改革與創(chuàng)新南京社會養(yǎng)老服務體制機制的研究

金 雁 王玉珍

(中共南京市委黨校 江蘇 南京 210046)

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改革與創(chuàng)新南京社會養(yǎng)老服務體制機制的研究

金 雁 王玉珍

(中共南京市委黨校 江蘇 南京 210046)

面對嚴峻的老齡化挑戰(zhàn)，圍繞“老有宜養(yǎng)”的目標，南京確立了政府、社會、市場多元合作供給的以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐的社會養(yǎng)老服務體系，解決了社會養(yǎng)老服務發(fā)展的方向問題，但是如何保障這種模式和體系充分實現(xiàn)它的效能并得以持續(xù)發(fā)展的體制機制還沒有真正建立和完善起來。體制機制的改革滯后已經成為南京社會化養(yǎng)老服務發(fā)展最為重要的制約因素。

養(yǎng)老服務；體制機制；南京

一、引言

南京是全國最早進入老齡化行列的城市之一，而且老齡化的形勢十分嚴峻，呈現(xiàn)出“五高”的顯著特征。一是高基數(shù)，截止到2013年底，60周歲以上的老年人已經達到120.75萬人，占戶籍人口的比重達到了18.5%。剔除在寧的100萬大學生和駐軍，實際老齡化率已經達到了23%，即已經達到深度老齡化的程度；二是高增速。老年人口的增長率達到4%，遠遠超過0.3%左右的人口自然增長率；三是高齡化。2013年底，80周歲以上的老年人口為18萬，占老年人口的比重達到15%；四是高素質。南京老年人口中高中文化比重，尤其是大專以上文化程度的比重在全國城市里面幾乎是首屈一指；五是高需求。此外，南京的老齡化還伴隨著未富先老、家庭規(guī)模小型化、空巢化等現(xiàn)象，養(yǎng)老服務的供需矛盾更加突出。盡管南京市很早意識到社會養(yǎng)老服務體系建設的迫切性，在全國先行先試，但是，發(fā)展至今，各種發(fā)展瓶頸逐步顯現(xiàn)，如，用地難問題、民辦養(yǎng)老服務組織發(fā)展問題、醫(yī)養(yǎng)融合問題、各類資源的整合問題等等，這些發(fā)展瓶頸的背后實際上都是深層次的體制機制問題?？梢哉f，雖然南京很早就確立了政府、社會、市場多元合作供給的以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐的社會養(yǎng)老服務體系，解決了社會養(yǎng)老服務發(fā)展的方向問題，但是，如何保障這種模式和體系充分實現(xiàn)它的效能并得以持續(xù)發(fā)展的體制機制還沒有真正建立和完善起來，體制機制的改革滯后，已經成為南京社會化養(yǎng)老服務發(fā)展最為重要的制約因素。

與傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老和單純的政府養(yǎng)老不同，社會養(yǎng)老服務體系的核心是政府、市場、社會、家庭、個人等多元主體的合作供給，其運作績效一方面取決于各供給主體的發(fā)育狀況和它們對養(yǎng)老服務的參與度，同時，更取決于各個主體間的合作狀況，即服務目標的一體化、服務資源的整合化、服務供給過程的合作化。綜觀目前南京社會化養(yǎng)老服務體系的構建與運行狀況，還遠未達到這種水平，甚至出現(xiàn)諸多合作困境，使養(yǎng)老服務的供給在一定程度上偏離公共價值，導致服務供給中的服務水平不高和服務資源的低效益。由此，我們認識到：養(yǎng)老服務體制機制研究的核心和關鍵是各類主體間的合作關系，只有正確認識和把握這些關系，才能構建起適合南京市情和社會化養(yǎng)老服務體系內在要求的體制機制。

二、南京社會養(yǎng)老服務體制機制的創(chuàng)新及成效

面對嚴峻的老齡化挑戰(zhàn)，南京市委市政府以社會化為導向，確立了“以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐”的社會化養(yǎng)老服務體系建設目標，把社會化養(yǎng)老服務體系建設納入社會建設和社會管理創(chuàng)新大局進行統(tǒng)籌謀劃、高位推進，同時，強化制度創(chuàng)新，出臺了一系列的政策文件，為社會化養(yǎng)老服務體系的建設提供良好的體制機制環(huán)境，構建起具有南京特色的社會化養(yǎng)老服務體系。

