如何構(gòu)建和完善員額制改革下的法官選拔和退出機(jī)制

●宗志強(qiáng)*

如何構(gòu)建和完善員額制改革下的法官選拔和退出機(jī)制

●宗志強(qiáng)*

實(shí)行法官員額制，凸顯了司法改革對(duì)“人的因素”的關(guān)注,法官員額制度的建立，能夠進(jìn)一步完善以法官為主體、審判為核心的工作機(jī)制，真正凸顯法官在法院中的核心地位。正如最高法院長(zhǎng)期從事司法改革研究的賀小榮主任指出的，實(shí)行法官員額制的目的就是要讓優(yōu)秀的法官留在法官隊(duì)伍中。法官員額制改革勢(shì)在必行，那么在試點(diǎn)工作中，如何選任法官和建立法官的退出機(jī)制，科學(xué)配置審判資源，從而實(shí)現(xiàn)法官的整體優(yōu)化，是亟待解決的問題。

一、進(jìn)入法官員額的標(biāo)準(zhǔn)和程序

員額制改革的目的是選得出法官、留得住法官。選任法官進(jìn)入員額不能“一刀切”，無論什么職級(jí)的法院、也無論哪個(gè)時(shí)期，法官序列都應(yīng)該是梯狀式的，要有資歷深厚的年長(zhǎng)法官、要有正值事業(yè)巔峰的中年法官，更不可或缺精力充沛的年輕法官。因此，要嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)、競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)，充分考慮年齡梯次結(jié)構(gòu)，不以人劃線、不論資排輩、不遷就照顧，確保選拔出優(yōu)秀的法官進(jìn)入員額。

（一）各地試點(diǎn)法院?jiǎn)T額制改革情況

1.上海試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)情況①孟偉陽、鄭法瑋：《將實(shí)行法官檢察官員額制、建立司法權(quán)力清單》，載《法制日?qǐng)?bào)》2014年7月14日第1版。。根據(jù)試點(diǎn)方案，上海將法院工作人員分為法官、司法輔助人員、行政管理人員三類，三類人員占隊(duì)伍總數(shù)的比例分別為33%、52%和15%。在管理上，實(shí)行法官單獨(dú)職務(wù)序列管理；在選任上，法官主要從法官助理中擇優(yōu)選擇，上級(jí)法院的法官?gòu)南录?jí)法院中擇優(yōu)遴選，條件成熟時(shí)也可以從優(yōu)秀的律師、法律學(xué)者等專業(yè)人才中公開提拔和調(diào)任；在時(shí)間上，準(zhǔn)備用3年到5年的過渡期，逐步推行嚴(yán)格的司法人員分類管理制度。同時(shí)，明確權(quán)力責(zé)任，推行主審法官辦案責(zé)任制，建立法院辦案人員權(quán)力清單制度。

2.廣東試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)情況②②武欣中：《深圳法院司法改革步入深水區(qū)》，載《中國(guó)青年報(bào)》2015年1月19日第3版。。廣東省以全省法院政法專項(xiàng)編制總數(shù)為測(cè)算基數(shù)，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、常住人口數(shù)量和案件數(shù)量等情況，綜合確定三類人員的員額比例。其中，法官員額5年內(nèi)逐步減少到39%以下，司法行政人員員額比例調(diào)整至15%左右，46%以上人員為司法輔助人員。深圳、佛山、汕頭和茂名四個(gè)市被確定為廣東司法體制改革試點(diǎn)市。以深圳為例，2014年年初，深圳市委常委會(huì)審議通過《深圳市法院工作人員分類管理和法官職業(yè)化改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）。2014年7月，覆蓋深圳中院及6個(gè)基層法院的法官職業(yè)化改革大幕正式拉開?！斗桨浮吩O(shè)置了市、區(qū)兩級(jí)法院的法官等級(jí)，中院法官設(shè)一級(jí)高級(jí)法官至四級(jí)法官，法官員額不超過單位政法專項(xiàng)編制的60%。區(qū)院法官設(shè)二級(jí)高級(jí)法官至五級(jí)法官，法官員額不超過單位政法專項(xiàng)編制的65%。按照《方案》規(guī)定，法官可以擔(dān)任院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)和立案、審判、執(zhí)行、審判監(jiān)督、法律研究等審判業(yè)務(wù)部門的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，但不得在政治部（處）、辦公室、監(jiān)察室等司法行政部門任職?！斗桨浮穼?shí)施后，現(xiàn)任職司法行政崗位的法官必須作出選擇：選擇擔(dān)任法官的，按規(guī)定將被免去司法行政職務(wù)；選擇留任或按級(jí)別轉(zhuǎn)為司法行政人員的，按規(guī)定免去其法官職務(wù)。

