執(zhí)法監(jiān)督：亟須加強(qiáng)制度建設(shè)

袁雪石

黨的十八屆三中、四中全會對加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督提出了明確要求，行政執(zhí)法層級監(jiān)督作為政府內(nèi)部監(jiān)督的重要方式之一，亟須加強(qiáng)全國統(tǒng)一的制度建設(shè)。

行政執(zhí)法層級監(jiān)督有明確的憲法和法律依據(jù)

憲法第89條和第108條分別規(guī)定了國務(wù)院和地方各級人民政府的層級監(jiān)督權(quán)限。憲法第89條規(guī)定，國務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷各部、各委員會發(fā)布的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和?guī)章;改變或者撤銷地方各級國家行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。憲法第108條規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級人民政府的工作，有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定?！眹鴦?wù)院和地方各級人民政府的有關(guān)組織法、行政處罰法、行政許可法、行政強(qiáng)制法等法律的相關(guān)條文再次重申或者細(xì)化了上述規(guī)定。

黨中央、國務(wù)院一直高度重視行政執(zhí)法層級監(jiān)督

1993年，時任國務(wù)委員、國務(wù)院秘書長的羅干同志在第二次全國政府法制工作會議上指出，要逐步完善行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督制度，主要是各級政府對其所屬部門、上級政府對下級政府的監(jiān)督制度。1999年，行政執(zhí)法層級監(jiān)督第一次出現(xiàn)在國務(wù)院文件中?！秶鴦?wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》（國發(fā)〔1999〕28號）規(guī)定：“要切實(shí)加強(qiáng)行政系統(tǒng)內(nèi)部的層級監(jiān)督，強(qiáng)化上級政府對下級政府、政府對所屬各部門的監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)和糾正行政機(jī)關(guān)違法的或者不當(dāng)?shù)男姓袨椤Ｒ焉霞壭姓C(jī)關(guān)的監(jiān)督同監(jiān)察、審計(jì)等專項(xiàng)監(jiān)督結(jié)合起來?！贝撕?，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)<全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要>的通知》（國發(fā)〔2004〕10號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見》（國辦發(fā)〔2005〕37號）、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》（國發(fā)〔2008〕17號）、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》（國發(fā)〔2010〕33號）對此相繼作出了明確規(guī)定，尤其是國辦發(fā)〔2005〕37號文對梳理執(zhí)法依據(jù)、分解執(zhí)法職權(quán)、確定執(zhí)法責(zé)任、建立健全行政執(zhí)法評議考核機(jī)制、認(rèn)真落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定，基本勾勒出了行政執(zhí)法層級監(jiān)督的制度雛形，并逐漸衍生為當(dāng)前的重要改革舉措—權(quán)力清單制度、責(zé)任清單制度。

黨的十八屆三中、四中全會決定進(jìn)一步提出了明確的要求，規(guī)定：完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，加強(qiáng)對行政執(zhí)法的監(jiān)督，全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，嚴(yán)格確定不同部門及機(jī)構(gòu)、崗位執(zhí)法人員執(zhí)法責(zé)任和責(zé)任追究機(jī)制，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，堅(jiān)決排除對執(zhí)法活動的干預(yù)，防止和克服地方和部門保護(hù)主義，懲治執(zhí)法腐敗現(xiàn)象。完善政府內(nèi)部層級監(jiān)督和專門監(jiān)督，改進(jìn)上級機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)的監(jiān)督，建立常態(tài)化監(jiān)督制度。

行政執(zhí)法層級監(jiān)督具有比較優(yōu)勢，但還沒有充分發(fā)揮作用

目前，行政執(zhí)法還存在執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法不公、執(zhí)法不文明、執(zhí)法不規(guī)范、選擇性執(zhí)法、不作為、亂作為、“吃拿卡要”、以權(quán)謀私、貪贓枉法等問題，這些問題表明加強(qiáng)對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督非常必要。

在規(guī)范和改善行政執(zhí)法行為方面，行政執(zhí)法層級監(jiān)督具有比較優(yōu)勢。對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督，除了外部的人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督等外，政府內(nèi)部目前主要是行政復(fù)議監(jiān)督、行政監(jiān)察監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督。行政復(fù)議主要是依當(dāng)事人申請糾正違法或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，行政監(jiān)察主要針對公務(wù)人員的違法違紀(jì)行為，審計(jì)主要針對被審計(jì)單位在財(cái)政收支等方面的違法行為。除了這三種監(jiān)督方式之外，還有上級政府對下級政府、政府對其所屬內(nèi)部的行政執(zhí)法層級監(jiān)督。這種監(jiān)督方式的監(jiān)督范圍廣泛，不僅監(jiān)督事前行為，而且也監(jiān)督事中、事后行為，在快速處理、事前預(yù)防、專業(yè)管理、制度改善等方面具有優(yōu)勢，能有效填補(bǔ)行政復(fù)議、行政監(jiān)察、審計(jì)三種監(jiān)督方式無法覆蓋的領(lǐng)域，比如，行政執(zhí)法不作為、已經(jīng)立案但即將作出錯誤行政執(zhí)法決定的執(zhí)法行為等。