(一)供給主體創(chuàng)新：形成了政府主導、社會廣泛參與的多元化格局

2006年，南京市在全國率先出臺《關于動員社會加快發(fā)展老年人社會福利機構的意見》，明確提出“充分調動各級政府和社會各方面積極性”、“吸引社會各界力量廣泛參與”、“投資主體多元化”、“運作機制市場化”等養(yǎng)老服務發(fā)展的總體思路和基本原則。幾年來，政府一方面在制度建設、基礎平臺建設、項目規(guī)劃、行業(yè)規(guī)范等方面發(fā)揮對養(yǎng)老服務體系的主導作用，另一方面，通過全方位的扶持政策為各種社會力量進入養(yǎng)老服務領域提供經濟激勵和初始動力。例如，不斷降低社會組織準入條件，特別是對申請居家養(yǎng)老服務的社會組織，不僅零門檻進入還能獲得財政補貼；對于符合條件的社會辦養(yǎng)老機構，在規(guī)劃立項、資質審批、稅收規(guī)費等方面給予優(yōu)惠，并且給予建設和運營等方面的資金扶持。2013年底，全市有民辦養(yǎng)老機構191家，床位20205張，分別占總數(shù)的62%和43.7%。在全市覆蓋城鄉(xiāng)的1200多家居家養(yǎng)老服務中心中，民營的304家，占25%。養(yǎng)老服務供給主體多元合作的格局已初步形成，社會組織已成為南京養(yǎng)老服務的主體和中堅力量。

(二)合作機制創(chuàng)新：探索個性化多樣化的組織形態(tài)

政府、社會、市場多元服務供給主體在養(yǎng)老服務體系中的職責分工不同、資源稟賦不同、運作機制不同，因而，各主體間的合作互動成為社會化養(yǎng)老服務體系的靈魂。在社會化養(yǎng)老服務實踐中，南京各區(qū)因地制宜、大膽探索，形成了運作多元、南京特色鮮明的多種合作組織形態(tài)。在居家養(yǎng)老服務中，2003年，鼓樓區(qū)率先創(chuàng)立以“政府購買服務、民間組織運作”為特色，“項目委托”為運作機制的“居家養(yǎng)老服務網”，被譽為“中國式城市養(yǎng)老的鼓樓樣本”。近年來，這種合作形式日漸成熟，逐步覆蓋了全市城鄉(xiāng)各地。在養(yǎng)老機構的建設中，從2002年開始，南京市“先行先試”，形成了公辦公營、公辦民營、公租民營、公建民營、公助民營等多種各具特色的政府、社會、市場的合作方式。

(三)養(yǎng)老福利供給和輸送機制創(chuàng)新：建立政府服務購買機制和補貼機制

作為一項準公共服務，養(yǎng)老服務是社會福利的重要組成部分，政府承擔著主導和重要的供給責任。如何合理高效地將政府提供的養(yǎng)老福利輸送給服務對象？南京以充分發(fā)揮社會主體作用，構建“政府引導、社會主力、市場補充”的養(yǎng)老服務新格局為導向，積極探索、大膽創(chuàng)新。一是建立養(yǎng)老服務的政府購買機制。從2003年開始，南京以鼓樓區(qū)為試點，探索建立了政府買單、民間組織運作的“政府購買居家養(yǎng)老服務制度”，為城市高齡困難獨居老人提供生活照料等家政服務，取得較好的效果，目前已在全市全面推開。二是建立養(yǎng)老機構的資金補貼機制。2006年南京率先出臺養(yǎng)老床位資助和機構運營補貼政策，各區(qū)也積極出臺配套措施，鼓勵社會力量參與養(yǎng)老床位建設。截止 2014年底，全市共吸引社會投資養(yǎng)老機構建設資金1.29億元；政府用406.7萬元的床位補貼，引導社會新增了養(yǎng)老機構床位1145張。

