職業(yè)教育發(fā)展中政府職能的定位、現(xiàn)狀與改進(jìn)

□吳一鳴　孫曉雷

職業(yè)教育發(fā)展中政府職能的定位、現(xiàn)狀與改進(jìn)

□吳一鳴孫曉雷

職業(yè)教育改革發(fā)展中政府職能的核心定位是優(yōu)化發(fā)展環(huán)境與資源配置，但隨著職業(yè)教育內(nèi)涵發(fā)展的深入，政府職能也正面臨著層級結(jié)構(gòu)失調(diào)、實(shí)施主體多元、實(shí)現(xiàn)形式粗放等突出問題，必須要通過分級落實(shí)責(zé)任、完善治理架構(gòu)、激發(fā)辦學(xué)活力來予以改進(jìn)。

職業(yè)教育；政府；職能

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出，要建立健全政府主導(dǎo)、行業(yè)指導(dǎo)、企業(yè)參與的辦學(xué)機(jī)制，制定促進(jìn)校企合作辦學(xué)法規(guī)，促進(jìn)校企合作制度化。而在《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》中，則進(jìn)一步從激發(fā)職業(yè)教育辦學(xué)活力的角度，就如何通過政府推動(dòng)、市場引導(dǎo)來有效實(shí)現(xiàn)這種辦學(xué)機(jī)制的國家設(shè)計(jì)，做出更為具體的部署和安排。但在實(shí)踐中，如何厘清政府職能的邊界？如何有效實(shí)現(xiàn)政府職能？仍然是職業(yè)教育發(fā)展中亟待解決的重要問題，也是推進(jìn)職業(yè)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本前提。

一、職業(yè)教育發(fā)展中政府職能的核心定位

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中對職業(yè)教育發(fā)展中政府職能的界定其實(shí)是非常清晰的，即政府應(yīng)主導(dǎo)職業(yè)教育改革發(fā)展。對政府這種主導(dǎo)職能，業(yè)內(nèi)有很多種認(rèn)識。如王玲、柳連忠認(rèn)為，政府職能主要包括教育立法、統(tǒng)籌規(guī)劃、管理監(jiān)督、信息服務(wù)、財(cái)政投入等五個(gè)方面［1］。郎群秀、馮躍霞則認(rèn)為，政府職能主要表現(xiàn)在立法與規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)支持、監(jiān)督檢查三個(gè)方面［2］。而由于職業(yè)教育利益相關(guān)者眾多，政府在職業(yè)教育中還起著監(jiān)督和調(diào)節(jié)職業(yè)教育各部分矛盾的作用，在過程和結(jié)果都是公開透明的前提下，限制自己對職業(yè)教育的介入，督促職業(yè)教育機(jī)構(gòu)獨(dú)立思考和行動(dòng)［3］。其實(shí)，不管如何細(xì)分，政府職能在職業(yè)教育發(fā)展中的核心定位還是集中體現(xiàn)在優(yōu)化發(fā)展環(huán)境與優(yōu)化資源配置兩個(gè)方面。

（一）優(yōu)化職業(yè)教育發(fā)展環(huán)境

在職業(yè)教育發(fā)展環(huán)境上，政府應(yīng)該充分發(fā)揮行政職能來予以全面優(yōu)化。這也是政府推動(dòng)職業(yè)教育改革發(fā)展的基本職責(zé)。從目前實(shí)際情況看，至少可以從以下方面來努力：一是加快現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)，提升職業(yè)教育在教育體系中的地位；二是加快推動(dòng)就業(yè)準(zhǔn)入和職業(yè)資格證書制度，提升各行各業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)的標(biāo)桿；三是加快職業(yè)教育發(fā)展的制度體系建設(shè)，提升職業(yè)教育發(fā)展的規(guī)范性和保障性；四是加大校企合作的引導(dǎo)推動(dòng)力度，全面強(qiáng)化職業(yè)教育質(zhì)量體系建設(shè)；五是創(chuàng)新技術(shù)技能人才的評價(jià)方式，增強(qiáng)職業(yè)教育社會(huì)吸引力；等等。