3.海南試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)情況③劉振會(huì)：《關(guān)于法官員額制改革的思考》，載《山東法制報(bào)》2015年2月13日第3版。。從公開信息顯示，海南法院確定的法官、司法輔助人員、司法行政人員員額分別為專項(xiàng)編制的39%、46%、15%，法官人數(shù)約1100人，并突出向基層傾斜導(dǎo)向，高院和中院（含?？诤Ｊ路ㄔ海┓ü賳T額比例為38%。海南法院改革試點(diǎn)方案設(shè)立了5年過渡期，過渡期內(nèi)，各級(jí)法院不再任命助理審判員。同時(shí)，暢通了法官助理進(jìn)入員額的渠道，因法官退休等原因出現(xiàn)缺額時(shí)，從法官助理中選任；過渡期滿后，出現(xiàn)法官缺額，法官助理可參加法官遴選。此外，規(guī)定未選任為法官的現(xiàn)任審判員、助理審判員轉(zhuǎn)任法官助理或司法行政人員，法官職務(wù)保留，現(xiàn)有待遇不變。也就是說，現(xiàn)有的法院人員無論是否進(jìn)入法官員額，都不會(huì)利益受損，只有得而沒有失，實(shí)現(xiàn)了所有人員的利益共贏。

（二）進(jìn)入法官員額的標(biāo)準(zhǔn)

法官員額設(shè)置的基礎(chǔ)首先要確保完成審判執(zhí)行工作任務(wù)。選任法官進(jìn)入員額的標(biāo)準(zhǔn)必須是多重的，在堅(jiān)持政治標(biāo)準(zhǔn)的前提下，既要堅(jiān)持專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，也要強(qiáng)調(diào)專業(yè)素養(yǎng)、實(shí)際裁判能力、文字調(diào)研能力等等，可綜合考慮以下幾個(gè)因素：一是政治標(biāo)準(zhǔn)。人民法官必須堅(jiān)定正確的政治方向，對(duì)黨忠誠(chéng)，對(duì)人民忠誠(chéng)，對(duì)祖國(guó)忠誠(chéng)，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，履行好法律賦予的神圣職責(zé)。二是任職時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)。要綜合考慮法官任職年限的長(zhǎng)短，法官?gòu)氖聦徟袠I(yè)務(wù)工作的時(shí)間，代表其審判工作經(jīng)驗(yàn)是否豐富。法官任職年限應(yīng)主要考量法官?gòu)氖聦徟谢驁?zhí)行工作的長(zhǎng)短，如果其任職法官時(shí)間雖長(zhǎng)，但其主要時(shí)間是在綜合或行政工作崗位，則應(yīng)與一直在審判或執(zhí)行崗位的法官有所區(qū)別，在選拔時(shí)作出區(qū)分。三是能力標(biāo)準(zhǔn)。可綜合考察其年平均辦案數(shù)量和質(zhì)量，辦案數(shù)量、辦案質(zhì)量應(yīng)與當(dāng)年總案件數(shù)相平衡，以加權(quán)平均的形式衡量，同時(shí)要考慮其辦理案件的復(fù)雜程度，可按照前述將案件折合成標(biāo)準(zhǔn)案件之后對(duì)辦案數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行衡量。四是調(diào)研標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，基層法院法官之間的調(diào)研能力并不平衡，而且大多數(shù)法官情愿多辦幾個(gè)案件，也不愿寫一篇調(diào)研文章。實(shí)踐中辦案經(jīng)驗(yàn)豐富的法官往往調(diào)研能力較強(qiáng)，調(diào)研成果較多?？剂空{(diào)研能力，對(duì)于員額制下推動(dòng)法官走專業(yè)化的道路具有決定性作用。五是行政級(jí)別標(biāo)準(zhǔn)。行政級(jí)別因素也應(yīng)當(dāng)考慮，因?yàn)榇蠖鄶?shù)具有一定級(jí)別的庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)等具有行政級(jí)別的法官，其行政級(jí)別的取得，都是與其以前從事業(yè)務(wù)工作的成績(jī)掛勾的，行政級(jí)別越高，代表著其在業(yè)務(wù)工作上的付出和能力。因此，應(yīng)綜合多方面因素全面考慮，從中擇優(yōu)選任德才兼?zhèn)洹⒘疂嵶月?、群眾公認(rèn)、能夠真正勝任審判工作的法官進(jìn)入員額。