(四)資源整合機制創(chuàng)新：搭建了多層次多樣化的“橋梁性”平臺

分散于多元主體中的養(yǎng)老服務資源能否有效整合是社會養(yǎng)老服務供給體系的關鍵性制約因素。目前，南京已經初步搭建起三類資源整合的“橋梁性”平臺。一是搭建市、區(qū)、社區(qū)三級養(yǎng)老服務平臺，整合社會居家養(yǎng)老資源。2014年5月，南京市社區(qū)居家養(yǎng)老服務綜合中心投入運營，承擔起養(yǎng)老服務信息呼叫平臺、民政12349服務熱線、居家養(yǎng)老服務組織的孵化基地、培訓中心、管理與技術支持中心、居家養(yǎng)老組織和服務評估等七項功能。全市各區(qū)均成立專業(yè)組織運營的虛擬養(yǎng)老院，承擔本區(qū)養(yǎng)老服務呼叫、管理和指導功能，并作為市養(yǎng)老服務呼叫的二級平臺。城鄉(xiāng)社區(qū)則以居家養(yǎng)老服務站、日間照料中心、老年配餐中心、老年康復中心等為依托，為老人提供助餐、助浴、助潔、助急、助醫(yī)等全方位的服務。二是建立行業(yè)組織聯(lián)盟平臺，整合各行業(yè)養(yǎng)老服務資源。2006年成立的南京市社會福利服務協(xié)會，作為各類養(yǎng)老機構的“娘家”，成為行業(yè)利益的訴求者和協(xié)調者、行業(yè)行為的規(guī)范者、教育培訓等行業(yè)服務的提供者以及政府工作的合作者，對推進南京機構養(yǎng)老的發(fā)展起到了重要的作用。由市居家養(yǎng)老服務協(xié)會牽頭，匯集全市10個服務行業(yè)協(xié)會、22個骨干品牌養(yǎng)老服務組織、13個培訓組織、9個評估組織，建立了“南京市行業(yè)協(xié)會聯(lián)席會議”、“南京市養(yǎng)老服務組織聯(lián)盟”、“南京市培訓組織聯(lián)盟”和“南京市評估組織聯(lián)盟”等4個服務團體聯(lián)盟。行業(yè)組織聯(lián)盟平臺的建立為行業(yè)內各成員組織營造了一個良好的交流、合作、發(fā)展的環(huán)境和氛圍，有效地促進了行業(yè)內養(yǎng)老服務資源的整合，規(guī)范了行業(yè)的發(fā)展、提高了各成員企業(yè)和社會組織的運營能力。三是搭建“醫(yī)養(yǎng)融合”平臺，整合醫(yī)療和養(yǎng)老資源。目前，南京已全面推廣“醫(yī)養(yǎng)融合”，通過養(yǎng)老機構內設醫(yī)療機構并低門檻納入醫(yī)保定點、對康復護理機構實施床日單元結算、提高家庭病床報銷比例等多種途徑使“醫(yī)養(yǎng)融合”得到全面發(fā)展。全市醫(yī)養(yǎng)型養(yǎng)老機構達205家，占總數(shù)的71.4%；醫(yī)養(yǎng)型社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心357個，占總數(shù)的29.7%。

三、制約南京養(yǎng)老服務發(fā)展的體制機制瓶頸

通過幾年的實踐，南京的養(yǎng)老服務體系建設取得了很大的成效，形成了一些特色，為養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展提供了很好的基礎。但是，養(yǎng)老服務體系建設的每一項創(chuàng)新，都會遇到來自方方面面的困難和阻力，特別是體制機制方面問題尤為突出。主要表現(xiàn)在：

(一)政府推進機制不合理，主導作用未能充分顯現(xiàn)

養(yǎng)老服務的多元合作供給是南京養(yǎng)老服務體系發(fā)展的方向，在這一體系中，政府的職能定位和行政行為的合理化，具有關鍵性的意義。這是因為，一方面，基于社會養(yǎng)老服務的“準公共產品”性質，政府在其供給中應處于主導地位；另一方面，我國社會養(yǎng)老服務的供給正處于由政府單一主體向多元主體轉變的過程中，能否突破“全能政府”的路徑依賴，處理好政府與社會、市場的關系是多元合作體系發(fā)展的重要制約因素。從南京近年來社會養(yǎng)老服務體系的推進過程看，政府在理念上和行為上尚存在一定的偏差。

