完善司法責(zé)任制需要統(tǒng)籌兼顧的幾個(gè)相關(guān)問(wèn)題

●趙 峰

完善司法責(zé)任制需要統(tǒng)籌兼顧的幾個(gè)相關(guān)問(wèn)題

●趙 峰

完善司法責(zé)任制是健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在司法體制改革試點(diǎn)中居于承前啟后的地位，與其他三個(gè)方面的試點(diǎn)內(nèi)容以及相關(guān)改革環(huán)環(huán)相扣、相輔相成。推進(jìn)司法責(zé)任制改革，有賴(lài)于司法人員分類(lèi)管理、司法職業(yè)保障、審判監(jiān)督管理以及涉訴信訪改革等一系列配套措施的銜接配合與協(xié)調(diào)跟進(jìn)。

一、完善司法責(zé)任制以科學(xué)的司法人員分類(lèi)管理為前提

完善司法責(zé)任制的核心在于實(shí)行辦案責(zé)任制，是對(duì)審判權(quán)力的重新配置，目的是要突出辦案法官的主體地位，在落實(shí)誰(shuí)辦案誰(shuí)負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)上，使法院內(nèi)部各類(lèi)人員各司其職、各負(fù)其責(zé)。因此，完善司法責(zé)任制的一個(gè)重要前提，是建立職責(zé)分工科學(xué)清晰、權(quán)責(zé)利能有機(jī)統(tǒng)一的司法人員分類(lèi)管理制度。為此，需要處理好以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：

一是按照司法責(zé)任制要求確定法官員額。一方面，不僅要綜合衡量轄區(qū)案件數(shù)量、人口數(shù)量以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r等法官員額確定的基礎(chǔ)指標(biāo)，還要科學(xué)測(cè)算并統(tǒng)籌考慮不同審級(jí)法院、不同審判崗位的法官在案件辦理中的實(shí)際工作量和難易程度，注意避免進(jìn)一步加重某些崗位法官的工作負(fù)荷。另一方面，應(yīng)當(dāng)把審判輔助人員特別是法官助理、書(shū)記員的配置作為確定法官員額的重要考量因素。理想的辦案團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)至少按照1∶1∶1的比例配置主審法官、法官助理與書(shū)記員，但是按照目前改革試點(diǎn)確定的司法人員配置比例，以現(xiàn)有的司法人員配置狀況測(cè)算，留給法官助理和書(shū)記員的員額空間將十分狹小，意味著過(guò)渡期內(nèi)法官助理、書(shū)記員將成為緊缺資源，這需要在改革試點(diǎn)中著力研究解決。對(duì)此，《最高人民法院關(guān)于全面深化人民法院改革的意見(jiàn)——人民法院第四個(gè)五年改革綱要（2014-2018）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“四五”改革綱要）給出了解決方案，即“拓寬審判輔助人員的來(lái)源渠道，探索以購(gòu)買(mǎi)社會(huì)化服務(wù)的方式，優(yōu)化審判輔助人員結(jié)構(gòu)?！?/p>

二是明晰各類(lèi)司法人員工作職責(zé)。實(shí)行司法人員分類(lèi)管理，應(yīng)當(dāng)以建立審判權(quán)行使主體的權(quán)力清單制度為主線，明確各種類(lèi)別法院工作人員的職責(zé)分工，特別是合理配置法官與法官助理、書(shū)記員等審判輔助人員在案件辦理中的具體職責(zé)，做到分工明確、配置合理，避免畸輕畸重，以充分調(diào)動(dòng)和保護(hù)各類(lèi)人員的工作積極性。具體來(lái)說(shuō)，法官應(yīng)承擔(dān)包括庭審、合議、裁斷等核心審判工作，與之相關(guān)的其他審判輔助事務(wù)則可交給法官助理和書(shū)記員辦理。

