關(guān)于推進(jìn)司法體制改革的幾點(diǎn)思考

●黃偉東*

關(guān)于推進(jìn)司法體制改革的幾點(diǎn)思考

●黃偉東*

深化司法體制改革是黨的十八屆三中全會(huì)從推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的戰(zhàn)略高度，對(duì)改革和完善社會(huì)主義司法制度作出的重大戰(zhàn)略部署，是當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期人民法院面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)。這次司法體制改革涉及范圍之廣，觸及層次之深，改革力度之大，都是前所未有的，既為法院工作發(fā)展提供了前所未有的機(jī)遇和動(dòng)力，也給各級(jí)法院提出了前所未有的考驗(yàn)和挑戰(zhàn)。面對(duì)新一輪的司法改革，不能僅靠頂層設(shè)計(jì)，作為改革的具體實(shí)施者和參與者，也必須思考改革、研究改革。只有把握規(guī)律，凝聚共識(shí)，消除分歧，充分估計(jì)到改革進(jìn)程中的各種有利因素和不利因素，才能順利推進(jìn)改革，實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。聊城中院已被省委確定為山東司改試點(diǎn)單位，結(jié)合聊城法院實(shí)際及對(duì)司法改革的研究思考，筆者認(rèn)為，要順利推進(jìn)改革試點(diǎn)工作，應(yīng)著重從以下六個(gè)方面認(rèn)識(shí)和把握。

知義——深刻認(rèn)識(shí)司法體制改革的重要意義。從我國(guó)全面深化改革的總體布局看，司法體制改革是政治體制改革的重要組成部分，也是推進(jìn)政治體制改革的重要突破口、著力點(diǎn)。黨的十八大、十八屆三中、四中全會(huì)都將深化司法體制改革作為重要內(nèi)容，從全面推進(jìn)依法治國(guó)、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的高度，先后作出一系列重大部署。應(yīng)該說(shuō)，深化司法體制改革，符合國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，符合法治內(nèi)在要求，符合人民群眾期盼，對(duì)于促進(jìn)國(guó)家發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、人民福祉意義重大。從法院工作的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展看，隨著全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略的深入實(shí)施，法院保障憲法法律實(shí)施、促進(jìn)公平正義的地位作用更加突出，法院工作發(fā)展既面臨著難得機(jī)遇，也面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。但長(zhǎng)期以來(lái)，傳統(tǒng)體制下形成的司法權(quán)力地方化、審判活動(dòng)行政化、法官職業(yè)大眾化等問(wèn)題，成為制約法院發(fā)展的瓶頸。盡管近年來(lái)法院系統(tǒng)內(nèi)部在完善審判權(quán)配置、加強(qiáng)審判監(jiān)督管理等方面進(jìn)行了一些改革探索，但由于缺少統(tǒng)一的頂層設(shè)計(jì)、相關(guān)領(lǐng)域改革的配套實(shí)施以及自上而下的強(qiáng)力推動(dòng)，無(wú)法觸及問(wèn)題本源，收效不大甚至背離改革初衷。這次中央主導(dǎo)的司法改革從解決體制性頑疾入手，著力構(gòu)建符合司法規(guī)律、具有中國(guó)特色的社會(huì)主義司法制度，必將為法院破除體制障礙、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展帶來(lái)前所未有的良機(jī)。從改革試點(diǎn)法院面臨的形勢(shì)任務(wù)看，一方面，這次司法體制改革本身就是一場(chǎng)史無(wú)前例的全新探索，試點(diǎn)法院作為先行先試者，沒(méi)有先例可以遵循，在改革過(guò)程中不可避免會(huì)遇到諸多新矛盾、新問(wèn)題，較其他法院承擔(dān)的責(zé)任和壓力要更大；另一方面，司法改革的日程表、路線圖已經(jīng)制定，全國(guó)各級(jí)法院都將按照中央統(tǒng)一部署分批次實(shí)施改革，作為試點(diǎn)法院具有先發(fā)優(yōu)勢(shì)，可以先行體驗(yàn)改革成果，及早適應(yīng)改革變化，率先推動(dòng)工作發(fā)展，因此，試點(diǎn)法院在認(rèn)清挑戰(zhàn)的同時(shí)，更多地應(yīng)看到其中蘊(yùn)含的機(jī)遇?？傊痉ǜ母锸玛P(guān)法治國(guó)家建設(shè)、法院工作發(fā)展，事關(guān)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域、全體公民，各級(jí)法院、各級(jí)黨政機(jī)關(guān)乃至全社會(huì)，都應(yīng)從全局和戰(zhàn)略高度，深刻認(rèn)識(shí)司法改革的重要性，統(tǒng)一思想，凝聚共識(shí)，篤定信心，形成理解、擁護(hù)、支持司法改革的濃厚氛圍和推進(jìn)司法改革的強(qiáng)大合力。

