完善法律實效之路徑初探

周 雷

(廣西大學法學院,廣西 南寧 530004)

完善法律實效之路徑初探

周 雷

(廣西大學法學院,廣西 南寧 530004)

法律實效即國家實在法效力的實現(xiàn)狀態(tài)和樣式,是應然的法律效力實然化的情形,是法律主體對實在法權利義務的享有和履行的實際狀況。目前,我國法律在制定和實施過程中實效實現(xiàn)狀況令人堪憂。造成此種現(xiàn)狀的原因既包括來自法律運行的社會環(huán)境的制約,也存在立法、司法等法律內在因素的制約。在對制約因素分析的基礎上,探索完善我國法律實效之路徑,并提出完善的具體設想。

法律實效;法律運行;法律運行環(huán)境

法律制定后,只有轉化為人們交往行為中對其權利和義務的實際操守,才能使其從紙上的規(guī)則轉變成人們行動中的準則。也只有這樣,法律才能成為人們所期望的社會秩序的構造者和主體自由的保障者[1]。一部良法要轉化為現(xiàn)實的法律秩序,就必須正視法律實效問題,找尋法律實效的完善路徑。目前法律實效的含義在學術界尚未形成統(tǒng)一的論斷。部分學者認為法律實效是現(xiàn)行法法律效力的實現(xiàn)狀態(tài)和方式,是法律主體實際享有的權利和承擔的義務的現(xiàn)實狀態(tài)的體現(xiàn)。也有學者主張法律實效是法律效力所期待可能實現(xiàn)的法律秩序的狀態(tài)在社會生活中的全部實現(xiàn),或者法律實效僅僅是指一種行為規(guī)范在社會生活中得到了其調整對象的遵守、適用與執(zhí)行以及所達至程度。筆者贊同謝暉教授的觀點,認為法律實效是指國家實在法效力的實現(xiàn)狀態(tài)和樣式,是應然的法律效力實然化的情形,是法律主體對實在法權利義務的享有和履行的實際狀況。因此,法律實效在實質上表達著法律的實現(xiàn)過程[1]。法律實效的實現(xiàn)就是縮短法律效力和法律實效之間應然與實然距離的過程。本文以我國當下法律實效的現(xiàn)狀為基礎,剖析我國法律實效實現(xiàn)的制約因素,探尋完善我國法律實效之實現(xiàn)路徑,以期實現(xiàn)法律文本中的應然效力向生活中實然效力的全面轉化。

一、制定與實施：審視我國法律實效的現(xiàn)狀

經(jīng)過近半個世紀的法制建設之后,我國迎來了法治建設的春天,但對于完全實現(xiàn)法治來說無疑是杯水車薪,我們必須回歸現(xiàn)實認真審視我國現(xiàn)行法律在運行過程中法律實效的現(xiàn)狀。對我國法律實效現(xiàn)狀的審視不能僅僅依據(jù)對部分案件的審判情況,以及法條適用的頻繁程度而簡單做出我國法律實效好或壞的結論性評價。同時,也不能僅憑某一項法律制度的運行情況,就對我國整體的法律實效做出結論性論斷。對我國法律實效現(xiàn)狀的剖析,只需從法律運行的各個環(huán)節(jié)進行整體性評價,找尋各個環(huán)節(jié)影響法律實效的制約因素,而非事無巨細定要得出一個結論性評價。

