我國職業(yè)資格證書制度的歷史、現(xiàn)狀與趨勢

□曹　曄　盛子強(qiáng)

我國職業(yè)資格證書制度的歷史、現(xiàn)狀與趨勢

□曹曄盛子強(qiáng)

職業(yè)資格證書是市場經(jīng)濟(jì)體制下配置和評價(jià)勞動力資源的重要手段，建立健全勞動力市場必須加強(qiáng)職業(yè)資格證書制度建設(shè)。職業(yè)資格證書制度隨經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展而不斷變化。我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下勞動制度實(shí)行統(tǒng)招統(tǒng)配，不存在職業(yè)資格問題，實(shí)行的是由部門行業(yè)管理的技術(shù)工人等級制度；隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，形成了由勞動部門管理的技能型人才的職業(yè)資格制度和人事部門管理的專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)資格制度；隨著市場作為資源配置主體作用的進(jìn)一步發(fā)揮，職業(yè)資格將縮小準(zhǔn)入類職業(yè)資格，加強(qiáng)水平評價(jià)類職業(yè)資格，評價(jià)主體也由以往政府職能部門評價(jià)逐步轉(zhuǎn)移到依托行業(yè)管理部門和社會組織來評價(jià)，即我國將逐步建立由行業(yè)協(xié)會、學(xué)會開展的水平評價(jià)類職業(yè)資格制度。

職業(yè)資格證書；工人技術(shù)等級制度；歷史沿革；現(xiàn)狀與趨勢

近期國務(wù)院取消了部分職業(yè)資格許可和認(rèn)證項(xiàng)目，在社會上引起了較大的反響，許多人對這一舉措不理解，認(rèn)為這可能降低職業(yè)準(zhǔn)入門檻，是一種倒退；有的甚至產(chǎn)生一些錯誤認(rèn)識，認(rèn)為國家要取消職業(yè)資格制度。因此我們有必要系統(tǒng)地分析我國職業(yè)資格證書制度演變的歷史、作用以及未來發(fā)展的趨勢。

一、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的工人技術(shù)等級標(biāo)準(zhǔn)制度

新中國剛成立，國民經(jīng)濟(jì)百廢待興，尤其是工業(yè)化水平低，加快建立現(xiàn)代工業(yè)體系迫在眉睫，因此在二十世紀(jì)五十年代初期，照搬蘇聯(lián)的經(jīng)驗(yàn)制訂了新中國第一批工人技術(shù)等級標(biāo)準(zhǔn)。蘇聯(lián)國民經(jīng)濟(jì)各部門的企事業(yè)單位必須實(shí)行《各工種專業(yè)統(tǒng)一的工人技術(shù)等級標(biāo)準(zhǔn)手冊》所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。統(tǒng)一的工人技術(shù)等級標(biāo)準(zhǔn)主要用于國民經(jīng)濟(jì)各部門工資等級表的制定，工人技術(shù)等級的評定，以及工人培訓(xùn)與進(jìn)修教學(xué)大綱的編寫。［1］因此，此次標(biāo)準(zhǔn)是按工資與技術(shù)等級相結(jié)合的標(biāo)準(zhǔn)而制訂的，具有以下幾個特點(diǎn)：（1）確定了“技術(shù)等級、工資等級、工作物等級三者一致”的原則。由于制訂標(biāo)準(zhǔn)的出發(fā)點(diǎn)是確定工人的工資水平，三個等級一致實(shí)際上變成工資等級和技術(shù)等級一致，致使在實(shí)施過程中技術(shù)等級逐漸失去其獨(dú)立存在的價(jià)值，變成工資等級的附屬物。（2）形成了工人技術(shù)等級標(biāo)準(zhǔn)的多等級結(jié)構(gòu)，有四級制、五級制、六級制、七級制、八級制，還有倒數(shù)的十級制，其中七、八級制中還有以一、二、三級分別作為起始級的。（3）確立了我國工人技術(shù)等級標(biāo)準(zhǔn)由各主管部門頒布的格局。標(biāo)準(zhǔn)是由各部門根據(jù)自己管轄權(quán)限內(nèi)企業(yè)生產(chǎn)的實(shí)際需要制訂的，其適用范圍僅限于部門所屬單位。（4）標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)要求繁雜。［2］由于技術(shù)進(jìn)步和照搬蘇聯(lián)標(biāo)準(zhǔn)的局限性，1963年我國第一次開始全國性修訂工人技術(shù)等級標(biāo)準(zhǔn)工作。