知底——吃透上級(jí)精神，了解外地經(jīng)驗(yàn)，摸清自身實(shí)際。推進(jìn)司法改革，必須堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與實(shí)踐探索相結(jié)合，既要準(zhǔn)確把握中央精神，確保司法改革的整體性、協(xié)同性、統(tǒng)一性，又要從實(shí)際出發(fā)，充分考慮地區(qū)差異，妥善處理好矛盾的普遍性與特殊性的關(guān)系。首先，要吃透中央精神，摸清政策底線。黨的十八大，十八屆三中、四中全會(huì)，以及中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會(huì)議審議通過(guò)的《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問(wèn)題的框架意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《框架意見(jiàn)》），先后對(duì)司法改革作出了總體規(guī)劃和統(tǒng)一安排，明確了司法改革的目標(biāo)、方向、路徑，特別是對(duì)人員分類(lèi)管理、司法責(zé)任制、司法職業(yè)保障、人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)一管理等重點(diǎn)問(wèn)題明確了政策及導(dǎo)向，為司法改革提供了基本遵循。推進(jìn)司法改革，必須深入理解、準(zhǔn)確把握中央關(guān)于深化司法體制改革的精神實(shí)質(zhì)和政策界限，特別是明確哪些政策邊界不能逾越，哪些政策存在探索空間，知可為知不可為，確保司法改革的正確方向。其次，要了解第一批試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐情況。包括上海、廣東、湖北、海南等七個(gè)?。ㄊ校┰趦?nèi)的第一批司法改革試點(diǎn)地區(qū)，準(zhǔn)備時(shí)間較長(zhǎng)，調(diào)研論證充分，且司改方案都已經(jīng)中央批準(zhǔn)，特別是在對(duì)員額測(cè)算基數(shù)、員額分配及使用、首批法官、檢察官選任及人員職業(yè)保障等一些關(guān)鍵問(wèn)題的制度設(shè)計(jì)上比較科學(xué)，充分體現(xiàn)了中央的真實(shí)意圖和政策精神。作為第二批試點(diǎn)地區(qū)，必須時(shí)刻關(guān)注并及時(shí)了解第一批試點(diǎn)地區(qū)的司改進(jìn)展動(dòng)態(tài)，對(duì)第一批試點(diǎn)地區(qū)創(chuàng)造的可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法，在制定方案及推動(dòng)實(shí)施中充分借鑒吸收，防止出現(xiàn)反復(fù)、走彎路。再次，要了解自身家底。推進(jìn)司法改革，必須堅(jiān)持立足本地、本院實(shí)際，做好與中央精神的銜接結(jié)合，而不能脫離這個(gè)實(shí)際。從我省來(lái)看，東、中、西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異較大，各地法院、各級(jí)法院在職能定位、收結(jié)案數(shù)量、案件構(gòu)成、人員構(gòu)成、法官素質(zhì)、經(jīng)費(fèi)保障水平等方面也存在很大差異，推進(jìn)改革不能搞“一刀切”。因此，啟動(dòng)改革試點(diǎn)之前，必須進(jìn)行全面細(xì)致的摸底調(diào)研，既要摸清案件、人員、經(jīng)費(fèi)底數(shù)，還要摸清改革面臨的困難、問(wèn)題和阻力，才能做到心中有數(shù)、有的放矢。

