查控的程序操作越發(fā)不規(guī)范，甚至出現(xiàn)違法情形，影響了社會對法院的評價。

四、規(guī)范司法查控程序的具體設想和進路

從當前司法查控工作存在的主要問題看，主要原因是查控行為過于分散，集約性不足所致。通過前期調查和思考，對規(guī)范司法查控問題形成如下構想：在進一步厘清司法查控權力屬性的前提下，整合司法資源，將查控關口前移，以建立統(tǒng)一的司法查控平臺為載體，以信息化技術為依托，以科學的審判流程設計為保障，對查控職能設置、查控流程管理、查控節(jié)點控制、查控隊伍建設等進行全方位規(guī)范，以實現(xiàn)對司法查控案件管理和查控隊伍管理的統(tǒng)一，實現(xiàn)對查控權力的有序配置和制約監(jiān)督。

（一）司法查控的權力屬性和基本要素

1.司法查控的權力屬性。司法查控權是一種司法輔助權，具體表現(xiàn)出以下特征。第一，司法查控權是一種程序性權力。司法查控涵蓋涉案財產的查封、扣押、凍結、處置，而這些司法措施分散于立案、審理、執(zhí)行的各個階段，其運行必須依據(jù)一定的程序規(guī)范，司法查控雖然也涉及權利的實體處理，但表現(xiàn)出明顯的程序性權力特征。第二，司法查控權是一種附屬性權力。司法查控不能獨立存在，即使成立獨立編制的司法查控部門，司法查控也不能獨立于其他部門而單獨運行。第三，司法查控權是一種開放性權力。司法查控是部分司法程序的對外運行，具有鮮明的開放性。第四，司法查控權系兼具有主動性與被動性的權力。司法查控權在不同的司法程序階段，表現(xiàn)出不同的特性，在立案、訴訟階段，需要由當事人的申請才可能啟動，而在執(zhí)行階段，表現(xiàn)出強烈的主動性。

2.司法查控權的基本要素。一是司法查控權的主體因素。在目前各個訴訟階段相互獨立、司法查控權分散行使的情況下，司法查控工作暴露出諸多問題，而調研組認為，成立專門機構，統(tǒng)一行使司法查控權將避免許多弊端，從而有效克服上述問題。二是司法查控權的運行載體。既然司法查控權統(tǒng)一行使，那就需要將分散在各個庭室、各個訴訟執(zhí)行階段的司法查控權集中到某一個部門或機構，依托信息化技術，統(tǒng)一司法查控的運行程序和條件標準，并接受管理、監(jiān)督。三是司法查控權的指向對象。由司法查控權的輔助性特征決定，司法查控的指向對象應該是所有涉案或與案件的審理、執(zhí)行有聯(lián)系的各類有形、無形財產。

3.建設司法查控平臺的構想。一是一體化運行，從案件的縱向流程上，將訴訟案件的財產保全和執(zhí)行案件的財產查詢整合在一起，實現(xiàn)案件從立案、審理到執(zhí)行全過程通過一個系統(tǒng)平臺實現(xiàn)財產查控的目標；從案件的橫向財產范圍上，查控系統(tǒng)不應限于傳統(tǒng)的金融部門，應逐步擴展到土地、房屋、車輛、股權等各個方面，實現(xiàn)財產查控橫向上的一體化運作。二是集約化實施，財產查控不再由單個案件的具體承辦人負責實施，而是由專門的財產查控機構集中查詢，統(tǒng)一實施。三是聯(lián)動化協(xié)作，財產查控不僅是法院的職責，負有法律協(xié)助義務的國土、房管、車管等政府相關部門也應明確分工。四是便捷化查控，通過信息化查控系統(tǒng)和聯(lián)動部門終端系統(tǒng)辦理，節(jié)約司法運行成本，提高準確性和辦事效率。