從職能定位看，政府在社會養(yǎng)老服務體系中的職能“缺位”與“越位”、“錯位”并存。“缺位”表現(xiàn)為政府在養(yǎng)老服務的體制機制和基礎環(huán)境方面的建設力度不夠。如，養(yǎng)老服務的立法進程相對滯后、缺乏養(yǎng)老服務體系建設的專項規(guī)劃、部分政策因缺乏可操作性而難以落實、對社會組織參與社會養(yǎng)老服務供給的引導和激勵不足、對社會養(yǎng)老福利觀念更新的引導不力等等，從而導致政府對社會養(yǎng)老服務的主導作用未能充分發(fā)揮；“越位”表現(xiàn)為政府在社會養(yǎng)老服務體系中還沒有完全擺脫責任主體、服務主體、裁判主體于一身的狀況。如，在社會養(yǎng)老服務的管理體制中，行業(yè)協(xié)會等社會中介組織發(fā)育不良，組織體系不完備，未能真正實現(xiàn)管辦分離、政會分離；“錯位”表現(xiàn)為政府養(yǎng)老服務?；尽把┲兴吞俊辈蛔?，“錦上添花”有余。如，部分公辦養(yǎng)老機構服務對象錯位，“托底”職責未充分體現(xiàn)，卻與“社會”和“市場”搶業(yè)務，其收住的“托底”與不能自理老人比例偏低，自費和自理老人比例偏高，甚至有“包房”擠占公共養(yǎng)老資源的現(xiàn)象。

從工作體制看，老齡委、老齡辦等老齡工作部門相對弱勢，無權、無錢、人手不足，缺乏必要的強制力和協(xié)調手段，同時，與老齡工作相關的其他政府部門又缺乏主動配合的內在動力，被動應付或推脫，導致養(yǎng)老服務工作常常是民政等少數(shù)部門唱“獨角戲”。目前養(yǎng)老服務工作中的許多困境，如醫(yī)養(yǎng)融合、用地難等等皆源于此。

從行為方式看，大多采取行政化和運動式的推進方式，這種方式在現(xiàn)階段雖有必要，但在一定程度上影響了養(yǎng)老服務體系建設的實際效果，出現(xiàn)諸多“盆景”現(xiàn)象。如，“一刀切”的硬性的養(yǎng)老服務床位和居家養(yǎng)老服務中心建設的數(shù)量指標和時限指標，未能考慮各地區(qū)、各社區(qū)的特點和具體情況，基層單位為達標或是只顧數(shù)量而忽視結構和質量，或是弄虛作假、濫竽充數(shù)，從而加劇養(yǎng)老服務機構的結構性矛盾，導致許多社區(qū)居家養(yǎng)老服務站只是掛牌而未能發(fā)揮實效。

(二)激勵機制不完善，社會組織參與養(yǎng)老服務供給頻現(xiàn)“志愿失靈”窘境

社會組織是養(yǎng)老服務體系的主體力量。目前，由于缺乏外在的和內在的激勵機制，這些組織多陷入運行甚至生存的困境。突出表現(xiàn)在：

一是缺乏可持續(xù)運行的資金投入機制，導致資金嚴重短缺。養(yǎng)老服務組織大多是非營利性的，其建設和運行資金主要來源于社會捐贈、政府投入和服務收費。囿于我國社會慈善發(fā)育程度不高、養(yǎng)老服務市場發(fā)育不良以及養(yǎng)老服務的準公共產品性質，目前，政府投入是養(yǎng)老服務組織最為重要的資金支撐。從機構養(yǎng)老看，雖然近幾年南京養(yǎng)老床位補貼、護理補貼和維修補貼的標準已有較大幅度的提高，但是與上海、北京、杭州等城市對民辦養(yǎng)老機構的每張10000—20000元左右的床位資助標準相比，仍然偏低，相對于南京養(yǎng)老機構的實際建設和運營成本而言，更是杯水車薪；而且，由于物價上漲等因素，服務人員工資、水電費、取暖費、伙食等支付成本越來越高，民營養(yǎng)老機構資金短缺，后續(xù)發(fā)展壓力很大。從社區(qū)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老看，市級財政和鼓樓、玄武、秦淮等部分區(qū)對居家養(yǎng)老服務中心的開辦予以了補貼，但是，開辦后的運營費用無從解決，大部分居家養(yǎng)老服務中心均面臨“收少支多、入不敷出”的困境，僅“掛牌”而沒有實際養(yǎng)老服務項目的“空殼”現(xiàn)象較為普遍。