從法律制定的視角看我國法律實效的現(xiàn)狀。首先,法律必須穩(wěn)定,但又不能靜止不變[2]。目前,部分法律處于停滯狀態(tài),未能依社會生活的變化而做出相應的改變,沒有充分協(xié)調好法律的穩(wěn)定和變化的關系,實際運用中出現(xiàn)法律空白。有一部分法律從未使用,其存在僅是帶來了立法的復雜冗長,別無他用。其次,在立法過程中,如果將法做廣義的理解,即法包括法律、法規(guī)、規(guī)章、司法解釋等,立法主體就有立法機關、行政機關、司法機關。伴隨著制定的規(guī)則位階降低,調整對象則更具有針對性。上述立法主體所制定之法實際適用中在一些特別的領域出現(xiàn)全國人民代表大會立法的重要性不如行政法規(guī),法律實效大打折扣。在自主立法的情況下,如果法律空缺,根據(jù)憲法,在與法律不相抵觸的前提下,就可以進行立法。如最高人民法院的立法式的司法解釋,在一定程度上也削弱了人大的立法權威[3]。再次,我國立法監(jiān)督僅是一種形式,根本無法實現(xiàn)其應然的目標。我國目前沒有真正形成有效的監(jiān)督機制,以督促行政和司法機關認真履行職責。監(jiān)督方式、權限范圍、監(jiān)督程序仍然缺乏較為明確且具體的可操作性強的規(guī)定。最后,立法主體過多導致立法混亂,甚至出現(xiàn)立法主體與執(zhí)法主體同為一體,且立法主體過多還導致了立法重疊,法律沖突不斷。

法律實效不僅在法的制定中問題頻現(xiàn),法的實施中也不容樂觀。法的實施包含守法、執(zhí)法、司法三個方面。當下我國的守法現(xiàn)狀是,社會成員普遍守法意識淡薄、自覺性差。在農(nóng)村大部分人仍選擇習慣、族規(guī)等熟人社會解決問題的方式去解決沖突,而不相信法律。作為守法主體之一的行政機關也經(jīng)常出現(xiàn)無視法律的現(xiàn)象。例如,一事多罰的行為。除此之外,在守法時人們更加看重對公法的遵守而忽視了私法,強調法律賦予的權利卻怠于履行法律規(guī)定的義務。執(zhí)法層面,執(zhí)法流于形式、缺乏公正的現(xiàn)象已是不爭的事實。執(zhí)法中所使用的法律,部分缺乏明確性,在解決糾紛時往往出現(xiàn)法律依據(jù)的缺位。“運動式”執(zhí)法、行政庇護及地區(qū)保護同樣嚴重損害了法律效力在社會生活中的實現(xiàn)。司法現(xiàn)狀則首先是司法成本過高。隨著訴訟成本不斷升高,民眾因承受不起高額的訴訟費用而放棄司法救濟途徑。其次,司法腐敗現(xiàn)象普遍存在。司法腐敗侵蝕著人們對司法的信任,行政干預司法,已嚴重威脅到司法公正。

二、制約法律實效的因素

我國法律實效的制約因素存在于法律自身運行所處的社會環(huán)境以及法律運行過程的各個環(huán)節(jié)。

(一)法律運行的社會環(huán)境

制約我國法律實效的社會環(huán)境因素,主要是經(jīng)濟環(huán)境和法律文化環(huán)境。經(jīng)濟基礎決定上層建筑,法律作為上層建筑,法律實效是法律應有的組成要素之一,經(jīng)濟基礎影響并決定法律實效也是理所當然。我國較多的基層法院或者部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)所設的法庭,由于當?shù)亟?jīng)濟落后,這些法庭法律運行的條件、資金、設備問題頻現(xiàn),已經(jīng)嚴重影響到法律實施工作的開展和法律實施的質量,制約了法律實效的實現(xiàn)。但是,經(jīng)濟因素對法律實效更廣更長遠的制約作用是我國當下的市場經(jīng)濟體制。改革開放至今,我國經(jīng)濟體制已經(jīng)逐步轉型為社會主義市場經(jīng)濟體制。然而,社會價值取向的多樣性帶來的社會矛盾仍然存在。法律的實施未能起到很好的規(guī)制作用。加之市場經(jīng)濟自身的體系、運行機制都處于有待完善的階段。在農(nóng)村熟人社會的經(jīng)濟模式并未得到良好改善仍在沖擊市場經(jīng)濟的運行,影響著我國法律實效的實現(xiàn)水平。