（二）優(yōu)化職業(yè)教育資源配置

在職業(yè)教育資源配置上，政府則應(yīng)該充分借助市場杠桿來予以全面優(yōu)化。當(dāng)然，這必須以政府責(zé)任全部得到履行為基礎(chǔ)。在職業(yè)教育資源配置上，政府主要承擔(dān)三個(gè)方面責(zé)任：一是要求、督促職業(yè)院校舉辦方切實(shí)承擔(dān)舉辦之責(zé)；二是推動(dòng)職業(yè)教育發(fā)展上的區(qū)域均衡，以有效促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)教育公平；三是推動(dòng)職業(yè)教育發(fā)展上的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，以提升職業(yè)教育服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力。而市場杠桿，則必須成為深化職業(yè)教育改革的重要手段，以此來有效激發(fā)各不同利益相關(guān)者推動(dòng)職業(yè)教育改革發(fā)展的動(dòng)力。從目前情況看，市場杠桿至少可以從以下方面來著力發(fā)揮作用：一是通過制定職業(yè)院校生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)職業(yè)院校人才培養(yǎng)模式改革；二是對企業(yè)參與職業(yè)院校辦學(xué)在稅費(fèi)減免、獎(jiǎng)補(bǔ)扶持、項(xiàng)目建設(shè)等方面給予政策傾斜，提升企業(yè)參與校企合作的積極性；三是給予職業(yè)院校更多用人自主權(quán)，徹底打通行業(yè)、企業(yè)、職業(yè)院校之間的人才流通通道；四是通過政府購買服務(wù)方式，激發(fā)民辦職業(yè)教育活力；五是通過試點(diǎn)股份所有制、產(chǎn)權(quán)制度改革等方式，調(diào)整優(yōu)化職業(yè)院校的布局結(jié)構(gòu)；等等。

二、職業(yè)教育發(fā)展中政府職能的基本現(xiàn)狀

總體來看，當(dāng)前職業(yè)教育發(fā)展中政府職能的現(xiàn)狀大致可以從以下三個(gè)方面予以簡單勾勒。

（一）職能層級結(jié)構(gòu)

在我國現(xiàn)行行政管理架構(gòu)中，與職業(yè)教育密切相關(guān)的主要是中央、省級、市（縣）這三級政府。雖然三級政府對職業(yè)教育改革發(fā)展的核心利益關(guān)切都可以歸結(jié)到促進(jìn)公平、保障就業(yè)、改善民生這三點(diǎn)上，但因職權(quán)層次不同也讓其在職業(yè)教育發(fā)展中的職能呈現(xiàn)出明顯的層級分布。這種職能的層級分布，在一定意義上也可以看作政府行政權(quán)力的分化。而如果沒有詳細(xì)界定權(quán)力分化的對象，沒有說明權(quán)力下放給哪一級政府部門、準(zhǔn)政府部門，還是下放給有公信力的緩沖機(jī)構(gòu)，那么這種權(quán)利分化就沒有任何意義［4］。因此，我們必須考慮在多級政府情況下政府間職能的劃分，也就是說哪些職能最適合中央政府履行，哪些職能更適合地方政府履行。

在實(shí)踐中，這種層級分布至少從表面上呈現(xiàn)出一個(gè)非常有序的狀態(tài)。就中央政府而言，其主要通過頂層架構(gòu)設(shè)計(jì)、政策法規(guī)保障、項(xiàng)目引導(dǎo)推動(dòng)等措施來推進(jìn)職業(yè)教育改革發(fā)展，比如制定出臺《職業(yè)教育法》《教育規(guī)劃綱要》等一大批政策文件，以及近年大力實(shí)施“示范性高職院?！苯ㄔO(shè)計(jì)劃、“提升高職教育專業(yè)服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力”建設(shè)計(jì)劃等等措施，都是站在宏觀層面和全局高度對職業(yè)教育發(fā)展做出的一種制度性、戰(zhàn)略性安排。就省級政府而言，它們是在國家政策法規(guī)框架下，著力推進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新，提升區(qū)域職業(yè)教育發(fā)展質(zhì)量。比如，統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)職業(yè)教育布局，推動(dòng)區(qū)域內(nèi)中職高職協(xié)調(diào)發(fā)展以加快區(qū)域現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)，推動(dòng)職業(yè)教育專業(yè)建設(shè)與區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展有效對接以促進(jìn)產(chǎn)教深度融合，等等。而市縣政府則實(shí)際承擔(dān)著職業(yè)教育發(fā)展中政府職能落地的責(zé)任，它們可能會(huì)認(rèn)真落實(shí)上級關(guān)于職業(yè)教育改革發(fā)展的各項(xiàng)政策措施，并通過區(qū)域內(nèi)職業(yè)教育資源集約共享來提升財(cái)政投入的使用效益，通過促進(jìn)區(qū)域內(nèi)職業(yè)院校與行業(yè)企業(yè)開展深度合作以提升職業(yè)教育服務(wù)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力。

但如果對實(shí)踐進(jìn)行認(rèn)真考察和細(xì)究，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，在這種有序狀態(tài)的背后，職業(yè)教育發(fā)展中政府職能結(jié)構(gòu)的內(nèi)在失調(diào)現(xiàn)象其實(shí)還是非常突出的。就普遍意義而言，這種失調(diào)現(xiàn)象主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。