粉碎 “四人幫”后，各行各業(yè)開始撥亂反正。1978年我國又開始了第二次全國修訂工人技術(shù)等級標(biāo)準(zhǔn)工作，1979年8月1日國家勞動總局印發(fā)了 《關(guān)于試行新修訂的工人技術(shù)等級標(biāo)準(zhǔn)的通知》（［79］勞總培字36號），到1980年頒布實(shí)施了8千多個工種的工人技術(shù)等級標(biāo)準(zhǔn)。這次修標(biāo)的突出特點(diǎn)是將工人技術(shù)等級標(biāo)準(zhǔn)與培訓(xùn)、考核連在一起，明確提出工人技術(shù)等級標(biāo)準(zhǔn)是“考核工人技術(shù)水平和對工人進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)的科學(xué)依據(jù)”。為了鑒定工人的實(shí)際技術(shù)水平，調(diào)動工人學(xué)習(xí)文化技術(shù)的積極性，加強(qiáng)工人技術(shù)培訓(xùn)工作，提高我國工人隊(duì)伍素質(zhì)，適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)的需要，1983年4月25日勞動人事部發(fā)布了 《工人技術(shù)考核暫行條例》（試行）（勞人培［1983］46號），對國營企事業(yè)單位的技術(shù)工人，開展有計(jì)劃有步驟地培訓(xùn)，實(shí)行技術(shù)考核制度。第三次全國性工人技術(shù)等級標(biāo)準(zhǔn)修訂工作于1988年下半年組織國務(wù)院45個行業(yè)主管部門開始修訂，它是在1985年以后國務(wù)院一些行業(yè)部門在修訂工人技術(shù)等級標(biāo)準(zhǔn)工作中所做的探索性努力的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。1989年2月11日勞動部下發(fā)了《關(guān)于修訂工人技術(shù)等級標(biāo)準(zhǔn)和制定崗位規(guī)范的通知》（勞辦培字［1989］5號），1989年勞動部印發(fā)《關(guān)于修訂工人技術(shù)等級標(biāo)準(zhǔn)工作的意見》（勞培字〔1989〕33號），文件明確指出：工人技術(shù)等級標(biāo)準(zhǔn)，是衡量工人技術(shù)業(yè)務(wù)水平和工作能力的尺度，是對工人技術(shù)培訓(xùn)、考核、使用的基本依據(jù)，也是工人工資制度的重要組成部分。此后，國務(wù)院各主要部門積極修訂工人技術(shù)等級標(biāo)準(zhǔn)。如，1989年3月25日國家建設(shè)部下發(fā)了《關(guān)于發(fā)布部標(biāo)準(zhǔn)<城市勘察、測量工人技術(shù)等級標(biāo)準(zhǔn)>等八個工人技術(shù)等級標(biāo)準(zhǔn)的通知》（［89］建標(biāo)字第135號），文件規(guī)定：“原國家城建總局1979年頒發(fā)的《城市煤氣、熱力工人技術(shù)等級標(biāo)準(zhǔn)》（試行）、《房屋修繕工人技術(shù)等級標(biāo)準(zhǔn)》（試行）、《園林工人技術(shù)等級標(biāo)準(zhǔn)》（試行）、《城市供水工人技術(shù)等級標(biāo)準(zhǔn)》（試行），自1989年10月1日起停止實(shí)行。并在《園林工人技術(shù)等級標(biāo)準(zhǔn)》（試行）中指出：本標(biāo)準(zhǔn)將原國家城市建設(shè)總局1979年頒布的《城市園林工人技術(shù)等級標(biāo)準(zhǔn)》（試行）中的八級制改為初、中、高三級制。在技術(shù)內(nèi)容上除作了部分充實(shí)和調(diào)整外，大體上初級工包括了原二至三級的技術(shù)內(nèi)容，中級工包括了原四至六級的技術(shù)內(nèi)容，高級工包括了原七至八級的技術(shù)內(nèi)容。1991年4月30日勞動部印發(fā)了 《關(guān)于修訂工人技術(shù)等級標(biāo)準(zhǔn)工作的補(bǔ)充意見》（勞培字〔1991〕6號），提出了工人技術(shù)等級標(biāo)準(zhǔn)編寫程序和規(guī)范要求，各行業(yè)主管部門組織專家編制的標(biāo)準(zhǔn)，須經(jīng)勞動部組織的專家小組審定后，由勞動部與行業(yè)主管部門共同頒發(fā)。如1992年12月12日能源部《關(guān)于發(fā)布<電力工人技術(shù)等級標(biāo)準(zhǔn)>的通知》，1994年10月11日文化部、勞動部頒布實(shí)施了文化行業(yè)中舞臺燈光照明工、化妝工等17個工種。此次新標(biāo)準(zhǔn)在原有標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，增加了工種定義、適用范圍和典型工作實(shí)例等項(xiàng)內(nèi)容。

可見，第三次全國性工人技術(shù)等級標(biāo)準(zhǔn)修訂具有以下特點(diǎn)：一是簡化了等級結(jié)構(gòu)，將八級等多級制變?yōu)槌?、中、高三級制。與八級制相比，其突出的優(yōu)點(diǎn)是：等級結(jié)構(gòu)簡單，等級技術(shù)要求明確，便于考核，有利于處理工資關(guān)系，有利于勞動力管理。二是由工資標(biāo)準(zhǔn)的附屬物變?yōu)楠?dú)立的衡量工人技術(shù)能力的標(biāo)尺，確立工人技術(shù)等級標(biāo)準(zhǔn)的獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)地位，使其與工資等級標(biāo)準(zhǔn)脫鉤，從根本上解決了實(shí)際工作中一些工人技術(shù)能力較高，但工齡不足，工資水平較低；而另一些工人工資等級較高而實(shí)際技術(shù)能力相對偏低，即所謂的“兩個倒掛”現(xiàn)象。三是確立工人技術(shù)等級標(biāo)準(zhǔn)的“行業(yè)歸口管理”原則。即按國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)劃分，確立各部門的行業(yè)歸屬，再確定行業(yè)龍頭部門，由其綜合行業(yè)內(nèi)各部門技術(shù)要求，制訂行業(yè)工種技術(shù)等級標(biāo)準(zhǔn)。［3］這個標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上接近了國家標(biāo)準(zhǔn)，可視為準(zhǔn)國家標(biāo)準(zhǔn)，提高了標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍。