二是缺乏養(yǎng)老設施建設專項規(guī)劃和相關的激勵和約束制度，用地用房成為制約社會組織參與養(yǎng)老服務的最大瓶頸。開發(fā)商沒有動力在新建小區(qū)中拿出一定面積建設養(yǎng)老服務設施，而舊小區(qū)的問題則更加難以解決；民辦養(yǎng)老機構“租巢養(yǎng)鳳”面臨居民的抵制和租金上漲的雙重困境；社區(qū)居家養(yǎng)老服務受制于老城區(qū)社區(qū)用房緊張而難以充分展開。

三是缺乏對民辦小型、家庭式養(yǎng)老機構的制度傾斜。嵌入在居民區(qū)中的收費相對低廉的小型、家庭式養(yǎng)老機構深受低收入老人的歡迎，擁有較大的市場需求。然而，按照養(yǎng)老機構許可前置條件，這些小型養(yǎng)老機構是難以通過審批取得合法地位的。如，消防驗收和備案不僅需要消防設施齊全，而且需要房屋有產權證，要求房屋用地是商業(yè)或醫(yī)衛(wèi)慈善用地而不是家庭住宅用地，導致部分靠租用農村集體土地用房或利用家庭住房開辦的養(yǎng)老院無法通過驗收或備案，從而成為“黑戶”或被迫關停，更無法獲得政府給予養(yǎng)老服務社會組織各種稅收優(yōu)惠和扶持政策。因此，有必要在規(guī)范的基礎上出臺針對養(yǎng)老機構的專項消防和環(huán)評辦法，適當簡化申辦要求，降低辦理難度。

四是缺乏人力資源激勵機制，極大地制約了民辦養(yǎng)老組織服務水平的提高。目前，南京的養(yǎng)老服務基本上以生活照料、文化娛樂、康復護理為主，服務范圍窄、層次低、技術含量不高，屬于較低水平的養(yǎng)老照護。究其原因，除了資金短缺的直接約束外，另一個最為重要的約束因素是民辦養(yǎng)老服務組織的人力資源困境。養(yǎng)老服務從業(yè)人員不僅薪酬待遇低、職業(yè)發(fā)展空間小、社會認可度不高、工作環(huán)境差、勞動強度大，而且，相關的人力資源激勵和管理制度嚴重缺失，專職工作人員往往面對戶口、檔案管理、人事流動、職稱、工資、福利、社會保障等方面的一系列困難，這些都成為制約民辦養(yǎng)老服務組織吸引和留住優(yōu)秀人才的重要限制因素。南京現(xiàn)有民辦養(yǎng)老機構護理員隊伍總體呈現(xiàn)“三低一高”的特點，即人數(shù)配比偏低、文化素質偏低、收入偏低和工作強度偏高。

五是民辦養(yǎng)老服務機構缺乏自主性和競爭激勵，不利于改善服務、提升效率。南京的民營養(yǎng)老服務組織，相當一部分本身就是由政府推動至上而下建立起來的，其行政依附性不言而喻，即使是那些自發(fā)建立的草根組織，也因為需要獲得政府的財政補貼和各項優(yōu)惠扶持政策而產生一定的依附性。這種行政依附性限制了養(yǎng)老服務組織的主動性、開拓性和自主空間。他們提供養(yǎng)老服務的內容、檔次和方式，不是根據老人的實際需求，而是完成政府下達的指標，因而其服務產品不夠細化、針對性不強。另一方面，目前南京的政府購買養(yǎng)老服務項目中有相當部分是采用非競爭性(項目委托)方式，這種方式雖然在現(xiàn)階段有其必然性，但同時也造成了政府購買行為的內部化和缺乏競爭激勵，容易形成養(yǎng)老服務供給方的壟斷地位，導致其服務質量下降與效率低下。

(三)整合機制不夠完善，養(yǎng)老服務資源整合的廣度和績效都有待提高

盡管南京近年來探索了形式多樣的養(yǎng)老服務資源整合路徑，但是大多還剛剛起步，其運作機制尚不完善，不論是資源整合的廣度還是績效都不盡如人意，需要進一步地深入探索。