一是政府職能的空泛。與產(chǎn)業(yè)的密切聯(lián)系，決定了職業(yè)教育實(shí)際是作為一種特殊教育類型而存在的，其更需要政府職能系統(tǒng)地發(fā)揮作用。但在職業(yè)教育產(chǎn)教融合、校企合作中，因教育系統(tǒng)的相對單一，政府應(yīng)有的職能作用更愿意且事實(shí)上也更多地指向職業(yè)院校，對產(chǎn)業(yè)、行業(yè)、企業(yè)的作用則顯然不夠有力、有效。這種局面若長期存在，將無法有效實(shí)現(xiàn)政府在職業(yè)教育發(fā)展中優(yōu)化發(fā)展環(huán)境和優(yōu)化資源配置的核心職能定位，實(shí)際上導(dǎo)致政府職能的空泛化。同時(shí)，還會(huì)將政府發(fā)展職業(yè)教育的責(zé)任不斷轉(zhuǎn)移并累積到職業(yè)院校層面，導(dǎo)致其可能既承擔(dān)生存發(fā)展上的壓力，又承受存在價(jià)值上的質(zhì)疑。

二是政府職能的失衡。所謂職能的失衡，就是在職業(yè)教育改革發(fā)展中，本應(yīng)為穩(wěn)定的“金字塔”形式的政府職能結(jié)構(gòu)在一定程度上形成倒掛，乃至有形成極不穩(wěn)定的“倒金字塔”的趨勢。首先，從當(dāng)前實(shí)際情況看，中央政府的職能發(fā)揮較為充分，再加上有強(qiáng)有力的財(cái)政資金支持，其相關(guān)政策形成了較強(qiáng)的“指揮棒”效應(yīng)，有力地推動(dòng)了職業(yè)教育規(guī)模擴(kuò)張與內(nèi)涵發(fā)展，但近年來其在職業(yè)教育發(fā)展政策上日益強(qiáng)化的項(xiàng)目化趨勢，不僅使得職業(yè)教育難以在根本上從“運(yùn)動(dòng)式發(fā)展”向“常態(tài)化發(fā)展”轉(zhuǎn)型，而且在一定程度上也弱化了地方政府發(fā)展職業(yè)教育的責(zé)任。其次，實(shí)際承擔(dān)發(fā)展職業(yè)教育的責(zé)任的地方政府［5］，則因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府財(cái)力、財(cái)稅制度、部門職能交叉等多重因素，其職能發(fā)揮程度呈現(xiàn)出參差不齊的狀態(tài)。其中有一個(gè)現(xiàn)象引人注目，即越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府的職能發(fā)揮程度越好，反之則越差。而這種失衡也實(shí)際上印證了前面所提到的政府職能無法落地生根所形成的職能空泛化。

（二）職能實(shí)施主體

依據(jù)現(xiàn)行《職業(yè)教育法》，國務(wù)院教育行政部門負(fù)責(zé)職業(yè)教育工作的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)、宏觀管理。毫無疑問，教育行政部門應(yīng)該是作為單一主體，來代表政府落實(shí)其在職業(yè)教育改革發(fā)展中的職能。但實(shí)際上，無論是在國家層面，還是在地方層面，教育行政部門的這種主體作用并沒有得到很好的體現(xiàn)和發(fā)揮。歸結(jié)起來，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。

一是舉辦體制多元，管評辦分離尚未有效實(shí)現(xiàn)。以某省為例，現(xiàn)有73所高職院校中，公辦57所，民辦16所。而公辦高職院校中，市級政府舉辦25所，教育廳舉辦4所，行業(yè)廳局舉辦21所，國有企業(yè)舉辦7所。中職學(xué)校的舉辦體制則更加多元，有省教育廳舉辦學(xué)校，有行業(yè)廳局舉辦學(xué)校，有省轄市教育主管部門舉辦學(xué)校，有省轄市人社部門舉辦技工學(xué)校（技師學(xué)院），有縣級政府教育主管部門舉辦學(xué)校，有民辦學(xué)校，有企業(yè)舉辦學(xué)校，等等。對不同類型職業(yè)院校，教育部門目前只能通過人才培養(yǎng)工作評估或?qū)W校設(shè)置時(shí)的辦學(xué)條件評估等簡單手段予以管理和指導(dǎo)，而對職業(yè)院校舉辦方如何落實(shí)舉辦責(zé)任則無力推動(dòng)。多年以前即提出的管評辦分離，至今實(shí)際上因?yàn)楦鞣N壁壘存在而尚未破題，除了“誰辦”是明確的外，“誰管”“誰評”都還是非常模糊。

