業(yè)主“住改商”之規(guī)制

黃美真

(華僑大學(xué)法學(xué)院,福建泉州362021)

業(yè)主“住改商”之規(guī)制

黃美真

(華僑大學(xué)法學(xué)院,福建泉州362021)

《物權(quán)法》對業(yè)主把住宅改為經(jīng)營性用房行為實(shí)行諸多限制,但在限制之下還是給予了一定彈性幅度。法律對“住改商”行為之規(guī)定存在可圈可點(diǎn)之處,有必要進(jìn)一步在法律制度層面和實(shí)踐層面加以完善,使之更好地規(guī)范開發(fā)商的行為,維護(hù)業(yè)主的權(quán)利和合法利益。

業(yè)主;開發(fā)商;住改商

所謂“住改商”,是指將居住性用房改為營業(yè)性用房。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和商業(yè)化進(jìn)程日益加快,商業(yè)作為第三產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出它對推動國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高人民生活水平的巨大作用。越來越多的人加入到商業(yè)化浪潮中,隨之而來的是商業(yè)用房大量增加。為了減少成本、增加收益,許多城市小區(qū)都把臨街的住宅或自用或他用于商業(yè)性用房。

一、“住改商”的利弊分析

查其業(yè)主“住改商”之行為,權(quán)衡各方利弊得失,還是不能單方面予以全盤肯定,盲目認(rèn)同,不加干涉或者限制。當(dāng)然,我們也不能妄自私下定論,認(rèn)為“住改商”行為百害而無一利,對其積極意義全然無視,全盤否定。任何“一刀切”的方式都是不恰當(dāng)也是不可行的,應(yīng)當(dāng)綜合看待,得出一個(gè)合理公允的結(jié)論。一方面,“住改商”行為對個(gè)人、社會還有國家都有正面意義。于個(gè)人,業(yè)主“住改商”是行使自己處分權(quán)的體現(xiàn),體現(xiàn)個(gè)人意思自治,權(quán)利自由。不管自用還是他人租用,通過住宅改為營業(yè)性用房,業(yè)主都能從中獲得一筆可觀的租金或者巨大的商業(yè)利益。本質(zhì)上,“住改商”屬于所有權(quán)自由行使的范圍,維護(hù)財(cái)產(chǎn)自由是法律的基本價(jià)值之一。于社會,不少經(jīng)營活動,諸如藥店、便利店等商業(yè)用房降低了小區(qū)業(yè)主基本消費(fèi)成本,方便社區(qū)居民生活,輻射人群密集,服務(wù)便捷,彌補(bǔ)住宅小區(qū)欠缺商業(yè)配套設(shè)施的缺點(diǎn)?！白「纳獭蓖晟屏顺鞘锌臻g合理布局,符合城市多樣化的要求,從城市生態(tài)學(xué)角度看,“住改商”產(chǎn)生的動力源于作為一個(gè)有機(jī)體的城市完善自我組織的一種內(nèi)生力量[1]。于國家,由于“住改商”是商業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物,它必然起到了促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用,是市場活力的生動表現(xiàn),使得多種所有制經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展。業(yè)主“住改商”鼓勵(lì)了人們自主擇業(yè)和創(chuàng)業(yè),通過誠實(shí)勞動和合法經(jīng)營,達(dá)到個(gè)人進(jìn)而全社會致富的目的,在一定程度上也緩解了我國人口多、就業(yè)困難的局面。

然而,從另一方面來看,業(yè)主“住改商”確實(shí)存在著諸多不容回避的問題和爭議,需要予以妥善解決和規(guī)制,不能任其無節(jié)制發(fā)展下去。第一,在住宅小區(qū)內(nèi)從事飯店、酒吧、KTV等經(jīng)營性活動,影響業(yè)主住宅的安寧和舒適,導(dǎo)致業(yè)主的生活品質(zhì)下降且?guī)碇伟搽[患。第二,建筑物在規(guī)劃時(shí)即有特定用途,不同用途的建筑物有不同要求,法律對不同的建筑物有不同規(guī)定。住宅改變?yōu)榻?jīng)營性用房,可能影響建筑物主體結(jié)構(gòu)并損害建筑物的使用壽命,影響房屋安全。第三,伴隨住宅改為營業(yè)性用房帶來的還有城市各種污染的加劇,包括水污染、大氣污染、固體廢棄物污染等,影響小區(qū)的居住環(huán)境和其他業(yè)主的身體健康,帶來極大的負(fù)面影響。第四,違背了城市房屋管理規(guī)定,不利于國家土地用途管理,影響城市既定的建設(shè)規(guī)劃,甚至變相減少了國家土地出讓費(fèi)用[2],正是由于改變了房屋本來用途,但卻沒有為此付出相應(yīng)的成本,一定程度上擾亂了正常的經(jīng)營秩序。