（三）進(jìn)入法官員額的程序

除自然過渡進(jìn)入員額的法官外，空出的法官員額可按照以下程序進(jìn)行：一是報(bào)名，符合法官任職條件的人員即可報(bào)名，在基層法院助理審判員、審判員方可報(bào)名。二是資格審查和公示，經(jīng)過相關(guān)部門資格審查后，按照公布的報(bào)名條件進(jìn)行資格審查，并將符合條件的報(bào)名人員予以公示。在公示期內(nèi)可以提出異議，經(jīng)對(duì)異議審查，確實(shí)不符合報(bào)名條件的，取消報(bào)名資格，審查合格者準(zhǔn)予參加選拔。三是考核選拔，可采取考試、考核等形式，從法律專業(yè)背景、司法工作經(jīng)歷、工作實(shí)績(jī)、辦案能力及職業(yè)操守等專業(yè)角度對(duì)報(bào)名人員進(jìn)行綜合評(píng)判，擇優(yōu)進(jìn)行選拔。各項(xiàng)評(píng)判必須有明確指標(biāo)，計(jì)算出的評(píng)判成績(jī)必須公示，聽取異議并作出答復(fù)。四是根據(jù)確定的擬任人選，由基層法院院長(zhǎng)依法提請(qǐng)同級(jí)人大常委會(huì)任命。五是法官和行政序列均應(yīng)留取一定的機(jī)動(dòng)名額，對(duì)在服務(wù)期限內(nèi)不符合法官任職條件或行政人員任職條件的，取消法官或行政人員任職資格，從其他人員中進(jìn)行遞補(bǔ)。

二、員額制下法官及法官群體面臨的變化

（一）以案件處理為中心的法官變化

司法實(shí)踐中，一方面，因法官獨(dú)立性不夠，法官對(duì)裁判結(jié)果沒有最終決定權(quán)，要求審判權(quán)回歸法官；另一方面，又擔(dān)憂真正擁有審判權(quán)的法官如“脫韁野馬”，缺乏監(jiān)督，滋生司法腐敗。因此，大家總是在“權(quán)力回歸”與“權(quán)力監(jiān)督”之間徘徊不前，“案件審批”制度也在這種舉棋不定狀態(tài)中保留和延續(xù)至今。④歐陽福生：《讓審理者裁判：困惑、反思與進(jìn)路》，載http://www.gddx.gov.cn/gdfz/lwzz/20150114/629.html。案件終身負(fù)責(zé)制要求案件必須要經(jīng)得起檢驗(yàn)，員額制改革后，法官在案件處理上的監(jiān)督或者說是案件質(zhì)量上缺少了把關(guān)的環(huán)節(jié)，對(duì)法官的業(yè)務(wù)能力水平提出了更高的要求。特別是法院系統(tǒng)目前這種案件處理的內(nèi)部層報(bào)程序是經(jīng)過幾十年我國(guó)審判實(shí)踐形成的慣例，這種長(zhǎng)期的慣例思維方式不是短期內(nèi)可以改變的，改革前后存在空白地帶，需要實(shí)踐上的緩沖和適應(yīng)，如何加強(qiáng)管理從而保證案件質(zhì)量需要基層法院進(jìn)一步探討。但不可否認(rèn)，員額制下法官以案件處理、以案件審判為中心的改革模式是符合現(xiàn)代法治發(fā)展要求的，法官應(yīng)當(dāng)從繁瑣的事務(wù)性工作中解放出來，把精力集中于解決案件矛盾、研判和總結(jié)審判實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