二、市場經(jīng)濟(jì)體制下的職業(yè)資格制度

傳統(tǒng)理論認(rèn)為，社會主義國家不存在失業(yè)，因此，新中國成立以來，勞動人事制度是統(tǒng)招統(tǒng)配，沒有職業(yè)資格的說法，只有工人技術(shù)等級標(biāo)準(zhǔn)。十一屆三中全會以來，我國進(jìn)入了改革開放的新的歷史時期，1980年中共中央轉(zhuǎn)發(fā)了全國勞動就業(yè)會議議定的文件《進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)勞動就業(yè)工作》，文件指出：要逐步推行公開招工，擇優(yōu)錄用的辦法，要使企業(yè)有可能根據(jù)生產(chǎn)的需要增加或減少勞動力，勞動者也有可能把國家需要和個人的專長、志向結(jié)合起來，選擇工作崗位。并提出就業(yè)“三結(jié)合”方針，即在國家統(tǒng)籌規(guī)劃和指導(dǎo)下，實(shí)行勞動部門介紹就業(yè)、自愿組織起來就業(yè)和自謀職業(yè)相結(jié)合。“三結(jié)合”方針是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制尚未進(jìn)行根本變革前市場化擴(kuò)大就業(yè)措施，這也是就業(yè)制度改革走市場化路徑的先聲。［4］1982年修訂的新《憲法》第四十二條規(guī)定 “國家對就業(yè)前的公民進(jìn)行必要的勞動就業(yè)訓(xùn)練”。1984年《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》指出：建立自覺運(yùn)用價(jià)值規(guī)律的計(jì)劃體制，發(fā)展社會主義商品經(jīng)濟(jì)，即在公有制的基礎(chǔ)上實(shí)行有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》中指出：在改革教育體制的同時改革有關(guān)的勞動人事制度，實(shí)現(xiàn)“先培訓(xùn)，后就業(yè)”的原則。1986年4月18日中共中央、國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于認(rèn)真執(zhí)行改革勞動制度幾個規(guī)定的通知》，同年7 月12日國務(wù)院印發(fā)了 《關(guān)于發(fā)布改革勞動制度四個規(guī)定的通知》（國發(fā)［1986］77號），即《國營企業(yè)實(shí)行勞動合同制暫行規(guī)定》、《國營企業(yè)辭退職工暫行規(guī)定》和《國營企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》四個文件。同時，國務(wù)院責(zé)成有關(guān)部門制定改革國營企業(yè)招工制度的暫行規(guī)定，也將由國務(wù)院審定后發(fā)布施行。國家在逐步建立與發(fā)展有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的勞動就業(yè)制度。

1992年，黨的十四大提出了我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，提出要使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用。適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制改革和就業(yè)制度改革的需要，1993年 《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干規(guī)定》中指出：“要制定各種職業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)和錄用標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行學(xué)歷文憑和職業(yè)資格兩種證書制度”。1996年9月1起施行的《中華人民共和國職業(yè)教育法》規(guī)定：實(shí)施職業(yè)教育應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際需要，同國家制定的職業(yè)分類和職業(yè)等級標(biāo)準(zhǔn)相適應(yīng)，實(shí)行學(xué)歷證書、培訓(xùn)證書和職業(yè)資格證書制度。國家實(shí)行勞動者在就業(yè)前或者上崗前接受必要的職業(yè)教育的制度。為了貫徹落實(shí)國務(wù)院《決定》和國家《職業(yè)教育法》中有關(guān)施行職業(yè)資格證書制度的要求，深化勞動、人事制度改革，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)對人才的需求，客觀公正地評價(jià)專業(yè)（工種）技術(shù)人才，促進(jìn)人才的合理流動，1993年原勞動部頒發(fā)了《職業(yè)技能鑒定規(guī)定》，對技能型人才開始開展社會化的職業(yè)資格鑒定工作。1994年2月22日原國家勞動部、人事部下發(fā)了《關(guān)于頒發(fā)<職業(yè)資格證書規(guī)定>的通知》?！兑?guī)定》指出：勞動部負(fù)責(zé)以技能為主的職業(yè)資格鑒定和證書的核發(fā)與管理；人事部負(fù)責(zé)專業(yè)技術(shù)人員的職業(yè)資格評價(jià)和證書的核發(fā)與管理。并明確指出：職業(yè)資格是對從事某一職業(yè)所必備的知識、技術(shù)和能力的基本要求，職業(yè)資格包括從業(yè)資格和執(zhí)業(yè)資格。1995年1月17日原國家人事部印發(fā)了《職業(yè)資格證書制度暫行辦法》，指出從業(yè)資格是指從事某一專業(yè)（工種）學(xué)識、技術(shù)和能力的起點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)業(yè)資格是政府對某些責(zé)任重大，社會通用性強(qiáng)，關(guān)系公共利益的專業(yè)（工種）實(shí)行準(zhǔn)入控制，是依法開業(yè)或從事某一特定專業(yè)（工種）學(xué)識、技術(shù)和能力的必備標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)定執(zhí)業(yè)資格須通過考試方法取得，考試工作由人事部會同國務(wù)院有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門組織，所取得的執(zhí)業(yè)資格經(jīng)注冊后，在全國范圍有效；國務(wù)院有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)組織執(zhí)業(yè)資格考試大綱的擬定、培訓(xùn)教材的編寫和命題工作，并組織考前培訓(xùn)和對取得執(zhí)業(yè)資格人員的注冊管理工作。執(zhí)業(yè)資格實(shí)行注冊登記制度。注冊是對專業(yè)技術(shù)人員執(zhí)業(yè)管理的重要手段。未經(jīng)注冊者，不得使用相應(yīng)名稱和從事有關(guān)業(yè)務(wù)。國務(wù)院有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門為執(zhí)業(yè)資格的注冊管理機(jī)構(gòu)。這一文件對執(zhí)業(yè)資格制度作了詳細(xì)的規(guī)定。1995年1 月1日實(shí)施的《中華人民共和國勞動法》第六十九條規(guī)定：“國家確定職業(yè)分類，對規(guī)定的職業(yè)制定職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行職業(yè)資格證書制度，由經(jīng)過政府批準(zhǔn)的考核鑒定機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對勞動者實(shí)施職業(yè)技能鑒定”。使職業(yè)資格制度和職業(yè)技能鑒定工作有了法律依據(jù)。