知難——充分估計(jì)推進(jìn)司法改革面臨的困難。改革必然涉及利益調(diào)整，而觸動(dòng)利益比觸動(dòng)靈魂還難。這一輪由中央主導(dǎo)的司法體制改革，不同于以往法院系統(tǒng)內(nèi)部實(shí)施的局部的、淺層的改革，不是簡(jiǎn)單的修修補(bǔ)補(bǔ)，而是涉及深層次的體制調(diào)整，是全局性、顛覆性的變革，面臨的是“深水區(qū)”和“硬骨頭”。特別是完善司法人員分類(lèi)管理制度、完善司法責(zé)任制、健全司法人員職業(yè)保障制度、推動(dòng)省以下人財(cái)物統(tǒng)一管理四項(xiàng)改革試點(diǎn)任務(wù)，在深化司法體制改革中居于基礎(chǔ)性地位，牽一發(fā)動(dòng)全身，并且事關(guān)法院各類(lèi)人員的職業(yè)發(fā)展和切身利益，實(shí)施難度很大。從法院內(nèi)部看，以聊城中院為例，在人員構(gòu)成方面，由于法官數(shù)量較多、比例偏高，特別是行政綜合崗位法官人數(shù)較多，事業(yè)編、聘任制人員數(shù)量較多，給實(shí)行人員分類(lèi)管理、壓縮法官員額帶來(lái)很大困難和阻力；在案件方面，傳統(tǒng)民事案件數(shù)量較多，由于送達(dá)難等原因?qū)е罗k案成本偏高，加之實(shí)行立案登記制改革后，收案數(shù)量將會(huì)激增，法官員額壓縮后，審判執(zhí)行壓力將會(huì)更大；在經(jīng)費(fèi)方面，由于預(yù)算制度不健全，法院經(jīng)費(fèi)保障一般是一事一報(bào)、一事一批，如果單純按照以往預(yù)算數(shù)額核定經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)將存在較大缺口。從法院外部看，一方面，對(duì)由于歷史和地方政策原因形成了法院編制不足及空編、人員職級(jí)偏低、法院經(jīng)費(fèi)預(yù)算存在缺口、人民法庭資產(chǎn)權(quán)屬?gòu)?fù)雜等問(wèn)題，對(duì)這些改革前就存在的障礙和包袱，能否爭(zhēng)取地方黨委政府的支持配合加以妥善解決，直接關(guān)系到司法改革能否在較高起點(diǎn)上輕裝前進(jìn)，是改革前亟待解決的難題；另一方面，在實(shí)行人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)一管理后，如何理順與地方黨委、政府及有關(guān)部門(mén)的關(guān)系，特別是在地方維穩(wěn)、執(zhí)行聯(lián)動(dòng)、信訪穩(wěn)控化解等工作中，如何加強(qiáng)協(xié)作配合，原有機(jī)制如何運(yùn)作，都面臨著新的課題。因此，無(wú)論是改革前還是改革中，都應(yīng)事先把困難估計(jì)的更充分些，把對(duì)策謀劃的更周全些，并盡最大努力爭(zhēng)取有利政策，為將來(lái)推進(jìn)改革預(yù)留足夠的操作空間，減輕改革壓力和阻力。