（二）建立統(tǒng)一司法查控平臺的意義

一是有利于實現(xiàn)對司法查控權的有效監(jiān)督，避免了權力交叉、分散狀態(tài)。二是符合司法體制改革人員分類管理的趨勢，專門成立的司法查控中心工作人員作為審判輔助人員的地位得到確認，便于下步實施人員分類管理。三是有利于提高查控效率，司法查控網絡與法院的審判管理系統(tǒng)相對獨立，案件承辦人需要查控被執(zhí)行人、被申請人的財產時，通過信息關聯(lián)機制自動讀入司法查控網絡平臺，網絡以標準化的數(shù)據(jù)格式向查控單位發(fā)出協(xié)助查控通知，協(xié)助單位也通過網絡反饋相應結果，實現(xiàn)查詢的高效化運作。四是有利于避免過多人工干預，查詢、控制等措施通過信息化手段自動完成，限制辦案法官權力，降低辦案風險。五是有利于推動司法公開，司法查控權開放運行，案件當事人可以憑借司法公開系統(tǒng)查詢了解立案、審理、執(zhí)行環(huán)節(jié)的全流程的司法查控信息和結果，能夠更好地實現(xiàn)辦案公開透明，增加當事人與法院的溝通聯(lián)系，減少因誤解法院工作而產生的信訪投訴案件。六是有利于實現(xiàn)法院與各協(xié)作單位之間的資源共享，形成企業(yè)、個人信用數(shù)據(jù)庫和各部門信息管理系統(tǒng)的互通，法院信息系統(tǒng)與社會征信系統(tǒng)互聯(lián)，促進社會誠信建設。

（三）建立司法查控平臺的具體制度框架

1.建立專人財產查控機制，設立專業(yè)化查控組織。首先，成立獨立的司法查控中心。為保證司法查控工作的獨立行使，將由立案、審判、執(zhí)行部門兼顧司法查控工作的人員進行整合，集中管理財產查控工作。第二，增設司法查控人員專項編制。通過在司法輔助人員編制中增設司法查控人員專項編制，編制可定為事業(yè)性質，待遇可根據(jù)相近領域文職文員待遇及能力要求、工作強度測定。三是調整人員結構向年輕化發(fā)展。司法查控工作主要負責涉案財產的查詢和控制，工作量大，流程重復，對外協(xié)調較多，應當以年富力強、精力充沛的年輕人為主。四是加強隊伍的專業(yè)技術水平。司法查控隊伍應當具備一定的信息化知識，同時應當儲備具有涉及領域專業(yè)知識的人員。五是建立科學的考核監(jiān)督機制。建立健全司法查控工作規(guī)則、管理機構和運行機制，明確其崗位職責、工作規(guī)程、考核標準和監(jiān)督管理辦法，加強監(jiān)督管理力度，杜絕違法違紀問題的發(fā)生。

2.規(guī)范審判流程管理機制，集約化查控機制的運行。一是職權集約，統(tǒng)一管理。將分散在立案、審理、執(zhí)行三個階段的財產保全、財產查控職能集中起來，由獨立編制的司法查控職能部門，對集中起來的司法查控工作和優(yōu)化的各項資源進行統(tǒng)一有效的管理。二是規(guī)范財產保全和審判業(yè)務銜接。財產保全措施采取后，在案件審判階段要注意案件的銜接和溝通，就卷宗的轉送、案情的把握上做到信息共享，全面建立以節(jié)點控制為特征的流程管理機制。三是對外一體，集中運作。對涉案財產的司法查控集中運作，將所有案件的司法查控實行統(tǒng)一歸口管理，實現(xiàn)對外司法查控一體化。通過對當事人申請財產保全的集中審核，集中對外單位發(fā)送協(xié)助查控通知，到協(xié)助單位進行打包批量查控，統(tǒng)一辦理司法查控手續(xù)及相關事項等多種工作的集中運作，避免“多頭查控”和“重復查封”等工作重疊問題。四是優(yōu)化配置，節(jié)約資源。加大信息化技術投入，實現(xiàn)司法查控工作由專業(yè)的司法輔助人員集中行使，優(yōu)化資源配置。

3.依托現(xiàn)代信息技術，充分利用審判管理系統(tǒng)。司法查控權運行有賴于司法查控工作的信息技術支持。應研發(fā)與審判管理系統(tǒng)兼容的財產查控軟件系統(tǒng)。系統(tǒng)可以設定以下流程：（1）案件立案之后依當事人申請并提出擔保需要查控的，由承辦法官把相關材料和手續(xù)以及查控申請以電子卷宗的方式流轉到司法查控中心；查控中心集中審核，統(tǒng)一辦理查控事項，在規(guī)定時間內將查控手續(xù)和結果以電子卷宗的形式反饋到提請法官后，流轉到審理環(huán)節(jié)。（2）在案件審理過程中需要辦理查封或續(xù)封的，制作相應的裁定書通過網上辦案系統(tǒng)轉到查控中心，查控中心辦理完畢后將查控結果傳入相關庭室并歸入電子卷宗。（3）所有執(zhí)行案件立案后，均先轉入查控中心，分門別類予以查控，案件的電子卷宗及查控結果的電子卷宗一并再統(tǒng)一轉到執(zhí)行指揮中心。