為提高勞動者素質(zhì)，促進(jìn)勞動者就業(yè)，加強(qiáng)就業(yè)管理，一方面，我國逐步實(shí)行勞動預(yù)備制度，提高新生勞動力的入職門檻。1999年6月27日國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)勞動保障部等部門《關(guān)于積極推進(jìn)勞動預(yù)備制度加快提高勞動者素質(zhì)的意見》（國辦發(fā)〔1999〕60號），《意見》指出：從1999年起，在全國城鎮(zhèn)普遍推行勞動預(yù)備制度，組織新生勞動力和其他求職人員，在就業(yè)前接受1－3年的職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)教育，使其取得相應(yīng)的職業(yè)資格或掌握一定的職業(yè)技能后，在國家政策的指導(dǎo)和幫助下，通過勞動力市場實(shí)現(xiàn)就業(yè)。對未經(jīng)過勞動預(yù)備制培訓(xùn)學(xué)習(xí)，或雖經(jīng)勞動預(yù)備制培訓(xùn)學(xué)習(xí)，但未取得相應(yīng)證書的人員，職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)不得介紹就業(yè)，用人單位不得招收錄用。另一方面，對于一些特殊技術(shù)工種建立了職業(yè)準(zhǔn)入門檻。根據(jù)《勞動法》第六十八條“從事技術(shù)工種的勞動者，上崗前必須經(jīng)過培訓(xùn)”的規(guī)定，1996年，我國頒布的《職業(yè)教育法》中也明文規(guī)定：“對從事技術(shù)復(fù)雜、通用性廣、涉及到國家財(cái)產(chǎn)、人民安全、消費(fèi)者利益的職業(yè)（工種）的勞動者，要經(jīng)過培訓(xùn)，并取得資格證書后，方可就業(yè)上崗?！?995年6月11日原國家勞動部制定了 《從事技術(shù)工種勞動者就業(yè)上崗前必須培訓(xùn)的規(guī)定》，并確定了首批五十個技術(shù)工種上崗前必須經(jīng)過培訓(xùn)。在此基礎(chǔ)上，2000年3月16日，原勞動和社會保障部以部令第6號形式發(fā)布了 《招用技術(shù)工種從業(yè)人員規(guī)定》（2000年7月1日實(shí)施），指出用人單位招用從事技術(shù)復(fù)雜以及涉及到國家財(cái)產(chǎn)、人民生命安全和消費(fèi)者利益工種（職業(yè)）（以下簡稱技術(shù)工種）的勞動者，必須從取得相應(yīng)職業(yè)資格證書的人員中錄用，對90個工種實(shí)行就業(yè)準(zhǔn)入。同年7月，國家開始在95個職業(yè)試行就業(yè)準(zhǔn)入制度。這可以看作技能型人才的執(zhí)業(yè)資格。并指出技工學(xué)校、職業(yè)（技術(shù)）學(xué)校、就業(yè)訓(xùn)練中心及各類職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的畢（結(jié)）業(yè)生，必須取得相應(yīng)職業(yè)資格證書后，才能到技術(shù)工種崗位就業(yè)。文件對技能人才的從業(yè)資格分為五級：初級（五級）、中級（四級）、高級（三級）、技師（二級）、高級技師（一級）。

