學生：受惠主體還是政策服從者
——基于城鄉(xiāng)教師交流政策的分析

樊改霞，孫煥盟

（西北師范大學西北少數(shù)民族教育發(fā)展研究中心，甘肅 蘭州 730070）

隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的呼聲日漸高漲，教育公平問題成為當前教育界關注的焦點。國家一方面加大對農村教育的資金投入，配備相應教具、實驗器材、多媒體等現(xiàn)代教學設施；另一方面，自1999年國家陸續(xù)出臺了有關城鄉(xiāng)教師交流的政策，交流對象由最初的教師擴展到校長、教師共同交流，交流模式由最初的城市骨干教師支援農村的單向模式到當前的城市骨干教師去農村支教、農村教師到城市跟崗學習的雙向模式。至此，城鄉(xiāng)教師交流政策作為促進義務教育均衡發(fā)展的手段，在各地得到積極的響應和實施。但城鄉(xiāng)教師交流政策，在促進農村教育發(fā)展的同時，不可避免地帶來了一些問題。如：交流教師的意愿與適應性、交流學校的態(tài)度、教師交流的期限與工資等。

在中國知網，以“城鄉(xiāng)教師交流政策”為篇名進行檢索，共83條結果。從文獻內容來看，研究往往關注交流教師、學校和政府，唯獨缺少學生群體視角的研究。烏申斯基在其《人是教育的對象》一書中提到：要正確進行教育，就必須正確了解教育的對象，必須認識作為教育對象的人。“如果教育學希望從一切方面去教育人，那么它就必須首先也從一切方面去了解人”。[1]學生是教育的主體，在教育過程中，我們的最終目的是讓學生獲得全面發(fā)展。我們所做的一切努力，包括促進城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的舉措，無疑是希望農村學生能夠和城市學生一樣平等地享受優(yōu)質教育資源。也就是說，城鄉(xiāng)教師交流政策的最大受惠群體應是學生。既然這項政策關系到學生的身心發(fā)展，我們就應從學生視角來審視政策本身。

一、城鄉(xiāng)教師交流政策的演變歷程

20世紀70年代末，在教育資源不足的情況下，國家決定集中有限的教育資源辦好一部分重點學校，為國家培養(yǎng)急需人才。多年來，重點學校政策確實培養(yǎng)了大批的高素質人才，但在客觀上造成了中國教育發(fā)展區(qū)域間的極大不均衡。另外一個方面，我國從1985年開始對學校教育實行分級管理，即基礎教育管理權屬地方，省、市（地）縣、鄉(xiāng)分級管理的職責劃分，由省、自治區(qū)、直轄市決定。然而隨著我國經濟發(fā)展呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域差別，城鄉(xiāng)二元結構形成，不同地區(qū)間基礎教育發(fā)展截然不同。由于農村地區(qū)經濟條件落后，自然條件和社會條件都較差，教育資源嚴重不足，致使教師工作條件十分簡陋，專業(yè)成長非常困難，生活境況極為艱辛，這直接導致既沒有教師愿意去農村地區(qū)從教，也導致農村教師的流失，尤其是優(yōu)秀教師的流失，無疑使本就舉步維艱的農村教育雪上加霜。所以，為了解決這些制約農村教育發(fā)展的瓶頸問題，我國開始逐步出臺城鄉(xiāng)之間的教師交流政策。

（一）嘗試階段

1999年《中共中央、國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》提出：“各地要制定政策，鼓勵大中城市骨干教師到基礎薄弱校任教或兼職，中小城市(鎮(zhèn))學校教師以各種方式到農村缺編學校任教?！?001年《國務院關于基礎教育的改革與發(fā)展的決定》指出：“在教育對口支援工作中，援助地區(qū)的學校要為受援地區(qū)的學校培養(yǎng)、培訓骨干教師?！?003年《國務院關于進一步加強農村教育工作的決定》提出：“要建立城鎮(zhèn)中小學教師到鄉(xiāng)村任教服務期制度，城鎮(zhèn)中小學教師晉升高級教師職務，應有在鄉(xiāng)村中小學任教一年以上的經歷。地（市）、縣教育行政部門要建立區(qū)域內‘校對?！處煻ㄆ诮涣??！?005年教育部《關于進一步推進義務教育均衡發(fā)展的若干意見》規(guī)定：“要采取各種有效措施，建立區(qū)域內骨干教師巡回授課、緊缺專業(yè)教師流動教學、城鎮(zhèn)教師到農村任教服務期等項制度。”2006年《教育部關于大力推進城鎮(zhèn)教師支援農村教育工作的意見》第3、4條指出：積極做好大中城市中小學教師到農村支教工作與認真組織縣域內城鎮(zhèn)中小學教師定期到農村任教?？h級教育行政部門要在縣委、縣政府的領導下，加強教師統(tǒng)籌管理工作，合理配置城鄉(xiāng)教師資源，認真做好縣域內城鎮(zhèn)教師支援農村教育的規(guī)劃。

