循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的價(jià)值研究

■ 喬秋珍 副教授（陜西財(cái)經(jīng)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 陜西咸陽(yáng) 712000）

當(dāng)前我國(guó)雖然已提出可持續(xù)發(fā)展的理念和一些法案，但是目前循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法還是偏少，且在確保有效實(shí)施方面有所欠缺。本文將從我國(guó)目前循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法和實(shí)施現(xiàn)狀出發(fā)，明確循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的立法價(jià)值，進(jìn)而探討實(shí)現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法立法價(jià)值的途徑，以期能為我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法提供理論依據(jù)。

我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法立法與實(shí)施現(xiàn)狀

（一）立法現(xiàn)狀

我國(guó)目前已有的與循環(huán)經(jīng)濟(jì)有關(guān)或能體現(xiàn)相關(guān)方面的法律法規(guī)主要有體現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念的相關(guān)法律法規(guī)以及地方對(duì)相關(guān)方面的法規(guī)條例。相對(duì)較早的有1973年頒布的《工業(yè)“三廢”排放試行標(biāo)準(zhǔn)》，對(duì)合理利用資源和降低“三廢”排放等方面做出明確規(guī)定。接著是《關(guān)于開(kāi)展資源綜合利用若干問(wèn)題的暫行規(guī)定》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等，其要求都是體現(xiàn)要合理利用資源，減輕及預(yù)防污染等。之后的不少法律法規(guī)如《節(jié)約能源法》等則更多體現(xiàn)了資源利用“減量化”的理念。循環(huán)經(jīng)濟(jì)的專(zhuān)門(mén)法律出現(xiàn)在2008年，即《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，它是根據(jù)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展特點(diǎn)和需求等進(jìn)行立法，對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起重要的規(guī)范引導(dǎo)作用，也為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提供了法律保障，是可持續(xù)發(fā)展的前提條件。

而各地方也有一些針對(duì)自身實(shí)際制定相關(guān)法律條例，如貴陽(yáng)的《貴陽(yáng)市建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)生態(tài)城市條例》、深圳的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》、京津冀等16省市出臺(tái)的《建設(shè)節(jié)約型社會(huì)）的實(shí)施意見(jiàn)（綱要、條例或政府決定）》等。同時(shí)一些地方政府開(kāi)展的再生能源利用或循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)等工作取得了一定的成績(jī)。

（二）實(shí)施現(xiàn)狀

盡管我國(guó)目前在循環(huán)經(jīng)濟(jì)方面立法相對(duì)齊全，但不可否認(rèn)的是目前循環(huán)經(jīng)濟(jì)法尚處于探索階段，社會(huì)基礎(chǔ)和制度化方面仍存在一定障礙，實(shí)施中也日益顯現(xiàn)出不少缺陷，顯然難以適應(yīng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法制發(fā)展和建設(shè)的要求。以生活垃圾的處理為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)目前國(guó)內(nèi)生活垃圾處理仍以衛(wèi)生填埋為主（如圖1所示），從側(cè)面反映我國(guó)對(duì)生活垃圾的回收再利用能力較低，亦與垃圾分類(lèi)執(zhí)行不力密切相關(guān)。

目前在循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的實(shí)施方面主要存在以下問(wèn)題：首先，立法的出發(fā)點(diǎn)和理念問(wèn)題。當(dāng)前不少法律法規(guī)仍停留在過(guò)去“污染防治”的思維模式上，這與當(dāng)前的發(fā)展形勢(shì)以及今后的發(fā)展方向顯然已不太適用，若依然堅(jiān)持這一思維模式則難以在循環(huán)經(jīng)濟(jì)法方面取得新的突破；其次，從內(nèi)容來(lái)看，多數(shù)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)的法律法規(guī)并非只針對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的專(zhuān)門(mén)性立法，立法角度很少?gòu)难h(huán)經(jīng)濟(jì)角度出發(fā)，且內(nèi)容較零散，規(guī)定模糊；再次，從公眾參與度來(lái)看，雖然目前國(guó)內(nèi)有不少循環(huán)經(jīng)濟(jì)方面的法律法規(guī)，但這更需要全民的參與才能有效實(shí)行，而這些法律法規(guī)對(duì)公眾的權(quán)利和義務(wù)、參與的條件、參與的具體方式或程序等均未有明確規(guī)定；最后，從具體操作來(lái)看，盡管政府在循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法方面有各層次的法律法規(guī)，但在實(shí)際操作中因缺乏明確規(guī)定、缺乏具體制度措施等難以操作或影響實(shí)施效果。