三是科學(xué)界定主審法官職責(zé)權(quán)限。黨的十八屆四中全會(huì)提出完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，在業(yè)內(nèi)引發(fā)了關(guān)于主審法官概念的爭(zhēng)論。按照通常的理解，主審法官應(yīng)當(dāng)是從法官中產(chǎn)生并區(qū)別于一般法官。由此，在實(shí)踐層面，對(duì)于主審法官在合議制審判中的職責(zé)定位基本沒(méi)有爭(zhēng)議，但“四五”改革綱要提出，“獨(dú)任制審判以主審法官為中心，配備必要數(shù)量的審判輔助人員?！边@為基層法院適用獨(dú)任制審判帶來(lái)了新的困惑。因?yàn)榛鶎臃ㄔ旱陌讣赃m用簡(jiǎn)易程序、采取獨(dú)任制審判為主，而且相對(duì)于適用普通程序、采取合議制審判的案件一般來(lái)說(shuō)要簡(jiǎn)單，規(guī)定“獨(dú)任制審判以主審法官為中心”，如果意味著限制其他法官獨(dú)任審判，將不利于審判資源的充分利用，而且會(huì)徒增基層法院案多人少的矛盾。因此，除了單獨(dú)賦予主審法官對(duì)裁判文書(shū)的簽發(fā)權(quán)之外，對(duì)適用獨(dú)任制審判的法官資格和權(quán)限不宜作過(guò)多限制。

二、完善司法責(zé)任制以完備的司法人員職業(yè)保障為后盾

完善司法責(zé)任制包含了賦權(quán)和擔(dān)責(zé)兩個(gè)要素，與其緊密相聯(lián)的是構(gòu)建完善的保障激勵(lì)機(jī)制，也就是實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一。司法責(zé)任制的嚴(yán)格落實(shí)，也有助于增進(jìn)對(duì)強(qiáng)化司法職業(yè)保障的社會(huì)認(rèn)同。因此，完善司法責(zé)任制，需要同步建立健全與之相適應(yīng)的司法人員職業(yè)保障制度。

一是全面提高司法職業(yè)保障水平。司法人員職業(yè)保障包括司法人員的身份、行使職權(quán)、工資保險(xiǎn)福利、退休等諸多方面，事關(guān)每個(gè)司法人員的切身利益。目前，這項(xiàng)改革試點(diǎn)由中央統(tǒng)一進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，很有必要。頂層設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)在保障水平上有助于吸引和留住優(yōu)秀人才，解除司法人員的后顧之憂，使法官成為精英群體。提高司法職業(yè)保障水平，不僅要相應(yīng)提升司法人員特別是法官的工資保險(xiǎn)福利待遇，還應(yīng)高度重視法官的人身與職業(yè)安全保障，有效緩解法官的工作和心理壓力，為法官依法履職創(chuàng)造寬松適宜的環(huán)境氛圍。只有這樣，才能切實(shí)增強(qiáng)法官的職業(yè)尊榮感和吸引力。

二是處理好錯(cuò)案追究與履職保障的關(guān)系。嚴(yán)格錯(cuò)案責(zé)任追究是完善司法責(zé)任制的重要方面，加強(qiáng)依法履職保障是健全司法職業(yè)保障制度的重要內(nèi)容。二者的關(guān)系譬如“劍之雙刃”，在進(jìn)行改革設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、相互照應(yīng)，不能顧此失彼、厚此薄彼。嚴(yán)格錯(cuò)案責(zé)任追究，需要科學(xué)區(qū)分審判績(jī)效責(zé)任、案件差錯(cuò)責(zé)任和違法違紀(jì)責(zé)任，嚴(yán)格界定責(zé)任追究的主體、標(biāo)準(zhǔn)、方式和程序。加強(qiáng)依法履職保障，關(guān)鍵在于建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制，非因法定事由、非經(jīng)法定程序不得解除或變相解除法官職務(wù)，這就需要對(duì)照司法責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)來(lái)明確法官懲戒與退出的條件與程序，使擔(dān)責(zé)與保護(hù)同步、對(duì)等發(fā)揮作用。

三是改革完善法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)與獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制?！八奈濉备母锞V要提出，完善法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系，建立科學(xué)合理、客觀公正、符合規(guī)律的法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制，完善評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為法官等級(jí)晉升、擇優(yōu)遴選的重要依據(jù)。完善法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系，需要結(jié)合司法責(zé)任制改革中辦案質(zhì)量的認(rèn)定與責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)，相應(yīng)改革法官考評(píng)制度，廢止違反司法規(guī)律的考評(píng)指標(biāo)和辦法。同時(shí)，在確定法官工資待遇時(shí)，改革目標(biāo)是建立與法官單獨(dú)職務(wù)序列配套的工資制度，作為過(guò)渡，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)實(shí)行法官工資待遇與辦案數(shù)、質(zhì)量掛鉤。