（二）發(fā)展階段

2006年新修訂的《義務教育法》第32條明確規(guī)定：縣級人民政府教育行政部門應當均衡配置本行政區(qū)域內學校師資力量，組織校長、教師的培訓和流動，加強對薄弱學校的建設。2010年教育部《關于貫徹落實科學發(fā)展觀進一步推進義務教育均衡發(fā)展的意見》中規(guī)定：健全城鄉(xiāng)教師交流機制，推動校長和教師在城鄉(xiāng)之間、校際之間的合理流動，鼓勵優(yōu)秀校長和骨干教師到農村學校和薄弱學校任職、任教，發(fā)揮示范、輻射和帶動作用。建立完善城鎮(zhèn)教師到農村學校任教服務期制度。2010年7月29日中共中央、國務院印發(fā)的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》再一次強調：要實行縣（區(qū)）域內教師、校長交流制度。2012年教育部印發(fā)《縣域義務教育均衡發(fā)展督導評估暫行辦法》，在關于教師隊伍方面的評估要求中指出：“建立并有效實施了縣域內義務教育學校校長和教師定期交流制度。”這里明確了把實施教師交流制度作為義務教育均衡發(fā)展的評估指標。

（三）制度化階段

2014年8月13日教育部、財政部、人力資源社會保障部出臺《關于推進縣（區(qū)）域內義務教育學校校長教師交流輪崗的意見》：“計劃從今年開始用3至5年時間，實現(xiàn)縣（區(qū)）范圍內校長教師交流的制度化、常態(tài)化。優(yōu)質學校每年需有不低于10%的教師交流輪崗，校長、副校長連續(xù)任滿兩屆后原則上也要交流輪崗。”為適應義務教育均衡發(fā)展的訴求，城鄉(xiāng)教師交流政策終于從初步嘗試走向了正式確立。這也是用時間證明了城鄉(xiāng)教師交流政策的合理性和必要性，也讓我們看到了政府的決心和實現(xiàn)教育公平的希望。

二、城鄉(xiāng)教師交流政策的理論困境

目前，我國現(xiàn)在推行的城鄉(xiāng)教師交流政策是基于教育分配正義原則。“現(xiàn)代意義上的分配正義直接指向普遍的社會結構，要求國家保證財產在全社會的分配，以便讓每個人都得到一定程度的物質手段?！盵2]這種分配正義已經在教育領域得到了運用，并成了教育領域一直遵守的原則。教育分配正義指向教育領域，力圖通過調節(jié)教育制度，加大教育投入，關注弱勢群體，解決教育不公平現(xiàn)象，使教育資源得到合理分配，教師能夠合理流動，確保教育公平的實現(xiàn)。

（一）教育分配正義的原則

羅爾斯在其《正義論》中提到的差異補償原則，“對社會和經濟不平等的安排應能使這種不平等不但可以合理地指望符合每一個人的利益；而且與向所有人開放的地位和職務聯(lián)系在一起”。[3]這里強調對由于出身和天賦的差異而產生的不平等，需要社會制度的調節(jié)，給予弱勢群體一定的幫助，從而合乎每一個人的利益。城鄉(xiāng)教師交流政策作為一種支配城鄉(xiāng)教師交流的工具，其產生于教育發(fā)展不均衡的背景下。農村教師的流失、擇校之風的盛行，無不體現(xiàn)著教育不公平現(xiàn)象。為解決教育中的失衡，城鄉(xiāng)教師交流政策慢慢浮現(xiàn)。

首先，城鄉(xiāng)教師交流政策基于平等自由的原則，保障每位學生都有獲得教育資源的機會。這里強調權利平等，即每個人作為完整的個體，不受種族、性別、家庭出身、宗教、國籍等因素的限制，均享有與他人同樣受教育的機會，并且這種權利不可剝奪。這里保障了每個兒童享受教育資源的權利，為兒童成長、成才提供了條件。