仍然以生活垃圾處理為例，我國(guó)雖然已認(rèn)識(shí)到垃圾分類(lèi)對(duì)垃圾處理和資源再利用方面帶來(lái)較好的效益，但由于相關(guān)立法的缺乏及對(duì)垃圾分類(lèi)具體措施的缺失等原因一直未實(shí)現(xiàn)生活垃圾的分類(lèi)處理，在利用垃圾的再生能源方面與發(fā)達(dá)國(guó)家存在較大的差距。

循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的立法價(jià)值

盡管?chē)?guó)內(nèi)外對(duì)于循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的價(jià)值取向表達(dá)不一，但本文認(rèn)為其終極價(jià)值在于實(shí)現(xiàn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)三者的協(xié)調(diào)發(fā)展。因而本文也將分別從經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益出發(fā)，對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的立法價(jià)值予以闡述。

（一）經(jīng)濟(jì)效益

不可否認(rèn)的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然是當(dāng)今世界各國(guó)的主導(dǎo)任務(wù)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)并不是抑制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而在于如何保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。循環(huán)經(jīng)濟(jì)不僅是一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，而且還是一種經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的方式（劉青，2007）。傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式是以高強(qiáng)度采取資源，高度污染的線性增長(zhǎng)模式，其結(jié)果是為追求經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)而導(dǎo)致環(huán)境資源的浪費(fèi)和破壞。而循環(huán)經(jīng)濟(jì)倡導(dǎo)可持續(xù)發(fā)展，其增長(zhǎng)模式已變成“資源—生產(chǎn)—消費(fèi)—再生能源利用”，追求合理利用資源，以較少的資源投入獲取較高的效益。

但是，要通過(guò)循環(huán)經(jīng)濟(jì)提高或取得較好的經(jīng)濟(jì)效益還有賴(lài)于法律的確認(rèn)和保護(hù)，通過(guò)相關(guān)法律法規(guī)來(lái)調(diào)整主體們（主要包括公眾、企業(yè)、政府）在循環(huán)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的行為和活動(dòng)，提高對(duì)資源利用和再利用的經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，因而經(jīng)濟(jì)效益也是循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法追求的價(jià)值所在。

（二）社會(huì)效益

社會(huì)效益是指最大限度地利用有限的資源滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的物質(zhì)文化需求。由于傳統(tǒng)的線性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式所帶來(lái)的資源壓力不斷增大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的問(wèn)題已成為當(dāng)代社會(huì)所必須面臨的難題。面對(duì)日益惡化的環(huán)境和越來(lái)越少的資源，人們開(kāi)始反思和重新審視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，迫切需要一種既能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)滿足社會(huì)需要又能實(shí)現(xiàn)資源的較少利用，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，顯然循環(huán)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式才能滿足這一需求。

圖1 各種生活垃圾無(wú)害化處理能力（萬(wàn)噸/日）

循環(huán)經(jīng)濟(jì)是最大限度地利用再生資源，最小限度減少天然資源的利用，提倡綠色生產(chǎn)、綠色消費(fèi)。在面臨環(huán)境、資源危機(jī)的緊迫形勢(shì)下，通過(guò)循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法迫使人們重新審視和思考定位自身的行為方式，改變不良的生活行為或習(xí)慣，增強(qiáng)環(huán)保意識(shí)，理性看待對(duì)自然的攫取，能夠自主、自覺(jué)地承擔(dān)一定的責(zé)任和義務(wù)，并以此為自己行動(dòng)的目標(biāo)，養(yǎng)成健康文明的生活方式，促使人們從觀念到行動(dòng)的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧、持續(xù)發(fā)展。