4.制定財產查控的詳細操作規(guī)則，以嚴密的程序保證查控權的運行。一是沖突解決規(guī)則。案件在立、審、執(zhí)等各環(huán)節(jié)都可能涉及司法查控，難以避免會出現(xiàn)沖突的現(xiàn)象，這就需要沖突解決規(guī)則予以化解。二是公開規(guī)則。查控中心采集的信息和結果，通過短信告知平臺向申請人告知；在辦案流程中，司法查控的信息和結果自動抓取并進行涉密處理，相應的數(shù)據(jù)自動發(fā)送到對外公開的電子卷宗中，當事人憑身份證或法院授予的查詢密碼通過互聯(lián)網查詢，案件在立案、審理、執(zhí)行環(huán)節(jié)的全流程，對當事人實現(xiàn)“應知盡知”，并及時予以監(jiān)督。三是共享規(guī)則。法院內部共享,即司法查控的信息和數(shù)據(jù)通過單獨的管理平臺在管理層實現(xiàn)信息和數(shù)據(jù)共享，同時向各業(yè)務庭有權限地開放，承辦法官可以在數(shù)據(jù)庫內對已經被采取查控措施的當事人及財產進行有效的“沖突性”檢索；上下級法院及同級法院之間，可以通過管理平臺將司法查控的信息和數(shù)據(jù)聯(lián)網共享。法院外部共享，即依托互聯(lián)網技術，搭建外部網上平臺，進行相關信息和數(shù)據(jù)的共享和交換。四是執(zhí)行規(guī)則。建立司法查控平臺，應確定以“便于執(zhí)行”為總原則，財產查控的順序，可定為銀行存款——車輛等動產——房地產等不動產——股權、有價證券——對第三方債權——其他財產。

5.建立查控臺賬制度對涉案財產進行專門管理。在涉案財產臺賬管理制度方面，需要明確幾個內容：一是明確管理的主體，確定統(tǒng)一的部門行使管理職能，可以避免案件承辦人對訴訟財產權力過大的問題，根據(jù)司法查控中心設立的初衷，建議這項權力由司法查控中心行使。二是確定管理的對象，對涉案財產的管理應該包括人民法院在刑事、民商事和執(zhí)行程序中依法監(jiān)管并有權處置的全部涉案財產，即包括動產、不動產，也包括有形資產和無形資產。三是確定管理的方式，在訴訟的不同階段的每個環(huán)節(jié)中，進行全程監(jiān)督管理，凡需要采取凍結、扣劃、查封、扣押等強制措施的，或需要解封、解凍等，承辦人均需要將有關情況。

6.培育司法查控外部運行環(huán)境，建立“點對點”網絡查控機制。一是與政務信息公開的協(xié)調。各協(xié)助單位建立自己的網上查詢系統(tǒng)，與法院的查控中心實現(xiàn)聯(lián)網對接，確保查控信息能夠通過信息化的手段及時反饋。經各協(xié)助單位查控的信息要做到及時登記，保留好相關的查控信息和查控人員工作證件。二是與行政權力規(guī)范運行的協(xié)調。通過全面清理，編制內容詳實、職責明晰的權力清單，制作程序規(guī)范嚴謹?shù)臋嗔\行流程圖，建立健全行政權力運行規(guī)則，形成一套行之有效的行政權力運行工作機制和模式。三是與行業(yè)自律和行業(yè)規(guī)范相協(xié)調。銀行、證券、保險等金融機構，應通過制定行業(yè)內的行規(guī)行約來約束自己的行為，充分運用先進信息技術手段，積極協(xié)助法院做好司法查控工作。同時，負有協(xié)助查控職責的部門應建立信息網絡安全管理制度，加強對信息數(shù)據(jù)存儲設備的管理和維護，確保信息數(shù)據(jù)安全。

責任編校：王文斌

*本文系2014年全省法院重點調研課題調研報告，有刪節(jié)。

**課題主持人：姜樹政；課題組成員：張廣孝、尹洪陽、邱金山、馮海玲、葉伶俐、周偉。