（二）法官個(gè)體與合議庭、審委會(huì)的變化

員額制下，法官辦案貫穿了案件的全部過程，法官對(duì)案件負(fù)責(zé)，合議庭法官對(duì)自己的意見負(fù)責(zé)，面臨的變化更多的是法官與審委會(huì)的關(guān)系。對(duì)于審判委員會(huì)存廢之爭(zhēng)，由來已久?！拔磳彾小?、“審而不?！笔菍W(xué)者們主張廢除審判委員會(huì)制度的主要理由。與之相左的觀點(diǎn)是，審判委員會(huì)承擔(dān)著審判決定“難辦案件”、“把關(guān)”案件質(zhì)量、總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)等重要職能，盲目地廢除審判委員會(huì)制度與當(dāng)下司法實(shí)踐狀況不符。那么，如何改革和完善，才能既發(fā)揮審判委員會(huì)積極作用，又能克服“判、審分離”的問題需要進(jìn)一步探索？如，可設(shè)立專門委員會(huì)和咨詢委員會(huì)，明確專門委員會(huì)決定案件的范圍，明晰專門審判委員會(huì)委員對(duì)自己發(fā)表的意見應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；咨詢委員會(huì)無決定權(quán)，不給結(jié)論性意見，案件最終裁判由審理者定奪。

三、選任過程中應(yīng)注意的幾個(gè)問題

實(shí)行法官員額制后，法官人數(shù)可能會(huì)進(jìn)一步減少，越來越少的法官能否公正高效地處理短期內(nèi)不僅不會(huì)下降反而還在大幅增加的案件，關(guān)乎司法審判工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)的大局。

（一）關(guān)于選任的法律依據(jù)問題

員額制后如何調(diào)動(dòng)以前是法官而現(xiàn)在成為審判輔助人員的那部分人的積極性是改革必須面對(duì)的重要問題?，F(xiàn)有審判員都是經(jīng)過各級(jí)人大依法任命，如果以組織行為強(qiáng)行剝奪其審判權(quán)，缺少相關(guān)法律依據(jù)。再如，按照《法官法》的規(guī)定，我國(guó)的執(zhí)行員參照法官序列管理。從基層法院的實(shí)際情況來看，執(zhí)行員也大多由具有法官資格的審判員、助理審判員擔(dān)任，所負(fù)責(zé)的工作主要是生效裁判的執(zhí)行。因此，對(duì)法律與政策的沖突問題應(yīng)慎重，實(shí)踐操作中如何實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)與法律的統(tǒng)一應(yīng)認(rèn)真思考。特別是改革啟動(dòng)后，法官工資待遇與司法輔助人員、司法行政人員將形成較大的差距，牽涉到每個(gè)人的切身利益，如不能合理解決，容易影響隊(duì)伍穩(wěn)定。

（二）要做好法官崗位的分配

從優(yōu)化審判資源的角度來看，應(yīng)當(dāng)將崗位的清晰梳理，額度的合理規(guī)劃，作為分類改革的前提和條件，特別是員額的使用應(yīng)給基層留有足夠的空間。要結(jié)合自身實(shí)際，兼顧隊(duì)伍現(xiàn)狀和發(fā)展，進(jìn)行員額使用規(guī)劃，合理配置法官崗位，實(shí)現(xiàn)“崗額適配”。要“盤活存量”，注重隊(duì)伍的可持續(xù)發(fā)展，盡量把優(yōu)秀法官都配置到審判一線，從而最大限度地實(shí)現(xiàn)人員、崗位、額度“三位一體”。