三、完善司法責(zé)任制以有效的審判監(jiān)督管理為保障

完善司法責(zé)任制的目標(biāo)在于讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)。這涉及到審判權(quán)的重新配置，為此必須建立審判權(quán)力清單制度，明晰獨(dú)任法官、合議庭、審判委員會(huì)等各類(lèi)審判主體的職責(zé)權(quán)限。同時(shí)，審判權(quán)的正確行使離不開(kāi)科學(xué)有效的監(jiān)督與管理，這必然涉及到審判權(quán)與審判管理權(quán)、審判監(jiān)督權(quán)這三種權(quán)力行使的分工和界限。因此，要有效落實(shí)司法責(zé)任制，就必須處理好審判權(quán)依法獨(dú)立行使與加強(qiáng)審判監(jiān)督管理的關(guān)系。

一方面，保障審判權(quán)由審理者行使。對(duì)獨(dú)任制審判，賦予主審法官裁判文書(shū)簽發(fā)權(quán)。對(duì)合議制審判，確立合議庭成員共同負(fù)責(zé)下的主審法官辦案責(zé)任制，落實(shí)合議庭作為法定審判組織對(duì)案件審理共同負(fù)責(zé)的法律屬性。為此，要明確合議庭的職責(zé)范圍，強(qiáng)化合議庭成員在主審法官主持下共同參與、分工配合審理案件的工作機(jī)制；將院、庭長(zhǎng)編入合議庭擔(dān)任主審法官，連同以審判委員會(huì)委員名義參與討論案件，作為院、庭長(zhǎng)行使審判權(quán)的法定方式。

另一方面，加強(qiáng)和規(guī)范審判監(jiān)督管理。關(guān)鍵在于劃清院、庭長(zhǎng)進(jìn)行審判監(jiān)督管理的權(quán)力界限和行為邊界，有效措施是圍繞建立權(quán)力清單制度，明確審判權(quán)、審判監(jiān)督權(quán)與審判管理權(quán)的行使范圍與邊界。上海二中院借鑒上海自貿(mào)易區(qū)改革經(jīng)驗(yàn)，采取“清單管理”的模式，值得借鑒。該院既設(shè)置“權(quán)力清單”，從正面規(guī)定院長(zhǎng)9項(xiàng)、庭長(zhǎng)14項(xiàng)審判管理職權(quán)；又設(shè)置“負(fù)面清單”，規(guī)定了院、庭長(zhǎng)不得強(qiáng)令合議庭改變案件評(píng)議結(jié)論等四條禁令；針對(duì)重大疑難復(fù)雜案件的監(jiān)督指導(dǎo)，要通過(guò)主審法官聯(lián)席會(huì)議、專(zhuān)業(yè)法官會(huì)議進(jìn)行。①參見(jiàn)王信芳：《保障獨(dú)立與加強(qiáng)管理并重，審判權(quán)力與司法責(zé)任統(tǒng)一》，載《人民法院報(bào)》2015年1月21日第五版。廣東花都法院通過(guò)建立審判權(quán)力清單制度，將原庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)行使的78項(xiàng)審批權(quán)限精簡(jiǎn)至28項(xiàng)，還權(quán)于主審法官和合議庭；同時(shí)強(qiáng)化院庭長(zhǎng)審判管理和審判監(jiān)督職責(zé)，共可行使12項(xiàng)審判管理權(quán)、6項(xiàng)審判監(jiān)督權(quán)，也有效確保了審判權(quán)放而不亂。②參見(jiàn)最高人民法院司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室編：《司法改革動(dòng)態(tài)》2015年第1期。