鑒于對“住改商”行為觀點(diǎn)不一,各國對此是禁還是松態(tài)度不一。美國把“住宅商用”作為城鎮(zhèn)發(fā)展的一個(gè)重要組成部分,對于“住宅商用”采用開禁相結(jié)合的方式。美國在《國家授權(quán)法》中明確規(guī)定了商業(yè)規(guī)則,絕大部分城鎮(zhèn)對于“住宅商用”使用分區(qū)條例允許“在家辦公”,同時(shí)為了保障住宅區(qū)內(nèi)其他居民的權(quán)益,要求在住宅區(qū)內(nèi)從事商業(yè)活動需要滿足一些條件,這樣既保證了居民的正常生活,也推動了相關(guān)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。日本對此也進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定,具體包括絕對禁止“住改商”行為,同時(shí)對于住宅區(qū)和商業(yè)區(qū)的管理保護(hù)政策是不同的,它們各自優(yōu)先保護(hù)的對象不一。法國、德國等也較早推出了對于控制“住改商”的政策。法國采取較寬松的政策,住宅可以改為商業(yè)性用房,但條件是不能影響到其他業(yè)主的利益;而德國原則上是禁止的,特殊情況下經(jīng)審查批準(zhǔn)可以進(jìn)行住宅商用行為。

二、現(xiàn)行立法對于“住改商”的法律規(guī)制

世界各國對于“住改商”立法規(guī)定各不相同,司法實(shí)踐也是千差萬別,我國立法對“住改商”行為的態(tài)度,筆者認(rèn)為,也是類似于美國和法國,沒有像日本一樣絕對禁止住宅商用。關(guān)于業(yè)主“住改商”的法律規(guī)制直接來源于《物權(quán)法》第77條：業(yè)主不得違反法律、法規(guī)以及管理規(guī)約,將住宅改變?yōu)榻?jīng)營性用房。業(yè)主將住宅改變?yōu)榻?jīng)營性用房的,除遵守法律、法規(guī)以及管理規(guī)約外,應(yīng)當(dāng)經(jīng)有利害關(guān)系的業(yè)主同意。同時(shí)為了更好地適用《物權(quán)法》,最高人民法院又制定了《關(guān)于審理建筑物區(qū)分所有權(quán)糾紛案件具體運(yùn)用法律若干問題的解釋》(以下簡稱為“司法解釋”),對業(yè)主專有經(jīng)營權(quán)作了進(jìn)一步限制。

“住改商”是建立在業(yè)主對區(qū)分所有建筑物的專有所有權(quán)基礎(chǔ)上的行為,我國采用公法與私法并重的雙軌限制體制。公法對業(yè)主的限制主要從公共利益和社會利益去考慮,建筑物應(yīng)當(dāng)按照規(guī)劃的用途使用。住宅改變?yōu)榻?jīng)營性用房,可能影響建筑物主體結(jié)構(gòu)并損害建筑物的使用壽命,還有可能影響建筑物的交通、市容、環(huán)衛(wèi)、綠化、消防和市政設(shè)施的功能,損害其他業(yè)主的權(quán)利和合法利益[3]。因此,《物權(quán)法》才會在前半部分做出禁止性規(guī)定,禁止業(yè)主違反法律、法規(guī)和管理規(guī)約的要求將住宅轉(zhuǎn)為經(jīng)營性用房。與此同時(shí),國家也從私法角度出發(fā),根據(jù)公序良俗和禁止權(quán)利濫用原則,業(yè)主的管理規(guī)約必須遵守公共秩序和善良風(fēng)俗,不得違反強(qiáng)制性、禁止性規(guī)定,否則“住改商”將受到嚴(yán)格規(guī)制。相鄰關(guān)系是公共道德投射到法律上的一種限制性規(guī)定,涉及相鄰關(guān)系的業(yè)主也必須在“住改商”時(shí)遵守民法和物權(quán)法中相鄰關(guān)系的一般性規(guī)定。