知重——真正找準(zhǔn)推進(jìn)司法改革的重心所在。司法改革作為政治體制改革的重要組成部分，具有很強(qiáng)的政治性、政策性、法律性，是一項(xiàng)復(fù)雜的、系統(tǒng)的社會(huì)工程，必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，動(dòng)員社會(huì)各方面力量合力推進(jìn)。一方面，法院應(yīng)充分發(fā)揮主體作用。法院既是改革主體，又是改革對(duì)象，在推進(jìn)司法改革中具有不可替代的作用。省法院作為全省法院系統(tǒng)改革的主導(dǎo)者、設(shè)計(jì)者，居于核心地位，負(fù)有首要責(zé)任，應(yīng)在全面分析把握全省法院現(xiàn)狀及困難、認(rèn)真聽(tīng)取下級(jí)法院的意見(jiàn)建議的基礎(chǔ)上，充分利用自身話語(yǔ)權(quán)，積極向上級(jí)反映，加強(qiáng)與其他省直部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)，爭(zhēng)取有利于改革順利實(shí)施的政策。各試點(diǎn)法院應(yīng)在省法院的具體指導(dǎo)下，勇于擔(dān)當(dāng)，攻堅(jiān)克難，發(fā)揚(yáng)首創(chuàng)精神，既要確保圓滿完成自身承擔(dān)的司改任務(wù)，又要?jiǎng)?chuàng)造出在全省乃至全國(guó)可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法。全省各級(jí)法院應(yīng)牢固樹(shù)立“一盤(pán)棋”思想，積極配合省法院開(kāi)展各項(xiàng)調(diào)研活動(dòng)，加強(qiáng)探討交流，積極建言獻(xiàn)策，在省法院指導(dǎo)下統(tǒng)一協(xié)調(diào)推進(jìn)改革試點(diǎn)工作。另一方面，要明確改革中的各方責(zé)任。四項(xiàng)改革試點(diǎn)中，人員分類(lèi)管理、完善司法責(zé)任制主要涉及法院內(nèi)部人員及審判權(quán)的重新配置，屬于法院自身業(yè)務(wù)范疇，可由法院自主實(shí)施，其中的首批法官員額選任、各類(lèi)審判組織司法責(zé)任制的落實(shí)是兩項(xiàng)改革試點(diǎn)的核心任務(wù)，既是難點(diǎn)也是重點(diǎn)；建立法官職業(yè)保障制度、人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)一管理制度，主要涉及外部保障問(wèn)題，屬于黨委、政府及有關(guān)部門(mén)的職責(zé)范疇，應(yīng)由黨委牽頭，組織人事、編制、財(cái)政等部門(mén)分頭負(fù)責(zé)，法院積極配合，協(xié)同推進(jìn)。

知標(biāo)——準(zhǔn)確把握司法改革的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。推進(jìn)司法改革不僅要明確總體目標(biāo)，還要明確各項(xiàng)改革的具體目標(biāo)，以及改革推進(jìn)過(guò)程中的階段性目標(biāo)，確保為推進(jìn)改革試點(diǎn)提供正確引領(lǐng)。在改革的目標(biāo)任務(wù)、基本原則、改革框架確定后，具體的操作實(shí)施就是改革成功與否的關(guān)鍵所在?！犊蚣芤庖?jiàn)》和省總體實(shí)施方案，主要從宏觀上、原則上對(duì)改革提出要求，而沒(méi)有從操作層面提出具體辦法和措施，還須制定更為詳細(xì)具體的子方案及配套實(shí)施方案，對(duì)推進(jìn)各項(xiàng)改革的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、流程等進(jìn)一步細(xì)化，確保試點(diǎn)單位在實(shí)施時(shí)有章可循、有據(jù)可依、減輕阻力。司法改革涉及原有利益格局的深度調(diào)整，在實(shí)施過(guò)程中難免出現(xiàn)各種利益關(guān)系的沖突、博弈與取舍，比如未能進(jìn)入法官員額的審判人員將可能失去辦案資格、職業(yè)榮譽(yù)，待遇方面也會(huì)與入額法官拉開(kāi)差距，院庭長(zhǎng)、審委會(huì)對(duì)案件的審批權(quán)、決定權(quán)將受到嚴(yán)格限制等。這些都是改革不可回避的抉擇，也是必須承受的代價(jià)和陣痛。必須正確處理局部利益與全局利益、現(xiàn)實(shí)利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益之間的關(guān)系，既要遵循司法規(guī)律，又要兼顧公平，最大限度地降低改革成本，最大限度地調(diào)動(dòng)全體人員的改革熱情和工作活力，才能確保改革沿著正確方向順利推進(jìn)。當(dāng)前，法院內(nèi)外關(guān)注最多、實(shí)施難度最大、與法官利益關(guān)系最直接的莫過(guò)于法官員額制的實(shí)施，核心和難點(diǎn)就在于入額的標(biāo)準(zhǔn)、程序、人員分流及待遇等問(wèn)題。在解決這些矛盾問(wèn)題時(shí)，既要兼顧歷史、現(xiàn)實(shí)與將來(lái)，又要兼顧理想預(yù)期和現(xiàn)實(shí)局限；既不能貪安求穩(wěn)搞一味遷就、就地臥倒，也不能過(guò)于理想化地脫離現(xiàn)實(shí)、搞推倒重來(lái)；既要規(guī)定相對(duì)具體的標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)，以便于實(shí)際操作，又不能規(guī)定得過(guò)死，以為將來(lái)預(yù)留空間；既要保留經(jīng)驗(yàn)豐富的高素質(zhì)法官，保證審判工作的基本穩(wěn)定，又要形成合理的年齡梯次和員額更替的合理周期，確保將最合適的人選納入員額，逐步實(shí)現(xiàn)法官隊(duì)伍的正規(guī)化、專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化。