從廣度看，各政府部門所掌握的養(yǎng)老服務資源，如醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、體育健身、生活照料、家政服務、信息資訊、服務人員等，由于分屬不同部門條塊管理，缺少有效的協(xié)調溝通、合理整合，呈現(xiàn)出條塊分割的“碎片化”狀態(tài)，未能形成合力；多元化的養(yǎng)老資源和服務能力，如家庭、宗教組織、高校志愿者、低齡老人等等，還需要進一步發(fā)掘和整合；各種不同性質的養(yǎng)老資源，如政府與社會組織、企業(yè)之間還沒有形成合理分工、有機融合、優(yōu)勢互補、協(xié)同作用的關系；機構、社區(qū)和居家養(yǎng)老之間的互動與整合不足，未能真正形成“三位一體”的運作格局。

從績效看，深入而卓有成效的資源整合必須建立在利益協(xié)調、利益分享、合作共贏的基礎上，但是，南京目前的資源整合大多還是淺層次的，或是行政手段的“拉郎配”，或是通過智能化養(yǎng)老服務平臺的信息串聯(lián)，如何進一步突出需求導向、強化利益紐帶、擴大集群效應，從而達到更為穩(wěn)定持續(xù)高效的整合績效，尚有許多問題需要研究。

四、創(chuàng)新體制機制完善南京社會養(yǎng)老服務體系

(一)優(yōu)化制度環(huán)境，完善工作機制，強化政府對社會養(yǎng)老服務的引導作用

首先，政府的觀念要轉、推進方式要變。也就是說，政府必須改變直接通過行政系統(tǒng)進行推動和管理的思維定勢和行為習慣，要探索通過法律和規(guī)劃的手段來優(yōu)化制度環(huán)境，以制度來引領和規(guī)范養(yǎng)老服務發(fā)展的治理模式。政府的主導作用，絕對不是權利和資源的高度集中，大包大攬，而是體現(xiàn)在推動立法、制訂規(guī)劃、訂立標準、政策引導、財政投入、依法監(jiān)管等方面。

其次，要健全制度架構，形成政府依法管理、社會公眾依法參與的社會養(yǎng)老服務發(fā)展格局。一是加快立法進程，強化法治保障。作為全國養(yǎng)老服務業(yè)綜合改革試點城市，南京不論是理念還是政策創(chuàng)制一直處在全國前列，具有較為成熟的地方立法條件，同時，南京養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展已到了一個瓶頸約束期，多元主體間的各種關系和行為迫切需要通過法律法規(guī)予以調整和規(guī)范，因此，應提請市人大將《南京市社會化養(yǎng)老服務促進條例》列入立法計劃，對全市的養(yǎng)老服務體系做出全面的制度設計；二是完善規(guī)劃體系，實現(xiàn)規(guī)劃引領。不僅要加強對老齡事業(yè)“十三五”規(guī)劃等總體規(guī)劃的研究制定力度，而且要提升規(guī)劃層次，將其納入全市經濟社會發(fā)展總體規(guī)劃中，同時，要加快《南京養(yǎng)老服務設施專項規(guī)劃》等專項規(guī)劃的制定與落實。

再次，完善養(yǎng)老服務工作體制，推動法律法規(guī)、規(guī)劃及各項政策的切實“落地”。特別要強調以“大老齡工作”的理念來修正政府各部門的觀念、整合各部門的資源，齊抓共管，形成合力；要強化組織保障，增強老齡委的統(tǒng)籌決策和管理職能，完善基層老齡工作網絡建設，形成黨政主導、民政牽頭、各部門配合、區(qū)街主抓的縱向到底、橫向到邊的工作網絡和“能統(tǒng)籌、有權威、可協(xié)調、易追責”的管理體制；要注重發(fā)展指標和扶持政策的科學性、合理性、可操作性，突出需求導向，同時考慮現(xiàn)實條件約束，制定出多層次、有區(qū)別的發(fā)展指標和扶持政策，減少“一刀切”、“齊步走”的做法。

(二)拓展養(yǎng)老服務資金渠道，形成多元投資的長效發(fā)展機制

目前，南京的社會養(yǎng)老服務發(fā)展普遍面臨著資金短缺的問題，公共投入單支柱傾向突出，社會和市場投入不足，為此，必須拓展養(yǎng)老服務資金渠道，建立多元化的投資機制。