從中國的法律發(fā)展史中不難看出,中國自古以來法律的形式較為單一,多表現(xiàn)為刑事法律和民事法律。中國傳統(tǒng)的法律是諸法合體、刑民不分,重義務而輕權利,致使現(xiàn)行法律適用中民眾普遍更加關注結果公正而忽視程序公正,即使是通過不正當程序獲得的結果人們也深信不疑。反而通過正當程序得出的判決也許不是人們理想的公正判決。長期以來,人們形成了對權力無條件服從的定向思維,缺乏對權力制衡的思考,缺乏權利主張與保護意識,更多的是對義務的遵守。此種現(xiàn)象直接導致當前法治社會的構筑過程中,無法找到先進的法治經(jīng)驗與傳統(tǒng)資源去承繼,嚴重阻礙了對法律實效的實現(xiàn)。

(二)法律內在制約因素

我國法律實效的制約因素的另一部分是法律自身運行的立法、執(zhí)法、司法環(huán)節(jié)存在的問題。制定良法并得到普遍服從是實現(xiàn)法律實效,最終完成法治建設的基本前提。正如亞里士多德所言,法治即“已成立的法律獲得普遍的服從,而大家所服從的法律又應該本身是制訂得良好的法律”[4]。立法環(huán)節(jié)的制約因素,首先是立法主體過多,法出多門,法律體系內部相互沖突。如同一地位的立法主體針對同一個問題所制定的不同的法律規(guī)范在法的效力上處于同一位階,但在法的實際實施中因各自效力相同但規(guī)定不同,導致法律適用沖突,降低法律的可預測性和公信力。其次,立法機關所制定的部分現(xiàn)行法律操作性不強,致使法律無法有效實行。有些法律已經(jīng)不適應社會現(xiàn)實,但卻仍然在用,其實不能有效解決根本問題。部分新法因制定不到位而不合國情、民情,雖已制定卻難以有效實施。

執(zhí)法對法律實效的影響,目前主要集中在三個方面：第一,缺乏有效的權力控制機制。行政機關是主要的執(zhí)法者,其執(zhí)法狀況直接影響法律實效的實現(xiàn)程度。依法行政是執(zhí)法者最根本的職責,執(zhí)法者通過其擁有的國家權力控制著社會資源的分配,影響著人們的日常生活。但是在執(zhí)法過程中缺乏對執(zhí)法者權力的有效監(jiān)控,以權謀私、權力濫用和異化、知法犯法的事件頻繁發(fā)生。深層次上動搖了公眾對法律的信任,對法律實效的消極作用極大。第二,執(zhí)法主體偏多。主體之間執(zhí)法的權責和分工不清。行政執(zhí)法中經(jīng)常一事多罰,引起民眾的不滿。又加之責任不清、法律本身規(guī)定不明確,導致執(zhí)法行為相互沖突,執(zhí)法難以公正。行政執(zhí)法中“運動式”執(zhí)法較多,法的精神難以落實。第三,執(zhí)法成本過高。我國現(xiàn)階段的執(zhí)法過程中,由于部分法律規(guī)定不科學、部分執(zhí)法人員素質低,導致我國執(zhí)法成本較高。法律實效因受制于法律運行的高昂成本,無法實現(xiàn)對現(xiàn)有水平的突破。

司法過程中的制約因素是影響法律實效的一個最為直接的因素。司法作為公民救濟權利的最終途徑,作為挽回其他各運行環(huán)節(jié)不良影響的最后防線,司法處理的皆是現(xiàn)實生活中具體的案例,一個判決的好壞會對法律實效產(chǎn)生巨大的影響。正如培根所說,“一次不公正的判決,其惡果相當于十次犯罪。犯罪好比污染了河水,不公正的判決則好比污染了水源”[5]。現(xiàn)在制約我國法律實效的首要因素是行政干預司法過多。我國目前審判機構的設置,司法機關的人事任免等大部分都是通過行政決定或命令的方式實現(xiàn)。司法機關的權責關系不清,致使審判結果的公正性和專業(yè)性大打折扣。其次是司法腐敗問題嚴重。司法最看重的是公正和公開,但如今一些司法主體為了司法權帶來的灰色收益濫用司法權的行為屢見不鮮,已經(jīng)嚴重影響到司法公正的效力。最后的司法制約因素是司法判決的權威性受挫。司法審判中的審判委員會制度、疑難案件請示匯報制度,庭審中律師辯了也是徒勞等現(xiàn)象,很大程度上使司法判決的權威性受挫。民事判決執(zhí)行難的問題尤其突出,甚至近些年有出現(xiàn)低價出讓判決書的荒唐事,這嚴重降低了法律的效力。