知時(shí)——把握推進(jìn)司法改革的合理時(shí)機(jī)。任何改革都不能一蹴而就，必須循序漸進(jìn)，遵循事物發(fā)展的一般規(guī)律和邏輯順序，既不能盲目冒進(jìn)，也不能裹足不前，要確保改革的力度、進(jìn)度與法院內(nèi)部可承受度、社會(huì)可承受度相適應(yīng)。改革過(guò)程中，需要由中央作出頂層設(shè)計(jì)的，必須在中央作出部署要求后統(tǒng)一行動(dòng)；需要修改法律的，必須在完善相關(guān)立法后依法而行；需要與其他部門(mén)配合的，必須在明確各自分工職責(zé)后協(xié)同推進(jìn)；需要先進(jìn)行小范圍試點(diǎn)的，必須在試點(diǎn)取得可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)后再全面推開(kāi)；需要統(tǒng)一干警思想認(rèn)識(shí)的，必須在深入做好思想工作、條件成熟后再行啟動(dòng)。作為第二批試點(diǎn)地區(qū)和試點(diǎn)法院，既應(yīng)積極作為，敢于破除困難和阻力，確保完成上級(jí)部署的改革任務(wù)，還應(yīng)在第一批試點(diǎn)地區(qū)正式啟動(dòng)并取得初步成效后，適時(shí)而動(dòng)，不宜搶跑。各改革試點(diǎn)地區(qū)為減輕改革帶來(lái)的震蕩，實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過(guò)渡，都設(shè)置了一定的過(guò)渡期，必須充分利用好。應(yīng)將過(guò)渡期作為各類(lèi)人員的考察期，對(duì)全體人員特別是法官進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，引入競(jìng)爭(zhēng)考核機(jī)制，逐步淘汰不適應(yīng)法官崗位要求的人員，確保將綜合素質(zhì)較高的法官納入員額；將過(guò)渡期作為平衡各方利益的緩沖期，如在做好首批法官員額選任工作的同時(shí)，要妥善做好人員分流工作，過(guò)渡期內(nèi)不再任命新的審判職務(wù)，對(duì)未能進(jìn)入員額的法官保留其審判職務(wù)及現(xiàn)有待遇，保留其同等條件下遞補(bǔ)法官員額的優(yōu)先權(quán)，并保證全省范圍內(nèi)、各法院內(nèi)部法官、司法輔助人員、司法行政人員待遇水平的整體平衡，不宜差距過(guò)大；將過(guò)渡期作為各項(xiàng)改革措施的實(shí)驗(yàn)期，如實(shí)行審判權(quán)力清單制度，實(shí)行省級(jí)以下法院作為省一級(jí)財(cái)政預(yù)算單位予以保障的制度，以及將法院各類(lèi)在職、離崗、退休人員納入省級(jí)統(tǒng)一管理的制度等，對(duì)各項(xiàng)制度措施在實(shí)踐中逐一檢驗(yàn)，為全面深化司法改革打牢基礎(chǔ)、提供樣板，確保司法改革順利扎實(shí)推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。

責(zé)任編校：劉崢

*作者系聊城市中級(jí)人民法院黨組書(shū)記、院長(zhǎng)。