一是完善財政投入機制。財政投入的作用是雙重的，不僅是養(yǎng)老服務業(yè)的重要資金支撐，而且擔負著對社會和市場資金的拉動和導向作用。因此，一方面，要加大投入。要明確各級政府的投入責任、要納入預算、要建立穩(wěn)定的增長機制，其增幅不應低于區(qū)域內老齡人口的增幅和財政收入的增幅，同時建立與南京人均可支配收入增幅和物價水平掛鉤的動態(tài)調整機制；另一方面，要明確財政投入重心，創(chuàng)新財政投入方式。財政投入重心要向“五類老人”(城鎮(zhèn)三無及農村五保老人、低保及低保邊緣老人、經濟困難的失能半失能老人、70歲以上計生特扶老人、百歲老人)傾斜，以體現(xiàn)政府的托底責任；要向民辦養(yǎng)老服務組織傾斜；向居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老傾斜。財政投入的方式要注意保護公平競爭、有利于資源的充分利用和尊重老年人的選擇權，更多地采取明補、補需方和差別化等方式。二是多管齊下，吸引社會資金投入。一方面，要讓渡發(fā)展空間。政府確保“托底”責任，除了提供適量有限的基礎性、保障性、示范性養(yǎng)老機構和服務項目外，其他養(yǎng)老服務主要通過民辦公助、公建民營、購買服務等方式，鼓勵和引導社會力量來提供。另一方面，要加大吸引力。通過資金補貼、稅收減免、用地政策優(yōu)惠等多種扶持政策降低社會資金提供養(yǎng)老服務的成本，提高其服務收益，強化經濟激勵；通過輿論宣傳、公開表彰、樹功德碑、出讓冠名權等多種形式提高社會各界對投資養(yǎng)老服務事業(yè)的認知度和美譽度，強化精神激勵。

三是培育養(yǎng)老服務市場，依靠市場需求來拉動投入。培育市場，需要從供給方和需求方共同著力。從供給方看，因為養(yǎng)老服務具有福利性和公益性，所以，政府要加大扶持力度，使從事養(yǎng)老服務的企業(yè)能夠在較低的價格下獲得合理的利潤；企業(yè)則要大力開發(fā)適合老年人的產品，通過規(guī)?；蛡€性化生產提高效益。從需求方看，要加強宣傳和引導，改變老年人的消費觀念，鼓勵其花錢買服務、買健康、買快樂，點燃老年人的消費熱情；要提高老年服務的可及性，通過搭建信息平臺、養(yǎng)老服務組織社區(qū)化等方式使老年人能夠方便快捷地獲得所需的服務；要提高老年人對養(yǎng)老服務的支付能力，為此，不僅要完善養(yǎng)老保險制度，提高老年人的養(yǎng)老金收入，而且要重點關注和化解老年人的經濟風險，當前最為迫切的是建立長期護理保障制度。

四是充分發(fā)揮金融的支持作用。通過信貸和保險政策創(chuàng)新，緩解養(yǎng)老服務機構的資金困境，同時提高老年人的收入和支付能力。

(三)完善整合機制，推進養(yǎng)老服務體系由結構型向融合式發(fā)展轉型

目前，南京的養(yǎng)老服務從總體上看，依然分屬于不同的部門、區(qū)域、行業(yè)，呈現(xiàn)出相互獨立的條塊式、分層式、結構型的服務體系，因此，必須依據不同類型資源的特性，針對不同的整合目標，探索出不同的整合途徑和機制，促進其橫向融合，縱向滲透，形成合力。

一是以破除部門分割、行業(yè)壁壘、政策限制為突破口，通過部門聯(lián)手攻關，推進養(yǎng)老服務重點和難點問題的解決。當前，亟待通過聯(lián)合攻關解決“醫(yī)養(yǎng)融合”和社區(qū)居家養(yǎng)老中的政策瓶頸、現(xiàn)實約束和利益矛盾，加快相關政策的切實落地。

二是以搭建信息和交易平臺為主要手段，建立養(yǎng)老服務供給與需求的無縫對接機制，整合社會居家養(yǎng)老服務資源。應將建立和完善各級居家養(yǎng)老服務中心作為平臺建設的主要方向。市級平臺主要著眼于對養(yǎng)老服務的行業(yè)管理、組織、指導和培訓；各區(qū)創(chuàng)辦“虛擬養(yǎng)老院”，通過信息化建設，實現(xiàn)對社區(qū)居家養(yǎng)老人員的全覆蓋和動態(tài)掌控；城鄉(xiāng)社區(qū)則以解決養(yǎng)老服務的可及性為主要目標，依托居家養(yǎng)老服務站、日間照料中心、老年配餐中心、老年康復中心等，為老人提供方便可及的助餐、助浴、助潔、助急、助醫(yī)等全方位的服務。