三、路徑探索：完善我國法律實效之具體設想

認識現(xiàn)狀,把握制約因素,探索完善我國法律實效的途徑,第一個步驟是建立一個良好的外部法律運行環(huán)境。良法被制定出來以后,只有在一定的現(xiàn)實條件下才能正常運行,法律實效才能得以實現(xiàn)。建立一個良好的法律運行的外部環(huán)境,首先是重點發(fā)展市場經(jīng)濟體制。市場經(jīng)濟決定法律,法律反作用于市場經(jīng)濟。法治與市場經(jīng)濟緊緊相連,經(jīng)濟增長有助于人們或者司法機關等承擔起較高的法律運行成本。發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟、保障多元利益、維護交易秩序,為法律在運行過程中更好地發(fā)揮實效奠定必要的經(jīng)濟基礎。其次是全面、徹底地開展民主政治建設。優(yōu)良、民主的政治環(huán)境是目前我國實現(xiàn)法律實效的最大保障。建設民主政治主要把握兩點：一是限制國家權力,實施間接的宏觀調控,給予公民更多權利和自由。二是對立法、行政、司法等國家權力實施分工制約、相互制衡,權力的行使必須按照正當程序進行,杜絕權力濫用。最后是努力構建法治文化的氛圍。好的法律文化氛圍可以在潛意識中影響人們對法律的看法,增加公眾對法律的信任度,自覺運用、遵守法律。構建法治文化應當培育以公平正義為核心的法治價值文化觀,加強法治理論研究,著力營造全社會普遍關注法治文化的良好氛圍。并且注重在法治實踐中豐富和發(fā)展法治文化理論,更好地指導法制宣傳教育和法治實踐[6]。

完善我國法律實效路徑的第二個步驟是完善法律運行的各個環(huán)節(jié),最終完善法律運行機制,全面實現(xiàn)法律實效。法律運行是指在社會生活中法律產(chǎn)生、實施以及實現(xiàn)的過程,它包括立法、執(zhí)法、司法等環(huán)節(jié)。它的每一個環(huán)節(jié)都影響著法律實效的實現(xiàn)程度,而法律實效也是檢驗每一個環(huán)節(jié)的關鍵標準。因此,提高法律運行質量對于提高我國法律實效起著決定性的作用。

完善我國法律運行機制,立法環(huán)節(jié)是開始。該環(huán)節(jié)的完善主要包括兩個方面：一方面是協(xié)調法律的穩(wěn)定和變化的關系,在保持法律穩(wěn)定性的同時增強法律對社會變化的適應性。當今社會瞬息萬變,現(xiàn)行法律如果不能跟上社會變化的步伐,就會出現(xiàn)法律漏洞以及許多法律的灰色地帶。法律失去實效將是必然。但法律基于自身的穩(wěn)定性,其滿足變化的同時必須保持其自身的穩(wěn)定。因為朝令夕改的法律在民眾心中缺乏權威,同樣也會致使法律失去實效。因此,筆者認為,應當在提高法律適應性的同時確保法律的穩(wěn)定方為上策。此目標實現(xiàn)需要運用科學方法,揭示立法的發(fā)展趨勢及其規(guī)律,使現(xiàn)行立法合乎未來的發(fā)展規(guī)律,符合社會的發(fā)展目標,符合改革的方向,從而加強立法的預測作用[6]。與此同時,在立法時應當兼顧法律的相對穩(wěn)定性和較強的適應性。另一方面是確保民主的立法過程并且理清立法主體及其權責的范圍。民主的立法,在立法時會傾聽和征求各種意見,根據(jù)具體情況考慮不同的利益,協(xié)調不同的沖突。因此,民主立法過程中創(chuàng)制的法才能真正反映民意,才可實現(xiàn)法律實效。理清立法主體及其權責的范圍才可排除立法主體過多,避免導致法出多門以及法律體系內部相互沖突,確保法律實效的應然與實然的統(tǒng)一。