（三）生態(tài)效益

在不少?lài)?guó)家，生態(tài)安全被認(rèn)為是國(guó)家安全的一項(xiàng)重要內(nèi)容。它主要包含兩層意思，一是防止由于生態(tài)與環(huán)境的退化對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)構(gòu)成威脅，主要是指環(huán)境質(zhì)量狀況低劣和自然資源的減少及退化削弱了對(duì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的支撐能力；二是防止由于環(huán)境破壞和自然資源短缺引發(fā)人民群眾的不滿，特別是環(huán)境難民的大量產(chǎn)生，從而導(dǎo)致國(guó)家的動(dòng)蕩（曲格平，2002）。從中不難看出生態(tài)安全的重要性，以及立法的必要性。就我國(guó)來(lái)說(shuō)，人口基數(shù)大，資源相對(duì)貧乏，環(huán)境承受壓力大，生態(tài)較脆弱，同時(shí)還有人為引起的環(huán)境污染和破壞嚴(yán)重制約了我國(guó)的可持續(xù)發(fā)展。

循環(huán)經(jīng)濟(jì)法是以保障經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)三者協(xié)調(diào)發(fā)展的生態(tài)經(jīng)濟(jì)模式為主要目標(biāo)和落腳點(diǎn)，將三者有機(jī)結(jié)合起來(lái)，既考慮經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，也考慮生態(tài)的承載能力，最大程度地實(shí)現(xiàn)三者平衡、和諧發(fā)展。不少學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的一項(xiàng)主要任務(wù)，就是建立健全一套明確的受益者補(bǔ)償、排污者付費(fèi)、開(kāi)發(fā)者有償?shù)纳鷳B(tài)補(bǔ)償制度和有償利用制度，通過(guò)稅收和行政等手段切實(shí)保障循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的有效實(shí)施。

實(shí)現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法立法價(jià)值的途徑

（一）政府行為

政府是循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的促進(jìn)者和管理者，也是循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)的制定者，政府行為直接影響循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的效果。本文認(rèn)為政府可以從以下幾個(gè)方面開(kāi)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)：首先，建立健全指標(biāo)考核體系。長(zhǎng)期以來(lái)，政績(jī)考核多以GDP為主要考核指標(biāo)，結(jié)果是為了GDP指標(biāo)而造成的重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)、生態(tài)崩潰的例子數(shù)不勝數(shù)。要建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)需將環(huán)境因素也一并考慮，建立和完善綠色GDP核算系統(tǒng)，更能反映循環(huán)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)狀況。其次，健全政府循環(huán)經(jīng)濟(jì)信息公開(kāi)制。2008 年開(kāi)始實(shí)施的《環(huán)境信息公開(kāi)辦法》明確規(guī)定了信息公開(kāi)范圍、公開(kāi)方式等。但在操作過(guò)程存在一定障礙，如信息涉及國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人的秘密或隱私時(shí)通常不能公開(kāi)，而當(dāng)前對(duì)這方面的界定仍未解決，造成信息公開(kāi)制度的軟肋。最后，建立領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任制。將循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的責(zé)任層層分解落實(shí)，政績(jī)考核中加入資源合理開(kāi)發(fā)利用、環(huán)境保護(hù)、節(jié)能減排、回收利用等作為重要指標(biāo)，把加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、建設(shè)節(jié)約型社會(huì)等納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核體系中，建立健全能源消費(fèi)和管理體系，如此循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)將上新臺(tái)階。