三是以產業(yè)鏈、集群化整合市場養(yǎng)老服務資源。利益共享共贏是促使營利性、市場化的養(yǎng)老服務資源整合的最主要機制?？梢酝ㄟ^扶持龍頭企業(yè)、實施品牌戰(zhàn)略、吸引各類專業(yè)化養(yǎng)老服務中小企業(yè)，形成一批產業(yè)鏈長、覆蓋領域廣的養(yǎng)老服務產業(yè)集群，提高養(yǎng)老服務資源整合的廣度和深度；可以通過搭建企業(yè)聯(lián)盟平臺，進行跨界互補式操作、同界聯(lián)合運作，從產業(yè)發(fā)展的高度上整合社會、行業(yè)資源。

四是以居家養(yǎng)老服務需求為引力，扶持政策為推力，整合機構、社區(qū)、居家養(yǎng)老服務資源，形成“三位一體”的養(yǎng)老服務格局。可以大力推進“養(yǎng)老機構延伸服務社區(qū)”的模式，既盤活了現(xiàn)有養(yǎng)老機構的閑置資源，使其擺脫生存困境，又可解決居家養(yǎng)老服務場所和服務資源缺乏的問題，對社區(qū)托老和居家養(yǎng)老產生極大的輻射和帶動作用，可謂一舉多得。

五是以自助、互助的精神和機制，整合社區(qū)內部養(yǎng)老服務資源。通過發(fā)揮社工機構作用、培養(yǎng)老年人社區(qū)領袖、建立“時間銀行”等方式，大力發(fā)展老年人和鄰里互助組織；通過推廣“家屬照料型”居家養(yǎng)老模式、探索實施“喘息服務”等手段給予家庭照料者必要的幫助，提升其照料能力和積極性，充分調動家庭養(yǎng)老服務資源。

(四)完善培養(yǎng)和激勵機制，破解養(yǎng)老服務人才瓶頸

一是壯大養(yǎng)老服務隊伍的規(guī)模和質量。通過健全志愿服務激勵機制，如，制定《南京市養(yǎng)老志愿服務實施辦法》，探索“時間銀行”等志愿服務社會回饋制度，完善志愿服務社會評價體系，實施志愿服務認證制度，吸引更多社會公眾參與養(yǎng)老服務。通過完善引進、培訓、培養(yǎng)等機制，提高養(yǎng)老服務人員的專業(yè)化水平。

二是增加職業(yè)吸引力。要逐步健全養(yǎng)老服務行業(yè)的薪酬體制和動態(tài)調整機制；探索入職補貼政策；要拓展養(yǎng)老服務從業(yè)人員的職業(yè)發(fā)展空間，如，建立傾斜性的專業(yè)職稱評定機制、表彰和激勵有突出貢獻的養(yǎng)老服務從業(yè)人員、通過養(yǎng)老服務的連鎖化與綜合化拓展職業(yè)發(fā)展空間等等，使養(yǎng)老服務人員擁有升職空間和職業(yè)前景。

[1]唐任伍，趙國欽. 公共服務跨界合作: 碎片化服務的整合[J].中國行政管理，2012，(8).

[2]張建生，孫燕. 政府、社區(qū)、社會組織三方合作的公共服務社會化研究——以南京市鼓樓區(qū)養(yǎng)老服務社會化模式為例[J].社團管理研究，2010，(8).

[3]安徽省財政廳社會保障處課題組.推進社會養(yǎng)老服務財政政策研究[J]. 經濟研究參考，2013，(33).

[4]南京“十度”打造養(yǎng)老新政[EB/OL].http://www.mca.gov.cn/ article/zwgk/dfxx/201408/20140800689220.shtml.

(責任編輯:育 東)

2015-09-11

金雁(1962-)，女，浙江省嵊州市人，中共南京市委黨校副教授，研究方向：社會政策、收入分配。王玉珍(1955-)，女，江蘇省南京市人，中共南京市委黨校教授，研究方向：宏觀經濟、區(qū)域經濟、人口經濟學。

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1672-1071(2015)06-0089-06