其次，為應對教育領域現(xiàn)實中的不平等現(xiàn)象，我們依據差異原則，制定一些教育制度，通過資源合理配置以達到相對平等。正如羅爾斯所說：關于分配資源的計劃應該從所有社會成員的角度來細察，包括最小受惠者。同時金生鈜提出：“為了保證教育需要滿足的平等，要更多地偏向那些處于不利地位的受教育者，以便每個人獲得平等的教益?！盵4]城鄉(xiāng)教師交流政策，通過城市教師到農村學校支教并傳授教學經驗、農村教師到城市學校跟崗實習并參與研討的形式，使農村教師的教育教學能力得到提升，農村學生能與城市學生平等地享受優(yōu)質教育資源。從而打破城鄉(xiāng)二元格局，促進城市學校與農村學校交流合作，實現(xiàn)區(qū)域義務教育的均衡發(fā)展。這種政策符合差別原則理論：農村學校屬于弱勢群體，城市學校屬于優(yōu)勢群體，教育行政部門通過制定教育政策，使教育資源進行合理的流動，平等地傾向弱勢群體，同時又合乎每一方的利益。

（二）分配正義的局限性

“分配范式的教育正義把自身定位于對由不合理的教育制度安排所引發(fā)的教育權利和教育資源的不平等占有關系的矯正?！盵5]由于在20世紀末我國推行的重點校政策和學校分級管理政策，使得城市學校占有大量優(yōu)勢教育資源，享受著“重點學校光環(huán)”帶來的優(yōu)待，獲得迅速發(fā)展；農村學校則由于地理位置偏遠、師資匱乏，相對發(fā)展緩慢，導致城鄉(xiāng)教育發(fā)展不均衡。

近年來，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展，國家出臺了一系列補償農村教育的政策，加大對農村的資金投入，現(xiàn)代化教學設施的普及，鼓勵本科畢業(yè)的師范生到農村工作，提高農村教師的工資待遇，以期留得住他們。這種利用教育制度進行調控的方式，實質是一種對教育領域“可分配的善品”的平等配置。

首先，分配正義在內容上局限于“可分配的善品”?？煞峙涞纳破分赶蚍俏镔|形態(tài)的教育權利和物化的教育資源。城鄉(xiāng)教師交流政策中可分配的善品表現(xiàn)為教師資源。唐智松、溫萍根據調研結果得出：出于對城市教師的高水平教學期望或對所謂城市教師能力的“驗證”，農村學校多是讓他們超負荷運轉。而且美其名曰：響應政府充分利用優(yōu)質教育資源的號召，尊重交流教師，發(fā)揮優(yōu)秀教師的示范作用。[6]這里把城鄉(xiāng)教師交流政策單純地理解為對教師資源的“充分利用”，給交流教師安排過多的教學課時，只注重量的增加，忽視了質的提升。這種對城鄉(xiāng)教師交流理解上的偏差、實施中的錯位，使該政策的實際效果大打折扣。而教育領域還有非物化的善品，如對學生的愛、關懷以及尊嚴的尊重，是不可分配的。因此，分配正義在這些不可分配的善品上表現(xiàn)出無能為力。

其次，分配正義實施主體的選擇權局限于教育行政部門和學校。分配更多的是一種自上而下的資源配置方式。在這個過程中，學生往往被視為“接受者”、“服從者”，從而忽略了其主體地位。然而，實際上教育正義分配的對象是學生，學生才是政策分配的受惠主體。例如很多地區(qū)有這樣規(guī)定：學校教師晉升中高級專業(yè)技術職務，必須有一年以上在農村支教經歷，否則不得申報。其在農村學校支教情況，作為參評優(yōu)秀教師、特級教師、學科帶頭人等的重要參考。

可以看出，在這些硬性的規(guī)定中，對于交流教師的選擇，我們忽視了學生的主體地位。城鄉(xiāng)教師交流政策的初衷是為了讓優(yōu)質教育資源在城鄉(xiāng)范圍內合理流動，優(yōu)化配置，使農村學生也能平等地享受優(yōu)質教育。而該政策中最主要的執(zhí)行主體是教師，教師對于此政策的態(tài)度決定著政策的實施效果。教師如果僅僅為了晉升教師資格或因犯錯而被“發(fā)配”到農村學校，那么這種交流對于教師來說是一種功利性的行為或是一種懲罰方式。城鄉(xiāng)教師交流本是一種公益性的舉措，但卻讓物質獎勵或懲罰引領著教師的交流觀，勢必給學生帶來疏離、冷漠之感，最終影響教學效果。然而，這場教學之旅是師生通過共同合作來完成的。這其中的師生交流與溝通是必不可少的。