至此，我國職業(yè)資格分為兩類四種，即原人事部門管理的專業(yè)技術(shù)人員的職業(yè)資格，分為從業(yè)資格和執(zhí)業(yè)資格。從業(yè)資格制度就是專業(yè)技術(shù)職務(wù)評聘制度，執(zhí)業(yè)資格就是準(zhǔn)入資格，即開業(yè)或從事某一職業(yè)必須取得的職業(yè)資格。原勞動部門管理的技能型人才的職業(yè)資格，也包括從業(yè)資格和執(zhí)業(yè)資格，從業(yè)資格就是職業(yè)資格證書制度，執(zhí)業(yè)資格就是國家對95個技術(shù)工種必須取得職業(yè)資格證書才能上崗就業(yè)。從人才評價(jià)的角度來看，從業(yè)資格是一種水平性評價(jià)，執(zhí)業(yè)資格是一種準(zhǔn)入資格標(biāo)準(zhǔn)評價(jià)。相比較而言，人事部門的執(zhí)業(yè)資格社會影響力和影響面更大，因?yàn)椴蝗〉脧臉I(yè)資格就難以開業(yè)或從事某一職業(yè)；而勞動部門從業(yè)資格社會影響面、影響力更大，涉及到每個技能型人才。

三、市場作為資源配置主體作用下的職業(yè)資格制度

（一）深化市場經(jīng)濟(jì)體制改革

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷深化，國家的法律法規(guī)體系不斷完善，我國進(jìn)一步加大了依法治國的力度。國家于2003年8月27日頒布、2004年7 月1日實(shí)施了《行政許可法》，《行政許可法》的頒布和實(shí)施為行政機(jī)關(guān)依法行政、正確行使行政許可權(quán)，提供了更高層次的法律依據(jù)，確立了行政許可的基本原則，規(guī)定了什么事項(xiàng)可以設(shè)定行政許可，什么事項(xiàng)不可以設(shè)定行政許可，旨在解決過去對行政許可的設(shè)定沒有明確的法律規(guī)定，行政許可太多太濫，政府行政權(quán)力對社會經(jīng)濟(jì)生活和公民個人生活干預(yù)過度，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力等的弊端。同時，通過依法限制行政許可的權(quán)限，旨在培育社會自律機(jī)制，發(fā)揮行業(yè)組織、中介機(jī)構(gòu)在社會生活中的作用。《行政許可法》第十二條對行政許可的范圍作了明確規(guī)定，指出：直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項(xiàng)。第十三條規(guī)定了不設(shè)行政許可的條件，如公民、法人或者其他組織能夠自主決定的事項(xiàng)，市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的事項(xiàng)等。

同時，黨的十八屆三中全會指出：經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價(jià)格、市場競爭實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。為此，政府要切實(shí)轉(zhuǎn)變工作職能，把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到提供公共服務(wù)和優(yōu)化政策環(huán)境上來，充分挖掘市場潛力，激發(fā)社會活力，要放開該放的，管好該管的，讓政府這只“有形之手”更加有效，充分釋放制度紅利，增強(qiáng)市場主體的內(nèi)生動力，更好地發(fā)揮市場和政府的正向疊加效應(yīng)。職業(yè)資格許可和認(rèn)證制度是我國發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下實(shí)施的，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物，也是我國人才短缺的一種表現(xiàn)，通過政府制定職業(yè)資格許可和認(rèn)證，旨在通過必要的培訓(xùn)和自學(xué)，引導(dǎo)一些行業(yè)急需的人才快速成長。我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制通過20多年的建設(shè)已日趨成熟，各級各類人才也不斷增多，同時市場作為資源配置的主體，政府對職業(yè)資格的許可和認(rèn)定的條件和基礎(chǔ)發(fā)生了變化，它的存在會人為地提高就業(yè)創(chuàng)業(yè)門檻，不利于營造良好的人才發(fā)展環(huán)境，不利于激發(fā)市場創(chuàng)業(yè)主體的積極性。

（二）我國逐步規(guī)范從業(yè)資格和縮小執(zhí)業(yè)資格許可和認(rèn)定項(xiàng)目

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷深化，尤其是2001年我國加入世界貿(mào)易組織，融入世界經(jīng)濟(jì)一體化行列，從2002年開始國務(wù)院對不符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行原則的行政法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行了清理。目前的執(zhí)業(yè)資格主要指原人事部門對專業(yè)技術(shù)人員的執(zhí)業(yè)資格。依照《中華人民共和國行政許可法》和行政審批制度改革的有關(guān)規(guī)定，國務(wù)院對所屬各部門的行政審批項(xiàng)目進(jìn)行了全面清理。由法律、行政法規(guī)設(shè)定的行政許可項(xiàng)目，依法繼續(xù)實(shí)施。2004年7月1日起國務(wù)院印發(fā)了《對確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》中規(guī)定，對法律、行政法規(guī)以外的規(guī)范性文件設(shè)定，確需保留且符合《行政許可法》第十二條規(guī)定事項(xiàng)的行政審批項(xiàng)目，根據(jù)《行政許可法》第十四條第二款的規(guī)定，保留了涉及職業(yè)資格的項(xiàng)目42項(xiàng)。2007年12 月31日國務(wù)院辦公廳印發(fā)了 《關(guān)于清理規(guī)范各類職業(yè)資格相關(guān)活動的通知》（國辦發(fā)〔2007〕73號），明確規(guī)定了清理規(guī)范的主要內(nèi)容，即清理規(guī)范職業(yè)資格的設(shè)置、職業(yè)資格考試和鑒定、職業(yè)資格證書的印制和發(fā)放、職業(yè)資格培訓(xùn)和收費(fèi)等，并提出了改革完善職業(yè)資格證書制度的指導(dǎo)意見。為落實(shí)國務(wù)院的文件精神，2008年4月3日人力資源和社會保障部等8部門聯(lián)合下發(fā)了 《關(guān)于貫徹<國務(wù)院辦公廳關(guān)于清理規(guī)范各類職業(yè)資格相關(guān)活動的通知>的通知》，要求按照國辦73號文件的精神，各地區(qū)和各部門在6月30日前完成本行政區(qū)域和本系統(tǒng)各類職業(yè)資格相關(guān)活動的清理規(guī)范工作。職業(yè)資格制度逐步走向制度化和規(guī)范化管理。