（二）建立健全企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度

企業(yè)是最容易引起污染、造成資源浪費(fèi)的主體，同時(shí)也是推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的主要參與者和推動(dòng)者。盡管有不少法律法規(guī)對(duì)企業(yè)的污染、資源浪費(fèi)等方面做出規(guī)定，但在實(shí)踐中仍存在不少問(wèn)題。以環(huán)境為代價(jià)，甚至以生命為代價(jià)，轟動(dòng)全國(guó)的“癌癥村”“腫瘤村”的出現(xiàn)便是印證了這一點(diǎn)。對(duì)于企業(yè)，政府應(yīng)該有更嚴(yán)格的要求，本文認(rèn)為可以采取以下方式：第一，建立企業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)信息報(bào)告制。目前企業(yè)在一些環(huán)節(jié)須申報(bào)環(huán)境信息，如需報(bào)告排污量等，但對(duì)于廢棄物的合理利用、資源的合理利用、清潔生產(chǎn)等方面信息采取公開(kāi)信息上報(bào)的幾乎很少，需要法律對(duì)相關(guān)信息的要求進(jìn)行完善，包括信息報(bào)告的范圍、方式等做出明確規(guī)定，并采取一定措施來(lái)保證實(shí)施。值得注意的是，由于存在一定的時(shí)間差，對(duì)于污染信息的報(bào)告不能走“先污染、后報(bào)告”的路子，對(duì)于此類(lèi)做法必須予以嚴(yán)懲。第二，強(qiáng)化生產(chǎn)者責(zé)任延伸制。這主要指生產(chǎn)者在其產(chǎn)品的生命周期內(nèi)應(yīng)承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任，包括對(duì)從產(chǎn)品的設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、包裝、銷(xiāo)售、回收、再利用等各個(gè)環(huán)節(jié)這一過(guò)程的處置，來(lái)達(dá)到節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的目的。循環(huán)經(jīng)濟(jì)法中應(yīng)明確規(guī)定相應(yīng)的措施與責(zé)任，促使企業(yè)減量利用、合理利用、循環(huán)利用資源。此外，企業(yè)還需要對(duì)報(bào)廢的產(chǎn)品、生產(chǎn)設(shè)備、生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的垃圾、使用過(guò)的包裝物等進(jìn)行回收利用或處置。

（三）強(qiáng)化公眾參與制度

公眾參與制度，是指公眾在循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)活動(dòng)中公眾參與的權(quán)利義務(wù)、途徑、方式方法等，其終極目的在于促進(jìn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。在循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程中，公眾是建設(shè)的主體和社會(huì)基礎(chǔ)，公眾參與度決定了循環(huán)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的實(shí)現(xiàn)進(jìn)程。生活垃圾的處理就是較為典型的例子，沒(méi)有公眾的參與或參與程度不深，其結(jié)果循環(huán)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)難以開(kāi)展。然而要強(qiáng)化和深化公眾參與制度還需從以下幾個(gè)方面著手：一方面，建立健全公眾參與制度的激勵(lì)機(jī)制。盡管目前政府多方面宣傳、倡議、甚至有些采取強(qiáng)制措施要求公眾加入循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，但公眾參與的熱情并不高，收效也并不好。除了以往形成的消費(fèi)觀念和生活觀念外，在很大程度上是缺乏激勵(lì)機(jī)制。這方面可以借鑒國(guó)外先進(jìn)做法，在資源消耗的減量化、資源的回收利用、綠色消費(fèi)等方面應(yīng)該有相應(yīng)的引導(dǎo)和激勵(lì)機(jī)制，比如將生活垃圾分類(lèi)處理后交到相關(guān)處理部門(mén)可以換取一些生活用品等等。另一方面，強(qiáng)化法律法規(guī)的可操作性。建議最好具體到公眾應(yīng)該怎樣做，有怎樣的權(quán)利和義務(wù)、不遵守法律法規(guī)的后果等。如水、電等資源消耗的減量化義務(wù)、家庭垃圾的減量化及分類(lèi)收集等。同時(shí)，政府應(yīng)為此配置一系列配套設(shè)備或措施，如相關(guān)信息的獲取渠道、獲取程序等，要以公眾的易獲得性為原則，如加大宣傳教育，發(fā)起相關(guān)活動(dòng)等。

結(jié)論

法律是規(guī)定權(quán)利與義務(wù)，調(diào)整各方關(guān)系的根本，循環(huán)經(jīng)濟(jì)的法治是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)三者協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的基本途徑，而循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法則是實(shí)現(xiàn)三者可持續(xù)發(fā)展第一步，其價(jià)值指向的終極是可持續(xù)發(fā)展。循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法所確立的法律價(jià)值也必將充實(shí)和更新以往法律價(jià)值體系，進(jìn)而影響法制建設(shè)，形成經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)三者相互依存、協(xié)調(diào)和諧的法律機(jī)制，以期能為我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法提供理論依據(jù)。