黨的十八屆四中全會決定提出要建立“嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系”，目前的行政執(zhí)法層級監(jiān)督的制度建設(shè)與這一要求還有較大差距，主要體現(xiàn)在：一是憲法和有關(guān)法律規(guī)定比較原則，沒有明確行政執(zhí)法層級監(jiān)督實(shí)施主體及其職責(zé)，如何加強(qiáng)與監(jiān)察、審計(jì)、檢察等監(jiān)督方式的配合，還需要進(jìn)一步研究;二是行政執(zhí)法層級監(jiān)督的范圍、措施、程序、法律效力、法律責(zé)任等在實(shí)踐中形成幾種模式，理論界研究也不多。

近些年已經(jīng)積累了大量的行政執(zhí)法層級監(jiān)督實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，截至2014年底，各地方和部門制定出臺行政執(zhí)法監(jiān)督方面的地方性法規(guī)18部、地方政府規(guī)章59部、部門規(guī)章7部，不少地方和部門在規(guī)范行政執(zhí)法的地方立法中設(shè)專章明確了行政執(zhí)法監(jiān)督的內(nèi)容。總結(jié)起來，主要有以下做法：

一是行政執(zhí)法人員亮證執(zhí)法。行政執(zhí)法人員必須具備有關(guān)條件，取得行政執(zhí)法證件，持證上崗、亮證執(zhí)法，這是行政處罰法的明確規(guī)定。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，全國有30個省、自治區(qū)、直轄市共制定行政執(zhí)法人員資格管理規(guī)定56部，其中，地方性法規(guī)8部，地方政府規(guī)章37部，天津、河北、內(nèi)蒙古等23個省、自治區(qū)、直轄市對行政執(zhí)法證件管理作出專門規(guī)定。

二是行政執(zhí)法程序監(jiān)督。執(zhí)法程序是實(shí)現(xiàn)對行政執(zhí)法行為事中監(jiān)督的重要手段。近些年，稅務(wù)、海關(guān)、公安等部門借助信息化系統(tǒng)推廣標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)法，將行政執(zhí)法程序和行政執(zhí)法監(jiān)督合二為一，取得了較好的成效。

三是規(guī)范行政執(zhí)法裁量權(quán)。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，湖南、重慶、福州等13個地方制定了規(guī)范行政裁量權(quán)的規(guī)章，北京等17個省、自治區(qū)、直轄市，石家莊等30個較大的市政府制定了規(guī)范行政裁量權(quán)的規(guī)范性文件，遼寧、河南、四川、江西等在全省建立了行政處罰裁量基準(zhǔn)。

四是行政執(zhí)法案卷評查。各地方開展行政執(zhí)法案卷評查已經(jīng)有了一段時間，最長的已有二十年，積累了相當(dāng)多的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，行政執(zhí)法建議書制度、行政執(zhí)法崗位責(zé)任制度、行政執(zhí)法責(zé)令整改制度、匯編典型案件評查制度等被實(shí)踐證明行之有效。

五是行政執(zhí)法信息公開。2014年，《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)市場公平競爭維護(hù)市場正常秩序的若干意見》（國發(fā)〔2014〕20號）明確要求要公開行政處罰文書。近期，商務(wù)部、國家發(fā)展改革委分別公布了經(jīng)營者集中和反壟斷價(jià)格執(zhí)法方面的行政處罰文書，社會反響很好。

六是重大行政執(zhí)法行為備案。一些地方對行政處罰法、行政許可法做了細(xì)化規(guī)定，出臺了一些規(guī)章，比如，《遼寧省重大行政處罰備案審查規(guī)定》《山西省重大行政處罰決定備案辦法》《青海省重大行政處罰決定備案辦法》等。

此外，地方和部門在實(shí)踐中還推行重大行政執(zhí)法決定法制審核、行政執(zhí)法主體資格審核公告、行政執(zhí)法評議考核、行政執(zhí)法情況報(bào)告、行政執(zhí)法情況檢查、行政執(zhí)法舉報(bào)投訴制度等，這些都值得進(jìn)一步總結(jié)、提煉。

（作者單位：國務(wù)院法制辦公室政府法制協(xié)調(diào)司）endprint