其次,處理執(zhí)法環(huán)節(jié)的制約因素,提升法律實效。此時的執(zhí)法是狹義范圍的執(zhí)法,即指行政機關和司法機關及其公職人員依照法定職權和程序,貫徹和執(zhí)行法律的行為或活動[7]?！霸谥袊鐣髁x法制發(fā)展的進程中,政府是主要的執(zhí)法者,法律實效的狀況如何,在很大程度上取決于各級政府及其工作人員的執(zhí)法狀況。”[8]目前,執(zhí)法環(huán)節(jié)要解決的首要問題是使權力運行得到有效控制,杜絕行政權濫用?？刂茩嗔\行,應當構建行政權運行的自我約束制度和嚴格的行政責任追究機制。行政機關在處理同等情況時應做到同等對待,而非反復無常,違反自我約束原則。對行政主體行使行政權應制定明確的獎懲標準和規(guī)范程序,使行政權的享有者和實施者不敢濫用職權。讓職權成為職責,權力與責任同存。除此之外,在執(zhí)法環(huán)節(jié),國家應降低執(zhí)法成本,提高執(zhí)法者的法律素養(yǎng),徹底擺脫“運動式”執(zhí)法等給法律實效造成的困境。

最后,調整司法環(huán)節(jié)的問題。司法運行中阻礙法律實效的因素主要是行政干預司法、腐敗問題嚴重,以及司法工作人員法律素質偏低,最終影響法律在實際運行中的權威,破壞了法律的實效。針對這些問題,可以從以下兩個方面著手：第一,全面實現(xiàn)司法獨立。司法獨立即國家的司法權只能由國家的司法機關統(tǒng)一行使,其他的任何組織和個人都無權行使此項權力;司法機關行使司法權只服從法律,不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉[9]。正確處理司法與行政干預以及地方保護主義的關系。通過設置跨省、跨地區(qū)的綜合法院,處理牽涉多省市的糾紛,避免由其中一個區(qū)域的法院進行審理帶來的地方行政干預。與此同時,對法院的財政來源實行中央統(tǒng)一調配,建立由中央至地方的垂直人事關系,從根本上擺脫地方政府的束縛。明確上下級法院之間僅僅只是監(jiān)督與被監(jiān)督的關系。第二,實施司法人員職業(yè)化,防止司法腐敗并提高司法人員法律素養(yǎng)。提高司法人員尤其是法官的法律素養(yǎng)和社會地位,對司法人員定期進行職業(yè)素質評估以及思想教育培訓和考核,進一步提高和規(guī)范我國法官和相關司法人員的任職條件和任職保障。杜絕司法腐敗,提高司法人員素質,保障司法獨立,掃清司法環(huán)節(jié)對法律實效的制約因素。

[1]謝暉.論法律實效[J].學習與探索,2005(1)：95-102.

[2]龐德.法律史解釋[M].鄧正來,譯.北京：商務印書館, 2014：4.

[3]張平娟.試論法律實效[D].西安：西安科技大學,2010.

[4]亞里士多德.政治學[M].吳壽澎,譯.北京：商務印書館, 1981.

[5]培根.論司法：培根論說文集[M].水天同,譯.北京：商務印書館,1983：193.

[6]由好.我國法律實效問題研究[D].沈陽：遼寧師范大學, 2008.

[7]鄒曉紅.法律實效：界定、特征及其研究意義[J].松遼學刊：人文社會科學版,2001(6)：12.

[8]趙震江,周旺生,張驥,等.論法律實效[J].中外法學, 1989(2)：1-7.

[9]張文顯.法理學[M].北京：高等教育出版社,北京大學出版,2007：255.

D90

：A

：1671-9476(2015)03-0074-04

10.13450/j.cnkij.zknu.2015.03.018

2014-12-15

周 雷(1991-),男,湖南岳陽人,碩士研究生,研究方向為理論法學。