國家在清理規(guī)范職業(yè)資格的基礎(chǔ)上，為更好地落實(shí)《行政許可法》，充分發(fā)揮市場作為資源配置的決定作用，2014年2月《國務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目的決定》，開始取消部分職業(yè)資格認(rèn)證和許可項(xiàng)目，同年6月4日，國務(wù)院常務(wù)會議決定，為進(jìn)一步提高人力資源配置效率，在保持資質(zhì)資格水平不降的前提下，減少部分職業(yè)資格許可和認(rèn)定。7月22日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于取消和調(diào)整一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》，決定取消房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人、注冊稅務(wù)師等11項(xiàng)職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項(xiàng)。同時，國務(wù)院決定取消地方自行設(shè)置的各類職業(yè)資格。重點(diǎn)減少的職業(yè)資格主要有三類：一是沒有法律、法規(guī)設(shè)置依據(jù)的準(zhǔn)入類職業(yè)資格一律取消；二是有法律、法規(guī)設(shè)置依據(jù)的準(zhǔn)入類職業(yè)資格，與國家安全、公共安全、公民人身和財(cái)產(chǎn)安全關(guān)系不密切，不宜采取職業(yè)資格方式管理的，修訂相關(guān)法律法規(guī)后予以取消；三是國務(wù)院行業(yè)部門和全國性行業(yè)協(xié)會、學(xué)會自行設(shè)置的水平評價(jià)類職業(yè)資格一律取消，確有必要保留的，經(jīng)國務(wù)院人力資源社會保障部門批準(zhǔn)后納入國家統(tǒng)一規(guī)劃管理。為落實(shí)國務(wù)院決定的有關(guān)規(guī)定，8月13日，人力資源社會保障部印發(fā)了《關(guān)于做好國務(wù)院取消部分準(zhǔn)入類職業(yè)資格相關(guān)后續(xù)工作的通知》，對取消的職業(yè)資格許可和認(rèn)證的11個項(xiàng)目的后續(xù)工作做出了安排，其中，將取消的房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人、注冊稅務(wù)師、土地登記代理人、礦業(yè)權(quán)評估師、注冊資產(chǎn)評估師等5項(xiàng)準(zhǔn)入類職業(yè)資格調(diào)整為水平評價(jià)類職業(yè)資格。國務(wù)院在6月和8月份分兩批取消了58項(xiàng)國務(wù)院部門設(shè)置的職業(yè)資格，同時要求地方取消自行設(shè)置的570多項(xiàng)職業(yè)資格。11月24日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于取消和調(diào)整一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》，又決定取消67項(xiàng)職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項(xiàng)。取消的專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項(xiàng)，共計(jì)26項(xiàng)，其中準(zhǔn)入類14項(xiàng)，水平評價(jià)類12項(xiàng)；取消的技能人員職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項(xiàng)，共計(jì)41項(xiàng)，其中準(zhǔn)入類1項(xiàng)，水平評價(jià)類40項(xiàng)。另建議取消和下放32項(xiàng)依據(jù)有關(guān)法律設(shè)立的行政審批和職業(yè)資格許可認(rèn)定事項(xiàng)，國務(wù)院將依照法定程序提請全國人大常委會修訂相關(guān)法律規(guī)定。按照2013年3月14日第十二屆全國人民代表大會第一次會議通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》及任務(wù)分工安排，還將進(jìn)一步減少職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項(xiàng)，到2015年底，基本完成減少職業(yè)資格許可和認(rèn)定工作。

國家清理規(guī)范職業(yè)資格，縮小職業(yè)資格許可和認(rèn)定，正如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于清理規(guī)范各類職業(yè)資格相關(guān)活動的通知》中指出：這一制度在實(shí)施過程中也存在一些突出問題，集中表現(xiàn)為考試太亂、證書太濫：有的部門、地方和機(jī)構(gòu)隨意設(shè)置職業(yè)資格，名目繁多、重復(fù)交叉；有些機(jī)構(gòu)和個人以職業(yè)資格為名隨意舉辦考試、培訓(xùn)、認(rèn)證活動，亂收費(fèi)、濫發(fā)證，甚至假冒權(quán)威機(jī)關(guān)名義組織所謂職業(yè)資格考試并頒發(fā)證書。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，到2013年全國各地區(qū)、各部門設(shè)置的職業(yè)資格達(dá)到了1100多項(xiàng)，其中國務(wù)院各部門設(shè)置的職業(yè)資格有560多項(xiàng)，地方自行設(shè)置的職業(yè)資格有570項(xiàng)。由于許多職業(yè)資格許可證書是一種職業(yè)準(zhǔn)入資格，是就業(yè)的敲門磚，使社會成員為了就業(yè)需要參加名目繁多的職業(yè)資格考試，而且高等學(xué)校學(xué)生為了在就業(yè)競爭中增加砝碼，也積極參與各種執(zhí)業(yè)資格證書考試，相互攀比，以擁有多個證書為榮，不僅增加了學(xué)生的學(xué)業(yè)和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，而且嚴(yán)重地影響了正常的學(xué)歷教育，更重要的取得了大量證書也不一定能有效就業(yè)，一些準(zhǔn)入資格已失去了現(xiàn)實(shí)意義，擾亂了市場秩序。