雖然公法和私法都顯現(xiàn)出對業(yè)主專有權(quán)的限制,但這種限制是有一定限度的[4]。法律僅是限制業(yè)主將住宅改為經(jīng)營性用房,業(yè)主若想將住宅改為經(jīng)營性用房的,需要遵守法律、法規(guī)和管理規(guī)約的要求,除此之外還應(yīng)當(dāng)經(jīng)有利害關(guān)系的業(yè)主的同意。圍繞著“物盡其用”和私法領(lǐng)域充分尊重當(dāng)事人意思自治原則,業(yè)主對區(qū)分建筑物享有專有權(quán),并因此專有權(quán)享有對專有部分的占有、使用、收益和處分的權(quán)利?！白「纳獭本褪菢I(yè)主行使處分權(quán)的一種體現(xiàn),顯示了業(yè)主因其付出相應(yīng)的對價(jià)取得房屋產(chǎn)權(quán),對其享有充分的完整權(quán)利,其他人不得惡意干涉業(yè)主權(quán)利的行使,但權(quán)利人在行使權(quán)利時(shí)需要符合一定的要求,并且不得侵犯他人的合法權(quán)利和利益。在此則體現(xiàn)為：業(yè)主“住改商”首先要遵守法律,包括法律和法規(guī),排除適用行政規(guī)章;“住改商”要遵守本建筑區(qū)劃內(nèi)的管理規(guī)約,因?yàn)楣芾硪?guī)約作為業(yè)主意思表示的產(chǎn)物,對全體業(yè)主具有約束力,業(yè)主不得肆意違背或者以放棄權(quán)利為由放棄適用規(guī)約;“住改商”必須經(jīng)有利害關(guān)系的業(yè)主同意。這三者不是“或”的關(guān)系,而是“且”的關(guān)系,是業(yè)主意欲將住宅改為商用必須同時(shí)遵守的。

由此可見,現(xiàn)行立法對“住改商”的行為是采取相對嚴(yán)格的立法態(tài)度的。法律法規(guī)和管理規(guī)約若做出禁止性規(guī)定或者約定的,則業(yè)主不得進(jìn)行住宅改商業(yè)住房行為。若前者都沒有予以禁止,那么業(yè)主可以進(jìn)行“住改商”行為,只是要經(jīng)有利害關(guān)系的業(yè)主的同意。法律從正反兩方面都做出了相應(yīng)規(guī)定,使業(yè)主“住改商”行為更有實(shí)際適用的空間和尺度。

三、“住改商”行為的認(rèn)定及法律規(guī)制

由于《物權(quán)法》及其司法解釋對“住改商”的規(guī)定較為概括,對某些具體的問題又沒有做出詳盡的規(guī)定,導(dǎo)致該制度在司法實(shí)務(wù)中碰到了一些具體適用上的難題,有待于進(jìn)一步解決。

(一)如何認(rèn)定《物權(quán)法》第77條規(guī)定的“利害關(guān)系”

《物權(quán)法》對“有利害關(guān)系的業(yè)主”并未做任何規(guī)定,司法解釋第11條對此做出了規(guī)定,但筆者認(rèn)為存在不足之處,有待探討。區(qū)分所有建筑物相鄰關(guān)系中一項(xiàng)重要的內(nèi)容就是不得損害區(qū)分所有人的共同利益,未按建筑物之本來用途或使用目的使用專有部分可以看作是損害共同利益的行為,個(gè)人利益不得損害全體利益,為此,立法規(guī)定建筑物內(nèi)的其他業(yè)主應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為“有利害關(guān)系的業(yè)主”,這是一個(gè)不證自明的命題。但是,我國地少人多的現(xiàn)狀只會導(dǎo)致現(xiàn)在及未來建筑物都有一個(gè)向高層發(fā)展的趨勢。若業(yè)主在沿街開設(shè)一間藥店的話必須經(jīng)過一層以上幾十戶甚至上百戶業(yè)主的同意,那未免太不近人情了,至于高層建筑的業(yè)主難道還會因?yàn)殡x自己遙遠(yuǎn)的一層開設(shè)個(gè)藥店就影響了其利益嗎?顯然,這給業(yè)主“住改商”設(shè)置了巨大的障礙,意欲進(jìn)行“住改商”的業(yè)主何其艱難,這等于堵死了公民低成本創(chuàng)業(yè)的途徑,很可能產(chǎn)生影響經(jīng)濟(jì)、妨礙就業(yè)等負(fù)面效應(yīng),其損失的成本恐怕遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于所節(jié)省的司法成本[5]。因此筆者認(rèn)為,有必要縮小建筑物內(nèi)有利害關(guān)系業(yè)主的范圍,實(shí)在無必要把范圍覆蓋到整棟樓層。