二是管理體制多元，省市兩級統(tǒng)籌缺有效手段。教育系統(tǒng)內(nèi)部，雖然國家層面對中職學(xué)校和高職學(xué)校的管理職能已經(jīng)在2011年初合并，但在省級層面很多地方對二者的管理職能至今還是分開的，且并未從機(jī)制上予以優(yōu)化。另外，由于行政級別的緣故，市級層面教育行政部門既不愿意也不太可能對區(qū)域內(nèi)高等職業(yè)院校進(jìn)行管理和指導(dǎo)。再加上人社部門主管的技工教育，在職業(yè)教育體系中也仍然作為一種重要類型存在。這些因素，直接形成了職業(yè)教育現(xiàn)行管理體制上的“九龍治水”格局。要解決這種管理體制上的多元化，在當(dāng)前最有效的途徑是加強(qiáng)省市兩級統(tǒng)籌，但在實(shí)踐中這種省市兩級統(tǒng)籌也還只是在點(diǎn)上取得經(jīng)驗(yàn)，并未在面上有實(shí)質(zhì)性推動(dòng)。

三是投入模式多元，區(qū)域、院校之間失衡的格局正在加劇。舉辦體制的多元直接形成職業(yè)教育投入模式的多元。從職業(yè)院校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源看，大多以學(xué)費(fèi)收入和財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入為主體。而財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入對不同類型職業(yè)院校而言，則有省級財(cái)政供給、市級財(cái)政供給和縣級財(cái)政供給之分。雖然早在1996年的《職業(yè)教育法》中就明確提出要“制定職業(yè)學(xué)校學(xué)生人數(shù)平均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。職業(yè)學(xué)校舉辦者應(yīng)當(dāng)按照學(xué)生人數(shù)平均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)足額撥付職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)?！钡刂?013年6月，只有10個(gè)省份制訂實(shí)施了職業(yè)院校生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，全國其他21個(gè)省份尚未完成此項(xiàng)工作［6］。據(jù)筆者相關(guān)課題調(diào)研，2010年各地高職高專院校生均財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入，最高為27874.8元，最低為2673.49元，全國平均數(shù)為6280.05元；2011年，某省兩所同為市級政府舉辦的高職院校獲得財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入的差距超過4000萬元。因?yàn)槿鄙偕?jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，不同區(qū)域的職業(yè)院校乃至同一區(qū)域內(nèi)不同舉辦方的職業(yè)院校，其在經(jīng)費(fèi)來源上的差距非常大，而且這種差距還正在隨著國家對職業(yè)教育重視扶持的力度加大而不斷擴(kuò)大。

（三）職能實(shí)現(xiàn)形式

隨著職業(yè)教育從規(guī)模擴(kuò)張向內(nèi)涵發(fā)展轉(zhuǎn)型，政府對職業(yè)院校的基礎(chǔ)辦學(xué)能力建設(shè)、專業(yè)建設(shè)、課程建設(shè)等等很多方面提出了很多直接而具體的指導(dǎo)性意見。從推動(dòng)職業(yè)教育內(nèi)涵建設(shè)、提升職業(yè)教育人才培養(yǎng)質(zhì)量而言，這些措施很有針對性，也在實(shí)踐中取得了很好的效果。但從職業(yè)教育可持續(xù)發(fā)展的角度來看，這種細(xì)末式的管理與指導(dǎo)，固然有其重要作用和價(jià)值，但也非常容易造成政府應(yīng)有的?；A(chǔ)、促公平、激活力等職能的缺位和錯(cuò)位，本質(zhì)上仍然難脫粗放式管理的烙印。從近年實(shí)踐情況看，政府在職業(yè)教育改革發(fā)展中的職能作用，至少有三個(gè)方面需要認(rèn)真總結(jié)和反思。

一是職業(yè)院校辦學(xué)自主權(quán)沒有得到有效落實(shí)。對一線職業(yè)院校尤其是公辦職業(yè)院校而言，在辦學(xué)自主權(quán)上受制最大的是用人自主權(quán)。其一，因成立時(shí)間不長，多數(shù)職業(yè)院校需要通過時(shí)間來消化前期因合并、升格所帶來的人員轉(zhuǎn)型壓力，同時(shí)又因人事編制指標(biāo)限制，導(dǎo)致在高水平專業(yè)教師隊(duì)伍建設(shè)上難以適應(yīng)專業(yè)建設(shè)需求。其二，因人事管理制度上“逢進(jìn)必考”的硬桿子再加上職稱評審中的論文導(dǎo)向，導(dǎo)致職業(yè)院校很難引進(jìn)行業(yè)企業(yè)能工巧匠充實(shí)專業(yè)教學(xué)團(tuán)隊(duì)，行業(yè)企業(yè)與職業(yè)院校的人才流通存在較大障礙。其三，因分配制度上的傳統(tǒng)與僵化，職業(yè)院校很難拿出有效措施來調(diào)動(dòng)和激發(fā)教職工隊(duì)伍干事創(chuàng)業(yè)的積極性和創(chuàng)造性，職業(yè)院校教職工隊(duì)伍的疲態(tài)顯現(xiàn)與缺少活力已是不爭的事實(shí)。這一點(diǎn)在筆者對數(shù)十所高職院校的調(diào)研訪談中已經(jīng)得到充分驗(yàn)證。

