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    土地出讓金的法律問題探討

    2015-02-01 01:23:49宋振榜
    資源導(dǎo)刊 2015年12期
    關(guān)鍵詞:程序法律

    ◎宋振榜

    土地出讓金的法律問題探討

    ◎宋振榜

    隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和城市建設(shè)的快速發(fā)展,建設(shè)用地需求量越來越大,國(guó)家土地行政主管部門代表國(guó)家行使對(duì)國(guó)有土地的處分權(quán),同符合條件的土地使用權(quán)申請(qǐng)人簽訂土地出讓合同,土地使用者依照合同向國(guó)家繳納土地出讓金,從而獲取土地使用權(quán)。而土地出讓金的欠繳等一系列問題也隨之而來,導(dǎo)致了國(guó)有資產(chǎn)流失。

    在實(shí)踐中,有的機(jī)關(guān)自行委托中介機(jī)構(gòu)評(píng)估地價(jià),以此認(rèn)定為出讓金,并作為土地資產(chǎn)流失額,追究相關(guān)人員的法律責(zé)任。這種做法一是沒有真正了解土地出讓金的形成機(jī)制,二是不符合法定職權(quán)和程序,三是缺少自行認(rèn)定的法律依據(jù),四是代行了他人權(quán)益。除非法律另有特別授權(quán)方可實(shí)施。

    土地出讓金的形成是經(jīng)法定程序和權(quán)限,并經(jīng)特定的市場(chǎng)規(guī)則產(chǎn)生,區(qū)別于民事行為造成損失的核算方式。所以,任何機(jī)關(guān)自定出讓金數(shù)額必將超越相關(guān)法律。

    一、出讓土地的概念和基本條件

    《城市房地產(chǎn)管理法》第八條規(guī)定:“土地使用權(quán)出讓,是指國(guó)家將國(guó)有土地使用權(quán)……在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者,由土地使用者向國(guó)家支付土地使用權(quán)出讓金的行為?!?/p>

    這一規(guī)定告訴我們,土地出讓方是指國(guó)家,具體由市縣兩級(jí)人民政府代行國(guó)家權(quán)利,而另一方受讓人必須向國(guó)家支付出讓金,雙方自愿成就,缺一不可。缺少任何一方出讓土地行為不成立,也就無從談起出讓金數(shù)額(損失額)。但長(zhǎng)期以來有的機(jī)關(guān)自定出讓金,既沒有政府對(duì)出讓土地的批準(zhǔn),也沒有土地受讓人行使權(quán)利。因此,自定出讓金的做法只能成為虛構(gòu)。

    二、出讓土地涉及多部法律規(guī)范

    市縣政府批準(zhǔn)出讓土地使用權(quán)是行政許可事項(xiàng),既受《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》等法律法規(guī)的規(guī)范,也受《行政許可法》調(diào)整。

    《行政許可法》第四條規(guī)定:“設(shè)定和實(shí)施行政許可,應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序?!备鶕?jù)這一規(guī)定,土地使用權(quán)的出讓未經(jīng)市縣政府批準(zhǔn),并經(jīng)法定條件和程序運(yùn)作,出讓金也就無從產(chǎn)生。

    不僅如此,在出讓土地之前,還涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)保、文物、林業(yè)等前置批準(zhǔn)的法律規(guī)范,各有相應(yīng)部門的管理職權(quán)和許可條件,自行確認(rèn)出讓金也必然違反諸多部門法律和超越其執(zhí)法權(quán)限。

    三、出讓土地的基本條件和程序

    出讓土地是建立在國(guó)有土地之上。如是集體土地,不存在土地出讓事宜,也就不存在出讓金問題。目前,我國(guó)對(duì)集體土地尚不實(shí)行有償使用,有些機(jī)關(guān)對(duì)集體土地也自行委托評(píng)估出讓金,首先是代行了國(guó)家征收土地的職權(quán),其次是代行了政府供地權(quán),即行政許可權(quán),除此,也代替了受讓人的接受權(quán)。