同時，隨著職業(yè)資格證書的社會化程度不斷提高，工人技術(shù)等級標(biāo)準(zhǔn)與職業(yè)資格制度也進(jìn)行并軌改革探索，一些部門正在取消工人技術(shù)等級標(biāo)準(zhǔn)。2010年3月5日交通運(yùn)輸部頒布《關(guān)于廢止交通行業(yè)工人技術(shù)等級標(biāo)準(zhǔn)的公告》（2010年第7號），公告指出：“根據(jù)國家對建立和實(shí)施技能人員職業(yè)資格制度的要求，現(xiàn)行的交通行業(yè)工人技術(shù)等級標(biāo)準(zhǔn)已不適用，下列160項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)自2010年4月5日起廢止?！?/p>

四、我國職業(yè)資格制度展望

（一）國家對部分職業(yè)仍實(shí)行資格準(zhǔn)入制度

目前和今后取消的職業(yè)資格許可和認(rèn)證項(xiàng)目，主要是有的缺乏法律依據(jù)，如注冊資產(chǎn)評估師的設(shè)置，它的依據(jù)只有《注冊資產(chǎn)評估師執(zhí)業(yè)資格制度暫行規(guī)定》這樣的部門規(guī)章；有的毫無準(zhǔn)入必要，如房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人；有的不僅在現(xiàn)實(shí)的就業(yè)環(huán)境中缺乏說服力，還催生出尋租空間。如在文化行業(yè)引入職業(yè)資格證書制度后，社會各界批評、質(zhì)疑之聲不絕。有人認(rèn)為是“造成事實(shí)上的自我設(shè)置障礙，人為形成不公平競爭”；有人認(rèn)為職業(yè)資格證書制度只是針對“從事技術(shù)復(fù)雜、通用性廣、涉及到國家財(cái)產(chǎn)、人民生命安全和消費(fèi)者利益的技術(shù)工種 （崗位）的勞動者，實(shí)行就業(yè)準(zhǔn)入制度”；還有人認(rèn)為是“濫用了國家信用，增加就業(yè)者社會成本，而行業(yè)部門則大撈好處”。［5］總的來說“把由市場決定的事，還給市場”，政府不要人為設(shè)定門檻，阻礙市場對人力資源的配置。政府逐步縮小職業(yè)資格許可和認(rèn)證項(xiàng)目但并不是說要完全取消職業(yè)準(zhǔn)入資格，而是將減少職業(yè)資格與嚴(yán)格就業(yè)準(zhǔn)入二者并重并舉，該減少的一定要減少，該準(zhǔn)入的必須實(shí)行準(zhǔn)入。對與國家安全、公共安全、公民人身財(cái)產(chǎn)安全關(guān)系密切的和現(xiàn)實(shí)中確實(shí)需要的職業(yè)仍將實(shí)行執(zhí)業(yè)資格證書制度。如鍋爐設(shè)備操作工、鍋爐設(shè)備安裝工、維修電工、食品檢測工等職業(yè)由于沒有明確的法律法規(guī)依據(jù)，無法設(shè)置為準(zhǔn)入類職業(yè)資格，但現(xiàn)實(shí)中又非常需要制定資格準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。針對這種情況，根據(jù)《行政許可法》和《就業(yè)促進(jìn)法》等有關(guān)規(guī)定，需加快制定出臺《職業(yè)資格設(shè)置管理?xiàng)l例》，實(shí)現(xiàn)對職業(yè)資格的依法管理。將涉及公共安全、人身健康和生命財(cái)產(chǎn)安全，且確實(shí)有必要實(shí)行就業(yè)準(zhǔn)入的職業(yè)，設(shè)置為準(zhǔn)入類職業(yè)資格。國家將建立清單式、目錄式的職業(yè)資格管理方式，納入目錄的職業(yè)資格可以開展相關(guān)認(rèn)證活動。