（三）要明確各個(gè)崗位的“權(quán)、責(zé)、利”

要制定制度，明確法官、審判輔助人員、司法行政人員各自的定義、崗位、職責(zé)等問題，讓各類人員明確知道自己“是什么人”，“干什么事”，讓大家對(duì)自身職業(yè)發(fā)展產(chǎn)生明確的預(yù)期，從而能夠做出合理的選擇，從而讓各類人員各歸其類，各司其職，各盡其才。⑤胡道才：《員額制后，法官該如何選任？》，載《光明日?qǐng)?bào)》2014年9月4日第11版。要從“讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”的要求出發(fā)，完善以審判權(quán)為核心、以審判監(jiān)督權(quán)和審判管理權(quán)為保障的審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，突出主審法官、合議庭的辦案主體地位，建立完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，進(jìn)一步完善司法權(quán)力清單。可借鑒現(xiàn)代企業(yè)“項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)”的管理模式，公開選任一批優(yōu)秀法官代表作為審判長(zhǎng)，突出精英法官在審判團(tuán)隊(duì)中的主導(dǎo)地位和作用，審判長(zhǎng)作為職業(yè)化意義上的法官，享有相對(duì)完整、獨(dú)立的審判職權(quán)，負(fù)責(zé)本團(tuán)隊(duì)的審判管理工作，直接對(duì)分管副院長(zhǎng)、院長(zhǎng)和審委會(huì)負(fù)責(zé)，對(duì)團(tuán)隊(duì)辦理的所有案件質(zhì)量負(fù)責(zé)。

（四）要做好審判輔助機(jī)構(gòu)、司法行政機(jī)構(gòu)的配套推進(jìn)工作

實(shí)踐中，審判輔助機(jī)構(gòu)、司法行政機(jī)構(gòu)的綜合管理、服務(wù)保障對(duì)發(fā)揮審判職能機(jī)構(gòu)的作用影響至關(guān)重要。因此，相配套的審判輔助機(jī)構(gòu)、司法行政機(jī)構(gòu)改革必須同步進(jìn)行，相應(yīng)的配套改革措施也須跟進(jìn)，否則不可能全面優(yōu)化司法人力資源配置結(jié)構(gòu)，也會(huì)影響員額制改革的應(yīng)有效果，特別是要突出審判輔助人員的職業(yè)特殊性。⑥李春剛：《關(guān)于司法體制改革的幾個(gè)基礎(chǔ)性問題》，載《人民法院報(bào)》2014年10月15日第5版。比如，書記員隊(duì)伍問題，與“法官流失”相比，基層法院的“書記員流失”有過之而無不及。特別是事業(yè)編制、臨時(shí)聘用書記員，他們承擔(dān)了大量的審判事務(wù)性工作，與法官相比，他們的上升空間更小。一線法官們都有切身感受，失去一個(gè)好的書記員“搭檔”，會(huì)讓法官有一種斷了“左膀右臂”的失助之感。因此，人員分類管理后，審判輔助工作的服務(wù)與支撐作用必定會(huì)越發(fā)重要，專業(yè)化甚至職業(yè)化的法官助理、書記員將日益凸顯其區(qū)別于一般公務(wù)員的職位要求和職業(yè)特點(diǎn)，如果將他們按公務(wù)員法有關(guān)綜合管理類公務(wù)員的規(guī)定予以管理，未顧及其職業(yè)特殊性，有可能會(huì)極大地削弱這部分人員的工作積極性，進(jìn)而降低其職業(yè)尊榮感，不利于相關(guān)工作的有效開展和順利接續(xù)。