    出讓土地有以下基本條件和程序:首先是國(guó)有土地,并符合建設(shè)規(guī)劃,由土地、城建、規(guī)劃、財(cái)政等多部門制定出讓方案、經(jīng)政府批準(zhǔn),由土地管理部門實(shí)施出讓。土地管理部門是實(shí)施土地出讓的執(zhí)法主體:一是委托評(píng)估出讓土地的基礎(chǔ)價(jià);二是由專門機(jī)構(gòu)確定出讓低價(jià);三是經(jīng)協(xié)議或招拍掛程序,在不低于出讓底價(jià)的情況下,其成交額即為出讓金。此后,土地管理部門與受讓人簽訂出讓合同,土地使用者繳納出讓金,辦理登記,領(lǐng)取土地使用權(quán)證,取得使用權(quán)。以上主要法定程序和條件缺一不可。

    四、土地出讓金由三部分要素構(gòu)成

    國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》規(guī)定:“國(guó)有土地使用權(quán)收入是政府以出讓等方式配置國(guó)有土地使用權(quán)取得的全部土地價(jià)款,包括受讓人支付的征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用、土地前期開發(fā)費(fèi)用和土地收益等。土地價(jià)款的具體范圍包括:以招標(biāo)、拍賣、掛牌和協(xié)議方式出讓國(guó)有土地使用權(quán)所確定的總成交價(jià)款。”根據(jù)該項(xiàng)規(guī)定,土地估價(jià)機(jī)構(gòu)評(píng)估出的土地價(jià)不包括經(jīng)過協(xié)議或招拍掛成交的增值部分。土地征收和拆遷補(bǔ)償只是市場(chǎng)環(huán)境下的土地成本,增值部分是土地收益,三者合成才是土地出讓金。

    根據(jù)以上機(jī)制,除經(jīng)法定程序和受讓人親臨現(xiàn)場(chǎng)成交的價(jià)款外,其他機(jī)關(guān)或個(gè)人自定或委托核定的價(jià)額都不是出讓金。因此,自定出讓金,因缺少實(shí)現(xiàn)土地收益的法定程序和條件,無法實(shí)現(xiàn)土地收益,這也是造成國(guó)有土地資產(chǎn)流失的情節(jié)。把土地成本誤認(rèn)為出讓金是與法不符的。

    五、出讓土地是行政許可事項(xiàng)

    《土地管理法》第四十四條規(guī)定:“……具體建設(shè)項(xiàng)目用地可以由市、縣人民政府批準(zhǔn)?!?此為行政許可。

    《行政許可法》第四條規(guī)定:“設(shè)定和實(shí)施行政許可,應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序。”第十六條第四款規(guī)定:“法規(guī)、規(guī)章對(duì)實(shí)施上位法設(shè)定的行政許可作出的具體規(guī)定,不得增設(shè)行政許可;對(duì)行政許可條件作出的具體規(guī)定,不得增設(shè)違反上位法的其他條件?!?/p>

    根據(jù)以上規(guī)定,確定土地出讓金只有經(jīng)法定的權(quán)限和程序,他人無權(quán)自定。沒有受讓人的定價(jià)更是不可取的。

    《行政許可法》第八十三條第二款規(guī)定:“……不符合本法規(guī)定的,自本法施行之日起停止執(zhí)行?!睋?jù)此,即便有其他不一致的相關(guān)規(guī)定,也是停止適用的。

    該規(guī)定屬于特別規(guī)定,法律效力高于其他法律。這也是社會(huì)主義法制統(tǒng)一的體現(xiàn)。

    六、堅(jiān)持依法執(zhí)法促進(jìn)社會(huì)文明

    《憲法》第五條規(guī)定:“……國(guó)家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)……任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”黨的十八大以來,黨和國(guó)家極力推進(jìn)依法治國(guó)和依法行政,無論是司法還是行政,均應(yīng)依法辦事,執(zhí)法有據(jù),依法服人,既要維護(hù)國(guó)家權(quán)益,也要防止追責(zé)不當(dāng)。

    (作者單位:河南省國(guó)土資源廳)

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