再次，分配正義在評價主體上以學校和教育行政部門為主，評價內容不明確。分配正義本質上是教育制度上的調節(jié)，教育制度由教育行政部門制定。因此，對于制度實施的評價權也掌握在制度制定者手中，這在一定程度上缺乏對教師與學生的關注。《2010年Y縣城鄉(xiāng)教師交流工作實施方案》在其管理辦法中這樣表述：總結經驗，表彰先進。學校每年總結一次城鄉(xiāng)教師交流工作，依據城鄉(xiāng)教師交流工作考核細則，對積極參與城鄉(xiāng)教師交流工作，并做出突出成績的單位和個人予以表彰。在年度考核時適當加分。[7]根據工作考核細則對交流教師的工作進行評估，看似公平，實則很難對教師交流的效果進行正確的分析。因為在交流工作中，有很多硬性考核細則難以涉及的方面，譬如情感因素。“在對教育行政官員的訪談中了解到，對交流教師的交流情況教育局會隨機性、臨時性地走走看看，看看在不在崗，表現(xiàn)怎樣之類的，這種不完善的教師交流評價機制大大影響了政策實施效果?！盵8]教師的教學對象是學生，因此，學生對教師的教學效果進行評價，或許比處于管理層的人員做出的評價更切合實際。當然，這并不意味著取消管理層的評價，而是需要評價主體多元，聽取各方的意見，讓評價結果更為具體和客觀。學生的參與，體現(xiàn)了對學生群體的尊重，也更能體現(xiàn)以人為本的理念。

總體而言，城鄉(xiāng)教師交流政策體現(xiàn)出了分配范式的教育正義，即對教育領域中可分配的善品——優(yōu)質教育資源進行了合理配置、教師進行合理有序的流動，是實現(xiàn)義務教育均衡發(fā)展的重要舉措。但是，正是這種分配范式的教育正義，使我們把目光更多地聚焦在交流教師與學校身上，相關研究更多地在探討兩者在交流過程中出現(xiàn)的問題，并分析原因以及提出解決措施。同時我們還應記得學生也是城鄉(xiāng)教師交流政策的相關主體，學生有權發(fā)表自己的意見，而不是被動地接受。對于學生的主體地位，我們應以何種教育正義范式來維護？

三、基于承認正義的城鄉(xiāng)教師交流政策

毋庸置疑，分配范式的教育正義對于“可分配的善品”發(fā)揮著獨特的作用。它基于所有受教育者平等地享有教育資源的權利，使得有限的優(yōu)質教育資源在所有受教育群體間合理配置?，F(xiàn)階段，由于教育資源城鄉(xiāng)占有不均衡的現(xiàn)實，我們確實需要分配正義來保障受教育者的平等權利。但同時，由于分配正義體現(xiàn)的是一種自上而下的資源分配方式，在這個過程中，學生往往被視為“接受者”、“服從者”的身份，忽視了對“不可分配的善品”——學生的尊嚴、情感需要和主體地位的承認與尊重。因此，我們需要尋求另一種教育正義范式——承認正義的幫助，來彌補由分配正義的局限性引發(fā)的對學生主體的忽視。從而使城鄉(xiāng)教師交流政策在這兩種正義范式引導下，能夠讓各相關主體參與進來，而非由單一的主體進行政策決定。

“承認是一種對他人的肯定，它代表了接納、理解、尊重等多樣和豐富的交往關系，代表對他人自主性的支持，與他人達成聯(lián)合與一致?！盵9]霍耐特認為，“來自家庭的愛的承認，使人獲得自信；國家共同體中給予的法律承認，即權利的賦予和保障，使人獲得尊嚴以及自尊的根本基礎；來自社會的承認，使人獲得自重?！盵10]教育承認即對兒童的愛、權利與成就的承認。讓兒童獲得被愛的體驗、權利得到保障以及能力得到認可。尊重人就是承認人格中的人性，承認人性的尊嚴。

因此承認范式的教育正義要求，在微觀教育活動中承認學生的主體地位、理解學生的情感需要、給予學生愛與關懷的體驗；做到尊重學生，讓學生充分行使自己的話語權，而不是把學生作為我們命令的服從者。制定城鄉(xiāng)教師交流政策，有必要尊重學生，傾聽學生的心聲。

（一）關注學生的情感需要

對愛的需要是一種最基本需要。這種來自于共同體中，他人對兒童的關懷、愛與親近，能夠使兒童產生一種信任感，同時認識到自己的特殊存在。城鄉(xiāng)教師交流過程涉及的是活生生的個體，并非冰冷的物件。學生在這個過程中是政策的受惠主體，而非政策服從者。分配這種自上而下的方式體現(xiàn)著領導層的權威，在這種權威的支配下，學生的主體地位往往被拋在了腦后。基于這種觀念制定出的政策更多地維護著領導層的利益，忽視了學生的主體利益。