二是職業(yè)院校辦學(xué)績效評價(jià)方式一刀切。站在政府教育主管部門立場，對所有職業(yè)院校辦學(xué)績效的考核用一套指標(biāo)體系來衡量是最方便的也貌似是最公平的。這一點(diǎn)在職業(yè)教育發(fā)展初期，無疑是非常有效的，其直接促進(jìn)了職業(yè)教育發(fā)展的規(guī)范化。但隨著職業(yè)教育內(nèi)涵建設(shè)的深入，差異化、特色化發(fā)展正成為職業(yè)院校發(fā)展的重要方向，政府教育主管部門已經(jīng)很難再用一個(gè)桿子量天下了。比如，對職業(yè)院校普遍使用的畢業(yè)生就業(yè)率指標(biāo)，其實(shí)際上的水分已經(jīng)成為社會(huì)大眾所詬病的對象，甚至每年都已成為高校輿情熱點(diǎn)之一。比如，在大多數(shù)高職院校都已經(jīng)過一輪人才培養(yǎng)工作評估的情況下，對辦學(xué)評估指標(biāo)體系的分類調(diào)整與優(yōu)化也已迫在眉睫。又比如，對職業(yè)院校教師隊(duì)伍建設(shè)績效上，過分強(qiáng)調(diào)論文專著等理論成果而對技術(shù)開發(fā)與推廣成果重視不夠，不分專業(yè)地過分強(qiáng)調(diào)教師個(gè)體的“雙師型”，等等。

三是在行業(yè)企業(yè)參與辦學(xué)上的“單邊”推動(dòng)。正如前文所探討的，在職業(yè)教育發(fā)展中政府職能的空泛化，直接導(dǎo)致職業(yè)教育產(chǎn)教融合、校企合作中存在單邊推動(dòng)的跛腿現(xiàn)象。從各級政府出臺的各項(xiàng)政策文件看，對行業(yè)企業(yè)參與職業(yè)教育辦學(xué)雖然也有很多針對性措施，比如對企業(yè)用工中資格準(zhǔn)入的獎(jiǎng)勵(lì)，接收職業(yè)院校畢業(yè)生實(shí)習(xí)就業(yè)的獎(jiǎng)勵(lì)，等等。但從筆者對企業(yè)調(diào)研訪談情況看，這些政策措施在實(shí)踐中要么不被周知，要么沒有明確的執(zhí)行主體，要么在執(zhí)行時(shí)相關(guān)部門之間推諉扯皮，導(dǎo)致企業(yè)享受這些優(yōu)惠政策措施時(shí)或者實(shí)際存在“玻璃門”，或者因投入精力成本過大而主動(dòng)放棄。就這種普遍現(xiàn)象而言，非職業(yè)院校所能解決，也非教育行政部門所能解決，必須有賴于政府各相關(guān)部門之間的系統(tǒng)性密切協(xié)作。

三、職業(yè)教育發(fā)展中政府職能的改進(jìn)策略

為了推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育的全面健康協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，各級政府應(yīng)破除慣性思維和經(jīng)驗(yàn)主義，按照十八屆三中全會(huì)所提出的全面深化改革的目標(biāo)與要求，著眼政府職能轉(zhuǎn)變，從分級落實(shí)政府責(zé)任入手，著力優(yōu)化職業(yè)教育的治理架構(gòu)，著力激發(fā)職業(yè)教育的辦學(xué)活力。這也應(yīng)該成為職業(yè)教育發(fā)展中改進(jìn)政府職能的基本方向。

（一）分級落實(shí)責(zé)任，優(yōu)化政府職能結(jié)構(gòu)

對照前文所闡述的職業(yè)教育發(fā)展中政府職能的核心定位，無論是優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，還是優(yōu)化資源配置，都應(yīng)該按照《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》中提出的“?；尽⒋俟健币髞矸旨壜鋵?shí)好政府責(zé)任。