根據(jù)司法解釋第11條規(guī)定,除了建筑物內(nèi)其他業(yè)主為“有利害關(guān)系的業(yè)主”外,建筑物外的住戶也有可能成為有利害關(guān)系的業(yè)主。在建筑區(qū)劃內(nèi),建筑物外的業(yè)主若能證明自己的房屋價(jià)值、生活質(zhì)量受到或者可能受到不利影響的也能夠成為對“住改商”業(yè)主投否定票的一員。在判斷標(biāo)準(zhǔn)上,“房屋價(jià)值”“生活質(zhì)量”和“不利影響”可作為界定利害關(guān)系業(yè)主的抽象標(biāo)準(zhǔn)。那么如何界定“房屋價(jià)值”“生活質(zhì)量”和“不利影響”似乎更加困難。有學(xué)者認(rèn)為,基于相鄰關(guān)系理論可以從“相鄰利益受侵害”的界定標(biāo)準(zhǔn)出發(fā),適用地域標(biāo)準(zhǔn)、用途標(biāo)準(zhǔn)和容忍義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)增加判斷的依據(jù);也有的學(xué)者主張通過空間獨(dú)立性、環(huán)境安寧性、適用便利性和建筑物牢固性四個(gè)要素來判斷。筆者認(rèn)為,有必要對這些衡量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步量化,使得更易于探究建筑物外其他業(yè)主的界定,同時(shí)設(shè)置一套完整的程序,由誰認(rèn)定、如何認(rèn)定等。

(二)關(guān)于有利害關(guān)系業(yè)主“同意”的具體認(rèn)定

根據(jù)司法解釋第10條規(guī)定：將住宅改為經(jīng)營性用房的業(yè)主以多數(shù)有利害關(guān)系的業(yè)主同意其行為進(jìn)行抗辯的,人民法院不予支持。換言之,法律本意要求進(jìn)行“住改商”必須征得全部利害關(guān)系業(yè)主的一致同意,如若發(fā)生一人反對則不得進(jìn)行住宅改商用行為。這“一票否定”原則比任何《物權(quán)法》規(guī)定的建筑物區(qū)分所有權(quán)人的管理權(quán)的份額都大得多。筆者認(rèn)為,“一票否定”不是不可行,門檻高才能充分保護(hù)業(yè)主的合法利益,但這個(gè)同意范圍必須明確縮小到真的因“住改商”行為受到影響的業(yè)主才能實(shí)行嚴(yán)格的同意規(guī)則。

與此同時(shí),筆者也認(rèn)為,有必要探討如何才算是法律范圍內(nèi)允許的“同意”?！巴狻笔且詴孢€是口頭為準(zhǔn),是明示還是包括默示;以為一定行為的方式是否符合“同意”的要求等,都是有待于進(jìn)一步探討和研究的問題。不同地方的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一會導(dǎo)致效力受到不同程度的減損,最終還是會影響到建筑物區(qū)劃內(nèi)小區(qū)業(yè)主的利益。筆者建議,應(yīng)該做出一個(gè)統(tǒng)一的量化考核機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn),以解決這些模棱兩可的狀況。

(三)“住改商”規(guī)制之建議

權(quán)利的行使是有邊界的,所有權(quán)絕對的理念已經(jīng)成為歷史?！岸?zhàn)”以來,個(gè)人與社會調(diào)和的所有權(quán)思想逐漸盛行,這種思想主張法律應(yīng)協(xié)調(diào)個(gè)人的權(quán)利與社會的利益,個(gè)人行使所有權(quán)應(yīng)當(dāng)顧及社會利益,同時(shí)社會也應(yīng)當(dāng)尊重個(gè)人對其財(cái)產(chǎn)所享有的自由。“住改商”反映了個(gè)人利益與社會團(tuán)體利益的沖突,它是小區(qū)業(yè)主個(gè)人權(quán)利的行使,但該權(quán)利的行使對小區(qū)共同利益和其他業(yè)主的利益產(chǎn)生一定影響,有必要采取適當(dāng)措施予以規(guī)制。