承認，作為一種尊重他人的方式，彰顯著平等的魅力。在制定政策時，應秉持一種平等尊重的觀念，承認學生的主體地位，理解并滿足學生的情感需要。如何制定出符合學生需要、維護學生利益的政策，這需要政策相關主體共同努力。因此，對于這些鮮活的學生生命，教育行政部門應做到尊重他們，深入學生群體，了解他們的需要與所處環(huán)境，關注他們的想法與興趣，讓他們感到自己正在被重視、被需要，從而肯定自己的存在；交流教師應懷揣著對學生的愛，多與學生溝通交流，親近學生。在這個過程中，學生作為個體因感受到來自教師的關愛與親近，而變得自信起來，與教師的距離在縮短，良好的師生關系在慢慢確立。在理解學生需要的過程中，被愛的體驗使得學生情感需要得到滿足。

（二）保障學生平等參與政策制定權

“兒童被賦予權利，而且他感受到了來自權利的承認和重視，感受到自己的人格尊嚴受到權利的積極保護和尊重，兒童就把自己看作是這個共同體的平等成員?！盵11]這種自我意識的增強，使兒童認識到自己作為教育共同體成員的主體資格。在此基礎上，兒童平等參與到教育共同體中，才能大膽地表達自己的想法，并積極主動地給予他人以承認，而不是被動地接受。這也是自尊與尊重他人生成的基礎。

城鄉(xiāng)教師交流政策關乎學生主體的利益，承認學生的主體性，讓學生參與進來，制定出符合學生需要的政策，這是對學生平等參與權利的尊重。制定者在制定政策的同時，除了了解各學校的師資情況和征詢教師的意見，請不要忽略了作為政策相關主體的學生。學生作為政策實施的相關主體之一，本身也需要勇敢行使自己平等參與的權利，以維護自己的利益。對于交流教師的選擇，政策制定者首先需要了解學生的學習水平以及具體每門課程的成績，針對學習薄弱課程安排相應教師進行交流；其次，了解學生的興趣愛好，渴望獲得哪方面的知識；最后，希望和交流教師建立什么樣的師生關系。要得到這些信息，政策制定者需要設計調查問卷、走訪學生、和學生一起開討論會，發(fā)動學生建言獻策。但我們并不否認征詢教師的意愿，因為教師是政策實施中最重要的一環(huán)。我們期望在協(xié)調各方主體利益的基礎上，制定出相對完善的城鄉(xiāng)教師交流政策。

（三）承認學生評價主體地位

城鄉(xiāng)教師交流政策基于促進義務教育均衡發(fā)展和學生全面發(fā)展的初衷，應承認學生主體的特殊性。學生對于該政策具有獨特的認識與評價。讓學生參與到交流教師教學效果評價中來，是對教師的一種監(jiān)督，也是一種尊重。

因此，在對交流教師的工作進行評價時，首先是教育行政部門和交流學校依據城鄉(xiāng)教師交流政策中規(guī)定的考核細則對教師平時的表現(xiàn)進行評價，這就要求領導人員平時多關注交流教師的工作情況；其次，學生是教育的對象，全程參與教師的教學過程。教師的一言一行、一舉一動都與學生息息相關，同時也潛移默化地影響著學生。承認學生評價主體地位，通過讓學生參與研討或開放網上評價系統(tǒng)，表達自己的真實想法。學生關注的不是教師之間組織了幾次課題研討，也不是教師的優(yōu)秀公開課獲獎，更不關注教師是否是學科帶頭人或骨干教師，他們真正關注的只是教師對他們的關愛與信任以及他們成績的提高?；蛟S這才真正展現(xiàn)出交流教師生活情境與內心情感，讓我們感觸不一樣的評價結果。只有各政策相關主體共同評價，才能保證評價結果的客觀公正。

城鄉(xiāng)教師交流政策關乎城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展，關乎學生的未來，更關乎教育正義的實現(xiàn)。因此在城鄉(xiāng)教師交流政策的制定、實施與評價過程中，我們不妨讓學生參與進來。給予他們這種平等參與權利的尊重，表達他們對于何種教師與何種知識的需要，并在教師教學效果評價中表達他們自己的認識與思考，而不是讓他們成為政策的被動接受者。一種制度的最終確定，并非一帆風順，而是在不斷地遇到困難與解決困難中實現(xiàn)的。目前，這種教師交流政策各地區(qū)還處在探索過程中，難免會有考慮不到的地方。希望本研究能起到拋磚引玉的作用，讓城鄉(xiāng)教師交流政策走向完善，讓教育正義早日實現(xiàn)。▲

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