四、完善司法責(zé)任制需要涉訴信訪改革的銜接配合

在當(dāng)前的司法實(shí)踐中，人民法院內(nèi)部對(duì)于涉訴信訪問(wèn)題總的處理原則是“誰(shuí)辦案、誰(shuí)負(fù)責(zé)”，法官對(duì)自己所辦案件的質(zhì)量和引發(fā)的信訪問(wèn)題一包到底，庭長(zhǎng)、分管院長(zhǎng)對(duì)于重點(diǎn)信訪案件也要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。在這樣的處理機(jī)制下，信訪案件對(duì)辦案法官形成了巨大壓力，也給完善和落實(shí)司法責(zé)任制提出了一些新的課題，迫切需要在改革設(shè)計(jì)中統(tǒng)籌考慮、協(xié)調(diào)推進(jìn)。

雖然司法責(zé)任制的要求也是“誰(shuí)辦案誰(shuí)負(fù)責(zé)”，但這里的負(fù)責(zé)應(yīng)當(dāng)理解為法官對(duì)所辦理案件的裁判質(zhì)量負(fù)責(zé)，并且只應(yīng)對(duì)依照法定事由和法定程序認(rèn)定的錯(cuò)案承擔(dān)責(zé)任，并不意味著承辦法官要包攬與案件有關(guān)的所有事務(wù)，承擔(dān)與案件有關(guān)的各種責(zé)任。事實(shí)上，在現(xiàn)行的法官業(yè)績(jī)考核中，信訪工作量并未納入其辦案數(shù)量指標(biāo)，相反地，“案件信訪率”、“服判息訴率”、“信訪案件化解率”則成為評(píng)價(jià)法官辦案質(zhì)量的重要指標(biāo)。這種狀況不僅影響了法官獨(dú)立公正裁判，而且使法官背上長(zhǎng)期思想包袱，難以集中精力從事核心審判工作。這種狀況如果不能得到妥善解決，也將對(duì)司法責(zé)任制的落實(shí)產(chǎn)生很大沖擊。

法院、法官的職責(zé)在于依法裁判案件。完善和落實(shí)司法責(zé)任制，必須與深化涉訴信訪改革統(tǒng)盤(pán)考慮、銜接配套，關(guān)鍵是要科學(xué)設(shè)定法院、法官的信訪責(zé)任。一是真正實(shí)現(xiàn)訴訪分離。在外部分工上，實(shí)行訴訪分流前提下的訴訪分離，將確實(shí)應(yīng)當(dāng)導(dǎo)入訴訟程序解決的信訪案件交由法院辦理；在內(nèi)部分工上，實(shí)行訴與訪的有效分離，完善依法處訪工作機(jī)制，使辦案法官回到集中精力裁判案件的軌道上來(lái)。二是準(zhǔn)確界定、合理分配法官辦案責(zé)任。由于當(dāng)前法官可以通過(guò)庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)和審判委員會(huì)分擔(dān)案件裁判和涉訴信訪責(zé)任，實(shí)行司法責(zé)任制后，法官需在職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)案件質(zhì)量獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，由此可能會(huì)出現(xiàn)法官獨(dú)自面對(duì)信訪壓力的局面。因此，推進(jìn)司法責(zé)任制改革，應(yīng)當(dāng)注意避免進(jìn)一步加重法官的信訪壓力，對(duì)辦案責(zé)任的厘定與分配都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照程序法、實(shí)體法的規(guī)范來(lái)衡量，改變簡(jiǎn)單地以“案件信訪率”、“信訪案件化解率”等指標(biāo)考核法官，將信訪考核結(jié)果與法官業(yè)績(jī)掛鉤的做法。如果裁判無(wú)程序、實(shí)體問(wèn)題，就不應(yīng)以是否引起信訪而對(duì)法官苛責(zé)。③參見(jiàn)侯建軍：《涉訴信訪對(duì)司法責(zé)任制改革的影響及應(yīng)對(duì)》，載《人民法院報(bào)》2014年9月3日第8版。三是真正形成涉訴信訪案件終結(jié)機(jī)制，著力解決“終而不結(jié)”的問(wèn)題，切實(shí)維護(hù)司法裁判的終局性和既判力，使司法責(zé)任制建立在司法權(quán)威的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)之上。

（作者單位：山東省高級(jí)人民法院）

責(zé)任編校：王磊