（五）要健全人員分類管理業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系

實(shí)行員額制后，相關(guān)的評(píng)價(jià)機(jī)制必不可少，可按照分類管理對(duì)法官、法官助理、書記員、法警、行政人員按類別分別制定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)法官的評(píng)價(jià)主要通過案件數(shù)量、案件質(zhì)量、案件效率和案件效果四大指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，同時(shí)也要考核調(diào)研等方面與法官工作相關(guān)的項(xiàng)目。案件數(shù)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)可將各類不同性質(zhì)的案件和同一性質(zhì)不同種類的案件進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化考核；案件質(zhì)量評(píng)價(jià)可主要看案件上訴和發(fā)改、文書及卷宗質(zhì)量等主要指標(biāo)；案件效率評(píng)價(jià)主要是法定正常審限內(nèi)結(jié)案率等指標(biāo)；案件效果評(píng)價(jià)主要是審判管理事項(xiàng)執(zhí)行情況、案件調(diào)撤率等指標(biāo)。對(duì)書記員的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)主要包括參與辦案數(shù)量、案卷整理得分、庭審筆錄速度與差錯(cuò)率、工作責(zé)任心等指標(biāo)，以及被服務(wù)部門或法官對(duì)其工作的滿意率。對(duì)法警的評(píng)價(jià)主要包括體能達(dá)標(biāo)和警備保障水平、重大安全保障和處置突出事件等方面的表現(xiàn)、協(xié)助執(zhí)行等方面的表現(xiàn)等指標(biāo)以及被服務(wù)部門或法官對(duì)其工作的滿意率。對(duì)司法行政人員的評(píng)價(jià)是個(gè)難點(diǎn)，因?yàn)槠涔ぷ麟y以量化，可參照公務(wù)員考核辦法，以滿意度測(cè)評(píng)為主，同時(shí)對(duì)能夠量化的工作進(jìn)行指標(biāo)考核，根據(jù)綜合成績(jī)予以評(píng)定。

（六）要建立和完善法官退出機(jī)制

法官是有進(jìn)有出的，因年齡、身體狀況、晉升等原因，法官都有離開審判崗位

）的時(shí)候。因此，確定了法官名額，提高了法官的待遇，還應(yīng)建立和完善法官退出機(jī)制。法官入額前須承諾遵守司法職業(yè)操守，完成辦案任務(wù)，承擔(dān)辦案責(zé)任。⑦郭偉清：《落實(shí)法官員額制全面推進(jìn)人員分類管理改革》，載《人民法院報(bào)》2015年2月9日第4版。入額后依托業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系，要定期進(jìn)行考核，經(jīng)考核不能勝任法官崗位工作的，要退出員額，出現(xiàn)的空缺可在其他類別的人員中擇優(yōu)確定為法官?？己酥贫纫欢ㄒ?xì)，要有激勵(lì)和懲罰的明確標(biāo)準(zhǔn)，可操作性強(qiáng)。如：出現(xiàn)錯(cuò)案的法官涉嫌構(gòu)成嚴(yán)重違紀(jì)違法的；連續(xù)兩年考核不合格的法官；接受當(dāng)事人吃請(qǐng)、賄賂等違紀(jì)情況的；辭職或者已經(jīng)退休的法官；出現(xiàn)其他嚴(yán)重?fù)p害社會(huì)主義道德、不適宜擔(dān)任法官等情況的，應(yīng)提請(qǐng)取消其法官任職資格。當(dāng)然，退出員額后也不應(yīng)永久剝奪曾經(jīng)是不合格法官再次擔(dān)任法官的權(quán)利，那樣容易使人喪失斗志，失去工作的積極性。確定為不合格的法官后，在法官員額出現(xiàn)空缺時(shí)，只要符合條件，不是因違法違紀(jì)行為被免職的，仍然具備競(jìng)爭(zhēng)法官員額的資格。這樣才有利于相互之間的競(jìng)爭(zhēng)，也才會(huì)激發(fā)曾經(jīng)的落選者重拾信心。

責(zé)任編校：王磊

*作者系淄博市淄川區(qū)人民法院黨委書記、院長(zhǎng)。