具體到可行性研究,筆者認(rèn)為不妨從以下幾點(diǎn)展開全面調(diào)查研究,努力探索新途徑。第一,進(jìn)行土地用途轉(zhuǎn)變管理,改變以往常規(guī)死板的硬性規(guī)定土地用途方案,增設(shè)土地用途混合與轉(zhuǎn)變,為“住改商”建設(shè)用地留出余地便于進(jìn)行土地彈性規(guī)劃,從而達(dá)到防止國家土地出讓費(fèi)的流失。第二,進(jìn)行商業(yè)分布規(guī)劃,推行市場準(zhǔn)入制度。把合理的“住改商”納入到商業(yè)布點(diǎn)范圍內(nèi)來,進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)成片化分布規(guī)劃,可以仿照美國在住宅聚集地劃片經(jīng)營的方式,這些店面不設(shè)在樓宇之間,即使小區(qū)成員上下樓和居住也不會打擾到小區(qū)的住戶。同時(shí)嚴(yán)格商店準(zhǔn)入,將一些具有危險(xiǎn)性、娛樂性等影響業(yè)主利益的經(jīng)營性用房排除在外,并允許有利民生,方便人民生活的住宅改商用店進(jìn)駐。第三,建立“住改商”的損失補(bǔ)償機(jī)制有利于推進(jìn)“住改商”,解決可能引發(fā)的矛盾,因此有必要制定因“住改商”造成其他業(yè)主受損的補(bǔ)償機(jī)制[6],細(xì)化賠償制定主體,賠償對象、計(jì)算方法、具體賠償數(shù)額等。同時(shí)在管理規(guī)約中明確各方權(quán)利和義務(wù),突出業(yè)主委員會和物業(yè)公司的職能作用,防止制定的規(guī)約被肆意違背,防止業(yè)主“被同意”的現(xiàn)象發(fā)生,防范可能發(fā)生的權(quán)錢交易等不良情況的出現(xiàn),以便進(jìn)行“住改商”前的意見歸納和協(xié)調(diào)等事前預(yù)防和“住改商”后的補(bǔ)償、管理等事后救濟(jì)。

四、結(jié)語

社會交往總會發(fā)生矛盾、沖突與摩擦,利益是一切行為交互產(chǎn)生的根源?！白「纳獭毙袨榈某霈F(xiàn)、業(yè)主反對、法律規(guī)制等行為規(guī)則背后都有各種看得見看不見的利益在支配,不管是為了公共利益還是私人利益,不管是為了正當(dāng)利益還是不正當(dāng)利益,抑或?yàn)榱宋镔|(zhì)利益還是精神利益等,都必須進(jìn)行利益權(quán)衡。如何更好地規(guī)制業(yè)主“住改商”行為,都應(yīng)該有正確的法律制度設(shè)計(jì)和不懈的司法實(shí)踐探索,不可能一勞永逸,解決所有人的利益需求。有需求才會有動力,有沖突才會有協(xié)調(diào),所有這些都需要立法者、執(zhí)法者還有守法者的共同努力才能達(dá)至利益的最大化。

[1]溫鋒華,李利勛.“住改商”與城市空間多樣化研究[J].特區(qū)經(jīng)濟(jì),2007(6)：145.

[2]熊丙萬.論住宅商用法律制度：兼評建筑物區(qū)分所有權(quán)司法解釋第10條、第11條[J].政治與法律,2009(8)：11-19.

[3]張麗,楊承志.“住改商”被嚴(yán)格限制：解讀《物權(quán)法》兩個(gè)司法解釋[J].中國房地產(chǎn),2009(9)：42-43.

[4]鄔雪紅.對“住改商”限制的法律思考：評析《物權(quán)法》第77條及其相關(guān)司法解釋[J].浙江萬里學(xué)院學(xué)報(bào),2012 (1)：30-34.

[5]阿計(jì).業(yè)主“住改商”難題如何解[J].政府法制,2009 (23)：14-16.

[6]楊承志.“住改商”被嚴(yán)格限制：解讀最高院《物權(quán)法》兩個(gè)司法解釋[J].中國物業(yè)管理,2009(7)：36.

The owners’residential change into commercial house regulation

HUANG Meizhen

(Law School,Huaqiao University,Quanzhou 362021,China)

for the owner’residential change into commercial house behavior,The property law carry out a lot of restrictions.However,under the restrictions,The property law also give a margin elasticity.For the behavior,the author thinks that the law presence of many remarkable places,it is necessary to further improve the legal system level as well as a practical level,To better regulate the behavior of the developer and protect the owner’s rights and interests.

the owner;developers;residential change into commercial house

D92

：A

：1671-9476(2015)03-0085-04

10.13450/j.cnkij.zknu.2015.03.021

2015-01-09

黃美真(1989-),女,福建漳州人,碩士研究生,研究方向?yàn)槊裆谭▽W(xué)。