一是?；?。作為中央政府而言，應(yīng)著力于國家職業(yè)教育發(fā)展頂層設(shè)計(jì)的健全和完善，全面架構(gòu)起支撐、推動(dòng)乃至引領(lǐng)國家職業(yè)教育改革發(fā)展的制度體系，為職業(yè)教育改革發(fā)展夯實(shí)制度基礎(chǔ)。作為省級政府而言，應(yīng)全面執(zhí)行和落實(shí)國家支持職業(yè)教育發(fā)展的政策措施，并著力于區(qū)域現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)，深化區(qū)域創(chuàng)新，立足區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)和轉(zhuǎn)型升級需求，提升職業(yè)教育產(chǎn)教融合、校企合作的實(shí)效性，為職業(yè)教育改革發(fā)展夯實(shí)環(huán)境基礎(chǔ)。作為市縣政府而言，則應(yīng)著力于區(qū)域內(nèi)職業(yè)教育辦學(xué)資源的統(tǒng)籌，著力于行業(yè)企業(yè)參與職業(yè)教育辦學(xué)積極性的調(diào)動(dòng)和激發(fā)，著力于職業(yè)院校服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展能力的建設(shè)與提升，為職業(yè)教育改革發(fā)展夯實(shí)實(shí)踐基礎(chǔ)。

二是促公平。中央政府應(yīng)結(jié)合財(cái)稅體制改革，加大對職業(yè)教育發(fā)展尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展的轉(zhuǎn)移支付力度，并著力從項(xiàng)目化建設(shè)向常態(tài)化保障轉(zhuǎn)變，從扶優(yōu)扶強(qiáng)為主向扶強(qiáng)助弱并重轉(zhuǎn)變，以促進(jìn)不同區(qū)域之間和不同類型職業(yè)院校之間的均衡發(fā)展。省級政府則應(yīng)加大職業(yè)教育政策資源的統(tǒng)籌力度，既要著力引導(dǎo)職業(yè)院校提升服務(wù)區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的能力，又要著力引導(dǎo)部分職業(yè)院校增強(qiáng)服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展和“四化”同步的意識，以全面促進(jìn)職業(yè)教育的區(qū)域均衡發(fā)展、產(chǎn)業(yè)平衡發(fā)展和院校公平發(fā)展。市縣政府則應(yīng)立足實(shí)際，全面落實(shí)上級政府各項(xiàng)政策措施，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)職業(yè)教育辦學(xué)資源的統(tǒng)籌利用與集約共享，著力引導(dǎo)職業(yè)院校圍繞區(qū)域產(chǎn)業(yè)需求推進(jìn)差異化錯(cuò)位發(fā)展，同時(shí)加強(qiáng)對職業(yè)院校辦學(xué)的監(jiān)督與管理，確保職業(yè)教育面向人人的公平性。

（二）完善治理架構(gòu)，明確職能實(shí)施主體

職業(yè)教育現(xiàn)行治理架構(gòu)，力圖通過多元舉辦體制來調(diào)動(dòng)和激發(fā)全社會(huì)和各行各業(yè)參與職業(yè)教育辦學(xué)的積極性，但同時(shí)也帶來了管理運(yùn)行和資源集約上的行政壁壘。從長遠(yuǎn)來看，這無疑是非常不利于職業(yè)教育可持續(xù)發(fā)展的。就當(dāng)前而言，這種治理架構(gòu)可以通過管辦評分離和省市兩級統(tǒng)籌來進(jìn)行優(yōu)化，既繼續(xù)保持其內(nèi)在的合理性與積極意義，又為職業(yè)教育發(fā)展不斷注入新的生機(jī)和活力。

一是深化管辦評分離。從“管”的角度，應(yīng)從法律和制度上落實(shí)教育行政部門作為區(qū)域內(nèi)所有職業(yè)院校主管部門的主管責(zé)任，應(yīng)通過制定實(shí)施生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)來落實(shí)職業(yè)院校舉辦方的舉辦責(zé)任。從“辦”的角度，應(yīng)充分落實(shí)職業(yè)院校辦學(xué)自主權(quán)，在其專業(yè)設(shè)置與調(diào)整、人事分配制度等重要事項(xiàng)上尊重并保障職業(yè)院校的積極性和能動(dòng)性。從“評”的角度，應(yīng)在教育行政部門的指導(dǎo)下，充分借助行業(yè)組織的作用，充分引入崗位評價(jià)和社會(huì)評價(jià)，既要保障好政府的監(jiān)管職責(zé)，也要發(fā)揮好市場的評價(jià)機(jī)制，二者不可偏廢。