（二）從重視準(zhǔn)入類職業(yè)資格轉(zhuǎn)為加強(qiáng)水平類評價(jià)職業(yè)資格

職業(yè)資格制度是社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下科學(xué)評價(jià)人才的一項(xiàng)重要制度，必須在職業(yè)分類的基礎(chǔ)上統(tǒng)一規(guī)劃、規(guī)范設(shè)置，任何不科學(xué)的設(shè)置，就會擾亂了人才評價(jià)。為了適應(yīng)新的形勢，國家將修訂職業(yè)分類大典，完善職業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)，健全統(tǒng)一的國家職業(yè)資格制度體系。從20世紀(jì)90年代中期以來，我國職業(yè)資格制度逐步完善，對提高專業(yè)技術(shù)人員水平和技能人員素質(zhì)、加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)發(fā)揮了重要作用。職業(yè)資格分為兩類，一類是準(zhǔn)入類職業(yè)資格，一類是水平評價(jià)類職業(yè)資格，準(zhǔn)入了職業(yè)資格具有行政許可性質(zhì)，國家根據(jù)有關(guān)法律和行政法規(guī)和國務(wù)院決定設(shè)置，另一類是水平評價(jià)類職業(yè)資格，不具有行政許可性質(zhì)，是面向社會提供的人才評價(jià)服務(wù)?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于清理規(guī)范各類職業(yè)資格相關(guān)活動的通知》中提出了進(jìn)一步規(guī)范人才評價(jià)的指導(dǎo)意見：要根據(jù)職稱制度改革的總體要求，將專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)資格納入職稱制度框架，構(gòu)建面向全社會、符合各類專業(yè)技術(shù)人員特點(diǎn)的人才評價(jià)體系。要做好技能人員職業(yè)資格制度與工人技術(shù)等級考核制度的銜接，建立健全面向全體技能勞動者的多元評價(jià)機(jī)制。這實(shí)際上指出，未來的職業(yè)資格，對于專業(yè)技術(shù)人員要建立健全職務(wù)（職稱）評審制度；對于技能型人才，隨著評價(jià)主體的轉(zhuǎn)移，將使職業(yè)資格證書制度和各行業(yè)或管理部門制定的工人技術(shù)等級標(biāo)準(zhǔn)合二為一，真正建立起由行業(yè)主導(dǎo)的、有利于人才流動的國家權(quán)威性職業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)。

（三）技能人才評價(jià)主體逐漸由勞動部門向行業(yè)組織轉(zhuǎn)移

按照黨的十八大和十八屆三中全會的精神，人才評價(jià)逐步縮小準(zhǔn)入類的職業(yè)資格，規(guī)范發(fā)展水平類評價(jià)職業(yè)資格，評價(jià)主體從以前由政府職能部門評價(jià)逐步轉(zhuǎn)移到依托行業(yè)管理部門和社會組織來評價(jià)，逐步建立由行業(yè)協(xié)會、學(xué)會開展水平評價(jià)類的職業(yè)資格制度。按照《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》等有關(guān)要求，人力資源和社會保障部將盡快擬訂移交辦法，改革技能人員職業(yè)資格認(rèn)證管理方式，研究擬訂水平評價(jià)類職業(yè)資格移交的具體實(shí)施辦法，明確移交的基本原則、條件、組織實(shí)施方式和監(jiān)督管理措施。當(dāng)然，這一過程也并非一蹴即就。目前，我國行業(yè)組織發(fā)展很不平衡，有的行業(yè)組織在近期內(nèi)有能力承接；有的行業(yè)組織自身發(fā)展不健全，還不具有承接的能力。同時，需要對原勞動部制定的《職業(yè)技能鑒定規(guī)定》進(jìn)行修訂，重新明確各級、各類職業(yè)技能鑒定管理部門和鑒定實(shí)施機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)，逐步建立新的鑒定工作運(yùn)行體制。當(dāng)然，人力資源和社會保障部將職業(yè)資格認(rèn)證工作移交給各行業(yè)組織的同時，還需要進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督管理職能，加強(qiáng)對職業(yè)資格證書制度實(shí)施的監(jiān)督管理工作。

［1］毛健，譯.蘇聯(lián)國民經(jīng)濟(jì)中各工種專業(yè)統(tǒng)一的工人技術(shù)等級標(biāo)準(zhǔn)手冊總則［J］.職業(yè)教育研究，1989 （3）：32-35．

［2］張俊峰.我國工人技術(shù)等級標(biāo)準(zhǔn)的歷史沿革［J］.中國勞動，1991（1）：43．

［3］張俊峰.關(guān)于第三次修訂工人技術(shù)等級標(biāo)準(zhǔn)的思路［J］.中國勞動，1990（9）：10-12．

［4］劉社建.就業(yè)制度改革三十年的回顧與反思［J］.社會科學(xué)，2008（3）：117-122．

［5］黃杭娟.文化行業(yè)職業(yè)資格證書制度本質(zhì)與現(xiàn)狀的思考［J］.中國高教研究，2012（8）：101-104．

責(zé)任編輯劉揚(yáng)軍

曹曄（1963-），男，內(nèi)蒙古豐鎮(zhèn)人，天津職業(yè)技術(shù)師范大學(xué)職業(yè)教育教師研究院教授，研究方向職業(yè)教育與經(jīng)濟(jì)；盛子強(qiáng)（1969-），男，河北盧龍縣人，河北科技師范學(xué)院職業(yè)教育研究所副教授，研究方向?yàn)槁殬I(yè)教育管理。

教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃項(xiàng)目“職業(yè)教育專業(yè)設(shè)置理論與實(shí)踐研究”（編號：10YJA880006），主持人：曹曄；秦皇島市社科聯(lián)委托課題“送教下鄉(xiāng)與新型職業(yè)農(nóng)民培養(yǎng)問題研究”（編號：2014W T005），主持人：盛子強(qiáng)。

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1001-7158（2015）01-0070-06