二是強(qiáng)化省市兩級統(tǒng)籌。省市兩級統(tǒng)籌的目的其實(shí)很簡單，就是要有效實(shí)現(xiàn)政府在職業(yè)教育發(fā)展中的核心職能定位：優(yōu)化發(fā)展環(huán)境與優(yōu)化資源配置。要實(shí)現(xiàn)省市兩級統(tǒng)籌，必須要有一個(gè)合適的組織架構(gòu)來予以保證。結(jié)合當(dāng)前實(shí)際，從相對高效的角度出發(fā)，應(yīng)在省級層面成立加快現(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展促進(jìn)指導(dǎo)委員會(huì)，變聯(lián)席會(huì)議制度為委員會(huì)制度，建議由常務(wù)副省長任委員會(huì)主任，教育、財(cái)政、人社及其他各行業(yè)主管部門作為委員會(huì)成員單位。委員會(huì)下設(shè)辦公室，作為今后較長一段時(shí)期內(nèi)統(tǒng)籌指導(dǎo)區(qū)域職業(yè)教育改革發(fā)展的常設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)在省級教育行政部門，由省級教育行政部門副職任辦公室主任，并整合現(xiàn)有高等職業(yè)教育和中等職業(yè)教育的管理資源，負(fù)責(zé)對區(qū)域職業(yè)教育改革的指導(dǎo)與管理。在省轄市層面，也應(yīng)相應(yīng)成立相關(guān)委員會(huì)并落實(shí)人員組成，同時(shí)可大力發(fā)展區(qū)域性職業(yè)教育聯(lián)盟，以借助聯(lián)盟架構(gòu)下職業(yè)教育專業(yè)集群與區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群的對接協(xié)作來實(shí)現(xiàn)政府對區(qū)域職業(yè)教育的統(tǒng)籌管理與指導(dǎo)。在組織架構(gòu)相對完善的基礎(chǔ)上，省市兩級統(tǒng)籌即可以通過管理資源與辦學(xué)資源兩個(gè)方面的集約作為切入點(diǎn)［7］，創(chuàng)新區(qū)域職業(yè)教育發(fā)展，以有效實(shí)現(xiàn)政府職能。

（三）激發(fā)辦學(xué)活力，加快政府職能轉(zhuǎn)變

改進(jìn)政府職能的立足點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)，就是要加快政府職能轉(zhuǎn)變。而政府職能轉(zhuǎn)變的核心，就是要通過政策激勵(lì)和引導(dǎo)來充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，激發(fā)職業(yè)教育相關(guān)主體參與職業(yè)教育辦學(xué)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。從目前看，至少可以從以下三個(gè)方面進(jìn)行努力。

一是著力引導(dǎo)推動(dòng)行業(yè)企業(yè)深度參與職業(yè)院校辦學(xué)。就區(qū)域職業(yè)教育而言，應(yīng)以培育區(qū)域性行業(yè)組織作為突破口來提升產(chǎn)教融合、校企合作的深度和廣度。其一，可立足產(chǎn)業(yè)鏈，引導(dǎo)龍頭企業(yè)帶動(dòng)。作為地方政府，應(yīng)圍繞區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際，借助龍頭企業(yè)在行業(yè)內(nèi)的資源優(yōu)勢、信息優(yōu)勢和品牌優(yōu)勢，通過各種方式來鼓勵(lì)引導(dǎo)其承擔(dān)本區(qū)域本行業(yè)技術(shù)技能人才規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)的制定以及技術(shù)技能人才需求的預(yù)測預(yù)警等職能，鼓勵(lì)引導(dǎo)其深入?yún)⑴c到產(chǎn)業(yè)鏈與職業(yè)教育相關(guān)專業(yè)群的對接協(xié)作中去，鼓勵(lì)引導(dǎo)其積極參與本行業(yè)校企合作的指導(dǎo)與協(xié)調(diào)。其二，可立足企業(yè)群，引導(dǎo)小微企業(yè)抱團(tuán)，這在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)顯得更有價(jià)值。地方政府應(yīng)通過各種方式，立足中小企業(yè)群，鼓勵(lì)和引導(dǎo)本地同行企業(yè)整合力量、抱團(tuán)發(fā)展。這種區(qū)域性行業(yè)組織并不一定需要什么統(tǒng)一的外在形式，只要能一定程度上實(shí)現(xiàn)行業(yè)資源的集聚整合功能，就應(yīng)該得到鼓勵(lì)與支持［8］。總之，就是要在本地產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)與職業(yè)教育發(fā)展之間架起一道合作之橋，其根本目的是從普遍意義上降低企業(yè)技術(shù)技能人才隊(duì)伍建設(shè)的成本。

二是著力引導(dǎo)推動(dòng)職業(yè)院校高效服務(wù)行業(yè)企業(yè)發(fā)展。地方政府應(yīng)積極支持職業(yè)院校，依托區(qū)校合作、企校合作、校校合作，大力推動(dòng)區(qū)域內(nèi)專業(yè)技術(shù)人才、技術(shù)、設(shè)備設(shè)施、信息等方面資源的高效整合，真正形成若干個(gè)能夠服務(wù)乃至可以支撐區(qū)域重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資源平臺，并以這種平臺為基礎(chǔ)，突破制約職業(yè)院校創(chuàng)新與服務(wù)能力提升的體制機(jī)制障礙，打破職業(yè)院校與其他合作主體間的體制性壁壘，充分釋放出各方人才、資源、信息、技術(shù)等方面要素在共同做好社會(huì)服務(wù)上的活力［9］。同時(shí)，地方政府對職業(yè)院校的財(cái)政投入應(yīng)該視為政府面向職業(yè)院校購買服務(wù)，并成為一個(gè)普遍意義上的常態(tài)化機(jī)制，且逐步建立起職業(yè)院校服務(wù)區(qū)域發(fā)展的績效考核指標(biāo)體系。這種考核指標(biāo)體系，應(yīng)該在實(shí)踐中不斷充實(shí)和完善，既要保持一定的穩(wěn)定性，也要圍繞區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展保持一定的靈活性。而這種靈活性應(yīng)充分體現(xiàn)地方政府對職業(yè)院校的目標(biāo)期待，并通過相應(yīng)政策引導(dǎo)對職業(yè)院校辦學(xué)改革起到良好的促進(jìn)作用。

三是著力引導(dǎo)推動(dòng)職業(yè)院校畢業(yè)生本地就業(yè)與對口就業(yè)。如何為區(qū)域產(chǎn)業(yè)提供及時(shí)、足夠的技術(shù)技能人才供給，如何培養(yǎng)更多的技術(shù)技能人才在本地就業(yè)創(chuàng)業(yè)，如何留住職業(yè)院校畢業(yè)生在本地就業(yè)創(chuàng)業(yè)，已經(jīng)成為地方政府的重要職責(zé)，也已經(jīng)成為職業(yè)院校的重要使命。在這一點(diǎn)上，江蘇無錫市關(guān)于“技能綠卡”的做法非常值得各地學(xué)習(xí)借鑒［10］。但無論是何種促進(jìn)措施，地方政府必須要通過強(qiáng)化制度執(zhí)行來確保相關(guān)政策的落地生根。

［1］王玲，柳連忠.職業(yè)教育的政府主導(dǎo)職能分析［J］.職教論壇，2011（1）：45-46.

［2］郎群秀，馮躍霞.職業(yè)教育發(fā)展中的政府職能［J］.職教論壇，2010（28）：10.

［3］琳達(dá)·克拉克，克里斯托弗·溫奇.職業(yè)教育：國際策略、發(fā)展與制度［M］.北京：外語教學(xué)與研究出版社，2011：32-33.

［4］戴維·查普曼，安·奧斯汀.發(fā)展中國家的高等教育：環(huán)境變遷與大學(xué)的回應(yīng)［M］.北京大學(xué)出版社，2009：55.

［5］國務(wù)院.關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定［Z］.國發(fā)〔2002〕16號.

［6］李劍平.過半省份職校生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)仍“紙上談兵”［N］.中國青年報(bào)，2013-06-17（06）.

［7］吳一鳴.以資源集約為切入點(diǎn)創(chuàng)新職教發(fā)展［N］.中國教育報(bào)，2012-09-05（06）.

［8］吳一鳴.論職業(yè)教育發(fā)展中行業(yè)指導(dǎo)的功能實(shí)現(xiàn)與改進(jìn)策略［J］.職教論壇，2014（10）：7.

［9］吳一鳴.高職教育服務(wù)社會(huì)的思維起點(diǎn)與戰(zhàn)略把握［J］.教育與職業(yè)，2013（20）：17.

［10］馬薇.無錫面向大學(xué)生推“技能綠卡”［N］.新華日報(bào)，2011-07-07（A7）.

責(zé)任編輯韓云鵬

吳一鳴（1978-），男，安徽桐城人，安慶職業(yè)技術(shù)學(xué)院副研究員，研究方向?yàn)楦呗毥逃c區(qū)域發(fā)展；孫曉雷（1975-），男，安徽蕪湖人，蕪湖職業(yè)技術(shù)學(xué)院教授，研究方向?yàn)楦呗毥逃芾怼?/p>

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“區(qū)域創(chuàng)新視角下高職教育集約化發(fā)展研究——基于皖、鄂、蘇三省的實(shí)證調(diào)查”（編號：12YJC880120），主持人：吳一鳴；安徽省高等教育振興計(jì)劃重大教學(xué)改革研究項(xiàng)目 “系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)視角下推動(dòng)安徽省高職教育內(nèi)涵式發(fā)展對策研究”（編號：2013zdjy184），主持人：吳一鳴；2011年安徽省質(zhì)量工程項(xiàng)目“校企雙主體合作育人的卓越技能型人才培養(yǎng)模式創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)研究”（編號：299），主持人：孫曉雷。

G710

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1001-7158（2015）01-0009-06